Глава 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 18 страница
Доступность основных прав и свобод в свою очередь связана с усилением правовой гарантии, предполагающей правовую стабильность ЕС. Наличие Хартии способствует преодолению некоторых противоречий и пробелов в сфере европейского и национального права, вызванных многолетним отсутствием конкретного списка прав.
В прошлом предпринимались попытки преодолеть существующие противоречия и пробелы путем присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Однако эти попытки потерпели неудачу в связи с оппозицией ряда государств, в частности Франции, и Суда Европейских сообществ, что явствует из его заключения N 2/94 от 28 марта 1996 года <1>. В этом заключении Суд указал на несовместимость присоединения к Конвенции с положениями договоров и, следовательно, на необходимость предварительного внесения в них соответствующих изменений. Еще одна возможность "присвоить" каталог прав Конвенции представилась в результате использования механизма фактического присоединения, упомянутого в известном решении Европейского суда по правам человека Matthews <1>, вынесенном незадолго до принятия Хартии. Согласно данному механизму при нарушении институтами Сообщества права, предусмотренного в Европейской конвенции, заинтересованное лицо может обратиться за защитой этого права в Европейский суд по правам человека. Опасность такой практики заключается в том, что дела, находящиеся в компетенции Сообществ, начнут поступать в этот Суд. Текст Хартии не содержит никаких положений, направленных на разрешение Европейского суда по правам человека и Суда Европейских сообществ.
|
|
|
--------------------------------
<1> Rec. I-1996/3. P. 1759 - 1790.
И только Лиссабонский договор от 1 декабря 2009 года предусмотрел необходимость присоединения ЕС как субъекта международного права к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ковалев А.А. Лиссабонский договор как преодоление институционального тупика ЕС // Дипломатическая служба. 2010. N 3.
И наконец, третья цель, преследуемая при принятии Хартии, связана с будущим расширением Европейского союза. В этих обстоятельствах Хартия выполняет функцию ориентира в сфере общих для государств-членов правовых принципов и ценностей.
Для иллюстрации этой цели можно обратиться к кризису, вызванному политической ситуацией в Австрии в начале 2000 года. В тот момент правовая система Европейского союза не располагала механизмом для адекватных действий по защите демократических принципов ЕС, что послужило дополнительным импульсом для работы над Хартией.
|
|
|
Что касается структуры Хартии, то она содержит 54 статьи, сгруппированные в семь глав. Заглавия первых шести ("Достоинство" (ст. ст. 1 - 5), "Свободы" (ст. ст. 6 - 19), "Равенство" (ст. ст. 20 - 26), "Солидарность" (ст. ст. 27 - 38), "Гражданство" (ст. ст. 39 - 46) и "Правосудие" (ст. ст. 47 - 50) обозначают важнейшие принципы и ценности, на которые опирается Европейский союз. Седьмая глава (ст. ст. 51 - 54) включает общие положения относительно сфер применения прав и их объема.
В преамбуле Хартии подчеркивается неделимость и универсальность прав, составляющих основу человеческого достоинства, свободы, равенства и солидарности.
Таким образом, принцип неделимости открывает новую перспективу в эволюции международно-правовой кодификации прав человека, преодолевая традиционно существующую границу между двумя поколениями прав: гражданскими и политическими правами и экономическими, социальными и культурными правами.
В свою очередь принцип универсальности означает формальное признание основных прав за любым человеком без каких-либо ограничений.
При этом важно отметить, что оба эти принципа являются общим выражением духа Хартии, но не могут применяться без ограничений.
|
|
|
Так, принцип универсальности допускает некоторые исключения, связанные со специфическими качествами или категориями индивида. Например, Хартия предоставляет определенные права детям и работникам. Регламентация некоторых прав зависит от наличия гражданства Европейского союза. Эта зависимость может быть прямо предусмотрена, как, в частности, в большинстве статей гл. V "Гражданство", или может вытекать из положений договоров и национального законодательства, на которые опирается Хартия.
Некоторые права предоставляются как гражданам ЕС, так и иным лицам, нелегально проживающим на территории ЕС: например, право доступа к документам Европейского парламента, Совета Европы и Европейской комиссии (ст. 42) и право обращения к Омбудсмену (ст. 43).
В этой связи следует подчеркнуть, что довольно часто значительную сложность представляет разграничение между различными категориями субъектов прав: гражданами ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС и легально проживающими на территории ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС и нелегально проживающими на территории ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС и находящимися на территории ЕС временно или проездом.
|
|
|
Принцип неделимости прав также вносит ряд сложностей в трактовку их объема и методов гарантии и защиты. Преодоление этих противоречий во многом зависит от более широкой или более узкой интерпретации самого принципа.
Как известно, в международно-правовой и национальной западноевропейской доктрине и практике государств существовало разделение концепции гражданских, политических и экономических, социальных и культурных прав. Эта двойственность проявлялась в кодификации на универсальном и региональном уровнях. В рамках ООН были разработаны Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. Совет Европы поддержал тенденцию, приняв Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года и Европейскую социальную хартию 1961 года.
Важнейшим достижением Хартии несомненно является объединение самых разных категорий прав в едином документе. Вместе с тем эти категории не следуют четкому критерию распределения по главам. Гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права могут быть в одной и той же главе. Данная структура не хаотична и не случайна, но подчинена вполне определенной цели - выдвинуть на первый план человеческое достоинство как источник и связующее звено всего комплекса прав и свобод. Как утверждается в преамбуле Хартии, Европейский союз, учредив европейское гражданство и создав общее пространство свободы, безопасности и правопорядка, признает индивида центром своей деятельности.
Остановимся на некоторых аспектах содержания Хартии, уделив особое внимание социальным и экономическим правам и так называемым новым правам.
Что касается гражданских и политических прав и свобод, следует отметить, что их защита все более определенно смещается в социальную и экономическую сферу. Данный феномен связан не столько с принципом неделимости как таковым, сколько с высоким уровнем развития демократических систем государств - членов ЕС, редко допускающих нарушение этих прав и свобод <1>.
--------------------------------
<1> Европейский суд впервые сформулировал идею неделимости прав в 1979 году (Cour EDH 9 October 1979, Airey. Rec. Serie. A. 32).
Среди гражданских и политических прав и свобод, закрепленных в Хартии, данную тенденцию подтверждают: свобода мысли, совести и религии (ст. 10); свобода слова и информации (ст. 11); свобода объединений и ассоциаций (ст. 12); запрещение дискриминации (ст. 21); равенство мужчин и женщин (ст. 23) и свобода передвижения и резиденции (ст. 45).
Судебная практика ЕСПЧ в национальной практике государств - членов ЕС свидетельствует, что нередко дискриминация соседствует с ущемлением свободы совести или религии, свободы ассоциаций или же права равенства мужчин и женщин именно в области трудового права.
Например, ст. 23 Хартии устанавливает общее требование равенства мужчин и женщин во всех сферах, выделяя, в частности, сферу труда, занятости и оплаты. Данная статья предлагает более широкое толкование равенства, чем аналогичная ст. 141 Договора о Европейском Сообществе, которая касается равенства работников и работниц в отношении оплаты.
Несколько иная тенденция прослеживается в ст. 45 Хартии: свобода передвижения и резиденции предоставляется всем гражданам ЕС, при этом подразумевается, но не упоминается категория трудящихся. Тем самым данная статья подтверждает новую фазу в развитии Союза, расширяющую пределы субъективных прав, ранее определяемые свободой рынка рабочей силы. В явном противоречии с этим положением находится инициатива Германии ограничить свободу передвижения граждан государств - будущих членов ЕС с введением переходного периода (семь лет) для свободы передвижения трудящихся этих стран <1>.
--------------------------------
<1> El Gobierno acusa a 
de mantener una posicion insolidaria en la pugna europea // El Pais. 2001. 20 de mayo. P. 25.
Менее ясным представляется положение граждан третьих стран, легально проживающих на территории Союза. Согласно ч. 2 ст. 45 Хартии им может быть предоставлена свобода передвижения и резиденции, чем допускается возможное неравенство прав индивидов и, в частности, трудящихся. Это последнее заключение приводит к парадоксу: расширение круга лиц, пользующихся свободой, предусмотренной в ст. 45, ставит под угрозу объем льгот отдельной категории трудящихся.
Как отмечалось выше, одним из наиболее проблемных пунктов Хартии представлялась трактовка социальных и экономических прав. Источниками для их закрепления послужили многочисленные международные документы: Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; конвенции и другие инструменты Международной организации труда (МОТ), в частности Декларация МОТ о принципах и основных правах в области труда 1998 года; Европейская социальная хартия 1961 года с изменениями, внесенными в 1996 году; Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества 1989 года, а также положения договоров.
Несмотря на то что весь комплекс прав и свобод должен создавать позитивные обязательства для государств, в этой группе прав наблюдается неоднородный подход к их юридической силе в соответствии с конституционной практикой государств - членов ЕС.
Как утверждает один из непосредственных участников процесса подготовки документа А. Родригес Берейхо, среди социальных и экономических прав Хартии важно выделять, с одной стороны, те из них, которые признаются субъективными правами, и, с другой стороны, те, которые относятся к "программным" правам. Последние, воплощающие основные направления социально-экономической политики государства, представлены, например, в большинстве статей гл. IV "Солидарность": социальное страхование и социальная помощь (ст. 34); охрана здоровья (ст. 35); защита окружающей среды (ст. 37) и защита потребителей (ст. 38). Согласно Родригесу Берейхо, вышеуказанные права являются негативными в том смысле, что ограничивают законодателя и других представителей государственной власти, которые, исполняя свои полномочия, не могут не учитывать эти права и противоречить содержащимся в них принципам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ушакова Т. Хартия основных прав ЕС: два шага вперед и один - назад в процессе европейской интеграции // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. N 2.
Субъективные права главным образом содержатся в гл. II "Свобода" и гл. III "Равенство": свобода профсоюзов, право на переговоры и коллективные действия, включая забастовку (ст. ст. 12 и 28); свобода выбора профессии и право на труд (ст. 15) или запрещение дискриминации в области трудового права (ст. ст. 21 и 23). Эти права и свободы характеризуются возможностью прямой ссылки на них в судах.
Разногласия между государствами по поводу гарантии отдельных социальных и экономических прав привели к необходимости включения в соответствующие статьи положений о защите этих прав "в соответствии с правом ЕС и национальным законодательством и практикой". Подобные положения встречаются почти во всех статьях гл. IV "Солидарность": право трудящихся на информацию и консультацию (ст. 27); право на переговоры и коллективные действия (ст. 28); защита в случае необоснованного увольнения (ст. 30); социальное страхование и социальная помощь (ст. 34); охрана здоровья (ст. 35). Данная формулировка подчеркивает, что критерием для применения этих статей будут служить нормы Союза и правовых систем составляющих его стран.
В соответствии с мандатом Европейского Совета в Кельне Хартия не могла отклониться от концепции уже существующих в разных источниках основных прав, признанных государствами - членами ЕС. В этом контексте следует упомянуть так называемые новые права. Термин "новые" не означает, что эти права не регулировались ранее, но выделяет важность гарантии их соблюдения в XXI веке. Сюда следует отнести не только права, связанные с технологическим прогрессом в сферах информатики и биоэтики: например, запрещение клонирования и воспроизведения человека (ч. 2 ст. 3) и защита данных личного характера (ст. 8). "Новыми", в широком смысле, также считаются права, связанные с окружающей средой (ст. 37); общественным потреблением (ст. 38); хорошей администрацией (ст. 41). К этой же группе относятся права ребенка (ст. 24) и права меньшинств, вытекающие из признания культурного, религиозного и языкового многообразия (ст. 22) <1>.
--------------------------------
<1> Важность признания этой группы прав отменяется многими юристами. См., например: Carrillo Salcedo A.J. Notas sobre el significado politico y juridico de la carta de los Derechos Fundamentales de la Union Europea // Rivesta de Derecho Comunitario Europeo. 2001 Enero/Junio. N 9. Aco 5. P. 11.
Кроме того, термин "новые", применительно к данным правам, указывает на тот факт, что их развитие и закрепление осуществлялось преимущественно в последние два десятилетия. Следовательно, эти права или совершенно не упоминаются, или трактуются в более абстрактной манере в таких классических источниках международного права, как пакты ООН 1966 года или Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года.
Так, право неприкосновенности личности (ст. 3) принадлежит к числу важнейших прав, следуя за правом на жизнь (ст. 2). По указанным причинам оно отсутствует в классических источниках. В последние годы развитие различных направлений этого права, таких как запрещение евгенической практики и клонирования, осуществлялось в рамках Совета Европы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Vitorino A. La Charte des droits fondamentaux de l'Union Europeene // Review de Droit de l'Union Europeen. 2001. N 1. P. 51.
Статья 8 Хартии, предусматривающая защиту данных личного характера, ввиду необходимости регулирования новейших достижений информатики также обязана своей формулировкой документам Совета Европы. Хотя, пожалуй, еще более важная роль в конфигурации этого права принадлежит нормативным актам органов Европейских Сообществ.
Статьи 37 и 38, касающиеся соответственно охраны окружающей среды и защиты прав потребителя, опираются на положения Договора о Европейском Сообществе (ст. ст. 2, 6 и 153). Право на хорошую администрацию (ст. 41), заключающее в себе основы требований, предъявляемых к административной процедуре, напротив, в договорах не отражено, но нашло развитие в решениях Суда Европейских Сообществ.
Базой для ст. 24, закрепляющей права несовершеннолетних, является Конвенция о правах ребенка 1989 года, ратифицированная фактически всеми странами мирового сообщества, в том числе всеми государствами - членами ЕС <1>. Центральное место в концепции этой статьи отводится принципу приоритета интереса несовершеннолетнего, на который также опираются положения ст. 32 Хартии, запрещающей детский труд и охраняющей права работающей молодежи.
--------------------------------
<1> См.: Vitorino A. La Charte des droits fondamentaux de l'Union Europeene // Review de Droit de l'Union Europeen. 2001. N 1. P. 59.
Наконец, ст. 22 Хартии, в совокупности с положениями ст. 21, представляет собой гарантию прав меньшинств. В ст. 22 указывается: "Союз уважает культурное, религиозное и языковое многообразие". Хотя данная формулировка более чем абстрактна и носит явно декларативный характер, ее принятие вызвало возражение со стороны ряда государств, в частности Франции. Тем не менее статья, затрагивающая вопрос о правах меньшинств, представляется необходимой в европейском каталоге прав, особенно если принимать во внимание вступление в ЕС новых стран Центральной и Восточной Европы.
В связи с принятием Хартии основных прав Европейского союза возникает ряд вопросов. Первый вопрос касается юридической силы этого документа. В Ницце, как известно, участвующие в подготовке Хартии не пришли к соглашению о юридической силе этого документа, и вопрос был отложен. Однако важно иметь в виду, что работа над Хартией с первых моментов осуществлялась при понимании, что положения Хартии могут иметь юридически обязательный характер и являться частью договоров. Инкорпорация Хартии в Лиссабонский договор автоматически изменила ее статус - она стала обязательной. Институты, органы и агентства ЕС должны уважать права, закрепленные в ней. Такая же обязанность возлагается на государства - члены ЕС, когда они имплементируют законодательство Союза. За процессом соблюдения государствами-членами и органами Союза этих обязанностей будет следить Суд ЕС. Этот Суд получает также право толковать положения Хартии.
Второй вопрос касается ограничений прав государств, возможного увеличения исков к национальным судам с требованием защитить новые права, вмешательства Суда ЕС, который будет отменять решения национальных судов. По нашему мнению, Хартия, будучи довольно либеральной, едва ли может ограничить права государств - членов ЕС, поскольку она в основном повторяет права, уже признанные государствами - членами ЕС. Применение Хартии ограничено исключительно рамками принятия и имплементации права ЕС, а также многочисленными предостережениями и правилами толкования и применения.
Третий вопрос связан с утверждением скептиков о том, что положения Хартии носят нечеткий характер, неясна грань между правами и принципами, неясен механизм ее применения, а группа социальных прав, таких как право на забастовку (ст. 28), покончит со свободной экономикой, рынком труда и пр. Эти утверждения не имеют под собой оснований, так как Хартия в отношении права на забастовку содержит строгие ограничения его применения. Только основные (неотъемлемые) права, такие как право на жизнь и человеческое достоинство, изложены в Хартии (ст. 1) без каких-либо предостережений и ограничений. Все остальные права обеспечиваются в соответствии с правом ЕС, национальным правом государств-членов и их внутренних обычаев. Так, например, право на брак обеспечивается только согласно национальному праву, но в некоторых государствах - членах ЕС разрешаются однополые браки (Нидерланды).
Четвертый вопрос, поднимаемый до сих пор оппонентами Хартии, - это вопрос о том, кто будет выполнять положения Хартии: институты ЕС? национальные парламенты? предприниматели? В соответствии с положениями самой Хартии она имеет обязательный характер лишь относительно институтов ЕС. Государства-члены должны придерживаться ее положений только в случае имплементации права Союза. Хартия будет применяться к предпринимателям только в той мере, в какой они должны придерживаться национального законодательства своей страны, происходящего от актов институтов ЕС.
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 249; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!