Глава 14. Социальное обеспечение 12 страница

С деятельностью городских и земских органов самоуп­равления связан такой значительный шаг вперед в органи­зации здравоохранения, как введение медицинского стра­хования, которое позволяло обеспечивать лечебной помо-

120

щью малообеспеченные и неимущие слои населения. Обще­ственная городская и земская медицина ввела в практику патронаж больных, который предусматривал предоставле­ние медицинского обслуживания за счет городского бюд­жета. Петербургская городская дума, например, содержа­ла 15 врачей, занимавшихся только патронажем. Ввиду не­достатка стационарных больничных мест московская земс­кая губернская управа и Московская городская управы под­держали инициативу городских и земских врачей по орга­низации "посемейного призрения больных".

Оно состояло в том, что лечебницы размещали боль­ных в семьи горожан или селян с платой хозяевам за уход из средств органов самоуправления. Такого типа патррнаж организовали Алексеевская и Преображенская больницы. Специальный патронаж для хронических соматических боль­ных и душевнобольных находился под опекой московского городского общественного управления, которое платило принявшим больных семьям по 7—10 рублей в месяц. В 1913 г. подобного рода патронажем было охвачено 461 со­матических больных и 729 душевнобольных. В целом благо­даря городских органам самоуправления уровень муници­пальной медицины значительно поднялся, хотя в этой со­циальной области оставалось много нерешенных задач.

§ 2. Органы городского самоуправления и формы социальной помощи нуждающимся

Целенаправленную и интенсивную работу по развер­тыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, форми­рованию системы социальной помощи нуждающимся город­ские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земс­кими самоуправленческими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятель­ность способствовала расширению сети благотворительных

- 121

заведений различного профиля. В конце 90-х гг. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских об­щественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведений.

Инициаторами многих интересных и перспективных на­чинаний в области общественного призрения являлись орга­ны городского самоуправления Москвы. Московская либе­ральная общественность, привлеченная к участию в работе на трудном поприще социального призрения, внесла за­метный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворитель­ных действий в определенную целостную систему обеспе­чения материально нуждавшихся жителей города. В поис­ках повышения эффективности этого направления социаль­ной работы в 90-е гг. активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населе­ния Москвы. В 1887 г. этот проект рассматривался и полу­чил одобрение на заседании Московской городской думы.

В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфель-дской системы призрения бедных, давшей положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рей­нская провинция Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах: 1) глав­ная задачи по отношению к лицам, не утратившим трудо­способность, состояла в предоставлении им всех возможно­стей продолжать трудовую жизнь; 2) для оказания необхо­димой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей; 3) после оказания помощи важно постоянное наблюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупотребления ока­занной помощью, так и в интересах более глубокого озна­комления с жизненным положением нуждавшихся.

122

Выполнение подобного рода задач потребовало соот­ветствующей организации. В результате посредством це­лого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан институт социальной помощи неимущим или малоимущим. С 1853 г. заведование делом призрения нахо­дилось в руках специального органа — "Городского управ­ления призрения бедных", председателем которого являл­ся Городской голова или член Городской, управы. "Городс­кое управление призрения бедных" изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, еже­годно составляло сметы доходов и расходов с утверждени­ем на заседании Городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представляло Городской думе отчет о своей работе.

Основной организационной единицей в системе городс­кого призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ — на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председате­лем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые по­печители избирались на заседании Городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа. Попечительские участки формировались с таким расчетом, чтобы на каждо­го попечителя приходилось не более 4 подопечных. Попе­чители посещали своих клиентов не менее 2 раз в месяц, на каждого нуждающегося составлялся опросный лист или справочный листок. По их данным в "Городском управлении призрения бедных" велась регистрация неимущих и состав­лялся банк информации. На основании учетных показате­лей окружные попечительские собрания назначали неиму­щим и неспособным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о посо­бии вновь ставился на обсуждение окружного собрания попечителей.

123

Опираясь на Эльберфельдский опыт, Московская го­родская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шес­тилетней подготовительной работы, включавшей исследо­вание особенностей жилых районов по удельному весу бед­ных слоев, создание минимальной финансовой базы, при­влечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др. — Московская городская дума разработала собственную, учи­тывающую столичные особенности, систему социальной по- I

мощи неимущим.

В 1894 г. в думе было утверждено "Временное поло­жение о городских участковых попечительствах о бедных". Согласно этому нормативному документу для руководства новой отраслью была создана Комиссия общественного бла­готворения при Московском городском общественном управ­лении. Относительно задач и функций Комиссии в Положе­нии указывалось, что она организуется "для оказания по-| мощи неимущему населению Москвы для борьбы с нищен­ством, для установления наилучших способов благотворе­ния в Москве и для объединения его, а также для заведо­вания благотворительными учреждениями".

В количественном отношении Комиссия состояла из 30 членов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с уче­том их личного интереса к делу социальной помощи бед­ным.

Ведущим структурным подразделением в городской си­стеме общественного призрения неимущих был определен попечительский участок. "Для оказания помощи неимуще­му населению, — указывалось в § 1 Положения, — Мос­ковское городское управление организуют по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств". По своему статусу участковые попечительства, с одной стороны, являлись органами го­родского управления и в то же время — органами местных

124

обществ и как общественные учреждения через своего пред­седателя вступали в деловые отношения со всеми учреж­дениями и ведомствами города. Руководящим органом учас­ткового попечительства являлся Совет, избиравшийся об­щим собранием членов попечительства. Членами попечитель­ства считались граждане обоего пола, вносившие ежегод­ный членский взнос не менее 3 рублей. Общие собрания избирали председателя Совета, 3 членов Совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотво­рительными заведениями.

Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при не­обходимости Московское городское управление допускало создание окружных попечительств, в которые входило не­сколько участковых попечительств. Высшим органом уп­равления в окружном попечительстве было собрание, ко­торое избирало Совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований Городской думы, благотво­рительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников.

В разработке системы организации помощи неимущим существенную помощь московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муром­цев, А. Н. Маклаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др.

Принимая практические меры по реализации намечен­ного проекта, в декабре 1894 г. Городская дума с помощью своих исполнительных структур осуществила распреде­ление территории Москвы между 24 участковыми попечи-тельствами. С этого времени начали действовать Арбатс­кое, Басманное, Лефортовское, Пресненское, Пречистенс­кое, Сретенское, Тверское и другие участковые попечи­тельства.

В довольно сжатые сроки было проведено организа­ционное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась тенденция к росту численности членов со-

125

 

ветов. За первое десятилетие деятельности участковых по- | печительств состав членов советов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый учас­тковый совет состоял в среднем из 14 членов. При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который подразделялся на специалистов юридического и медицинс­кого профиля, а с другой — на "лиц, непосредственно за- ] нимавшихся социальной работой по месту жительства не- ' имущих людей. По данным 1902 г., в участковых попечи- ^; тельствах работало около 1500 сотрудников.

Комиссия общественного благотворения при Городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно. Заседания участковых советов проводились в среднем 2— 3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено 899 заседаний советов участковых попечи-тельств, или на каждый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством Городского головы Мос­квы и состояли из председателей Советов участковых по-] печительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г. Город­ская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по 8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отче­ты участковых попечительств, распределялись ассигнова­ния на социальную помощь из городского бюджета, обсуж­дались проекты совместных мероприятий в социальной об­ласти.

Для решения поставленных перед ними социальных за­дач участковым попечительствам необходимо было создать минимальную финансовую базу. Своими собственными сила­ми попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. За 1894— 1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 руб., или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 руб.). Наряду с этим в бюджет участковых попечи-

126

тельств поступали проценты с городских капиталов и с неко­торых благотворительных капиталов и обществ, сборы с бла­готворительных концертов и спектаклей, а также тарелоч­ные сборы в церквях Москвы. Что касается Городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попе­чительств увеличилось с 30% в 1894 г. до 50% в 1904 г.

Каким образом Комиссия общественного благотворения при Городской думе и Советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям го­рода? Первоначально участковые советы подготовили оп­росные листы. Эти листы содержали пункты, которые пос­ле их заполнения давали "сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образовании, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источни­ках существования и адресах нуждавшихся. В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуж­давшегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в 1895—1896 гг. обследовали положение многих сотен оди­ноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На осно­ве справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась, Для получения помощи от попечи­тельства просители обращались в канцелярию попечитель­ства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи Совет поручал сотруднику обследо­вать материальное положение просителя. На основании об­следования сотрудник делал письменное заключение отно­сительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов Совет принимал положительное или отрица­тельное решение.

По мере накопления опыта работа по оказанию соци­альной помощь неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вМес-то первоначальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства де­лились на три группы. 6 участковых попечительств имели

127

на своей территории по 25 тыс. жителей, 16 — от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств — свыше 50 тыс. жителей в каж­дом. Соответственно расширился персонал участковых по­печительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов Советов, 332 специалистов-медиков и юристов и 1204 сотрудников, занимавшихся сбором взносов и пожерт­вований, проводивших обследование просителей, выдавав­ших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.

В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на от­крытое призрение, на непосредственную помощь нуждав­шимся. В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств. Однако по мере того, как попечительства все более широко стали развер­тывать отрасль закрытого призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т. д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г. расходы на непосредственную помощь просителям уменьшилась до 37%, а в 1904 г. — до 36% общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача нату­рой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно пре­восходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79%) и 8421 выдач натурой (21%). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку коли­чество денежных пособий достигло с 30 190 (80%), а нату­рой — 7672 (20%). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватыва­ли различными формами непосредственной помощи ежегод­но в среднем 11—14 тыс. человек.

С накоплением опыта и укреплением базы закрытого призрения менялась адресность социальной помощи. На пер­вых порах поддержку получали главным образом одинокие

128

 

просители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50% всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа Со­веты попечительств старались устроить одиноких просите­лей — большей частью дряхлых и больных людей преста­релого возраста — в богадельни, инвалидные дома и пр. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их об­щем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. — 40%, в 1901— 36%, в 1902 — 35%, в 1903 — 33%, в 1904 г. — 33%. И, наоборот, все эти годы возрастал удельный вес по­собий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из 13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60% прихо­дилось на семейных. Среди 14 тыс. просителей, полудив­ших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли 69%. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчета городских попечительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 руб., 1320 — от 10 до 30 руб., 835 — от 30 до 100 руб. и 66 — свыше 100 руб.

По характеру пособий подавляющее большинство нуж­давшихся получали единовременные пособия в течение од­ного месяца. Следующую группу составляли лица, пользо­вавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, кото­рым участковые попечительства выдавали пособия на про­тяжении целого года, не превышало 10%.

К организации закрытого общественного призрения и открытию собственных благотворительных заведений учас­тковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обраща­лось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся — дрях­лых, больных, бездомных лиц престарелого возраста, бес­приютных и беспомощных детей. Благодаря активной рабо­те участковых Советов уже к концу 1894 г. было открыто 23 богадельни на 580 мест, через 10 лет под опекой участ­ковых попечительств действовало 37 богаделен, в которых

129

призревалось 1428 человек. Такие участковые попечитель- '! ства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержа-либогадельни на 100—140 мест. В 10 попечительствах были учреждены богадельни, где находили приют 60—100 чело- | век. Расходы на содержание богаделен за 1894—1904 гг. уве- ] дичились с 12 тыс. почти до 100 тыс. руб.

Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей | деятельности, в 1895 г. Советы попечительств учредили | 11 детских приютов, в которых разместили 233 воспитан- ] ника. За десятилетие усилиями участковых попечительств количество детских приютов возросло в четыре раза и со-ставилов 1904 г. 40 подобного рода заведений, где содер- | жалось 1332 детей при росте расходов на них с 4 тыс. до 102 тыс. руб. Кроме того, в 1904 г. функционировало еще ! 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых I находилось 144 детей и 854 взрослых. А к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работали уже более 50 детских ' приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.

В попечительской деятельности участковых Советов известное распространение получила такая форма соци­альной помощи как трудоустройство граждан с ограничен­ной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. Совет , Пречистенского участкового попечительства открыл Посред­ническую контору по трудоустройству. За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 716 заявлений от желающих получить работу. С помощью Посреднической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г. 8 швейных мастерских обеспечивали надомной рабо­той несколько сот женщин. Кроме того, попечительства со­держали 7 учебных швейных мастерских, 1 сапожную и 1 столярную мастерские, в которых желающие обучались ремеслу. 130

С учетом опыта Московской городской думы и ее учас­тковых попечительств правительство приняло меры по упо­рядочению социального обслуживания людей, оказавших­ся в сложной жизненной ситуации. В 1898 г. министерство внутренних дел разработало примерный Устав обществен­ного призрения, которым создавал почву для улучшения социальной работы органов земского и • городского самоуп­равления, общественных и частных благотворительных за­ведений.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 279; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!