Глава 14. Социальное обеспечение 9 страница

Правовой статус земств был сразу ограничен самодер­жавным правительством. "Положение о губернских и уезд­ных земских учреждениях" не рассматривало их как поли­тические органы. По решению правительства объектом "по­печения" земских самоуправленческих органов стали эко­номическая и социально-культурная сферы подведомствен­ных территорий, их местные "пользы и нужды". Основное внимание земств сосредоточивалось на мерах по организа­ции местного хозяйства и быта, среди которых значитель­ный удельный вес составляло социальное обслуживание населения.

Как следовало из "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", в компетенцию земских собраний и управ входили:"... I. Заведывание имуществами, капитала-

89

ми и денежными сборами земства. П. Устройство и содер­жание принадлежащих земству зданий, других сооруже­ний и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведы-вание земскими лечебными и благотворительными заведе­ниями; попечение и призрение бедных, неизлечимо боль­ных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попе­чение о построении церквей. V. Управление делами взаим­ного земского страхования имуществ. VI. Попечение о раз-'тии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в преде­лах, законом определенных, в попечении о народном обра­зовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений..."

Позднее компетенция земских органов в рамках мест­ных "польз и нужд" расширялась и конкретизировалась. В их обязанности были включены содействие развитию зем­леделия, развертывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, за­ведование земскими школами и другими учебными заведе­ниями, организация медицинской помощи населению, со­держание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территориях, образование специальных капиталов на со­держание учреждений общественного призрения и др.

Для финансирования различных экономических и соци­ально-культурных мер в интересах местного населения ус­танавливались земские сборы. В этих целях земствам пре­доставлялось право облагать особым налогом доходы с тор­гово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогооб-

90

ложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн рублей, в 1876 г. они увеличились до 30,5 млн руб., то в 1910 г. смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн руб. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени вели­чина женских расходов стала еще более возрастать, в час­тности, в 1910 г. органы самоуправления затратили на мес­тные нужды почти 170 млн руб. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн руб. было получено путем налого­обложения земель и лесов, 25 млн руб. с фабрично-завод­ских и торговых помещений, 17,5 млн руб. с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигновани­ями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобес­печение населения в 1912 г. превысили 220 млн руб.

Непосредственное управление хозяйственными и соци­альными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действова­ли 34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти орга­ны входило несколько более 1300 выборных членов. Посте­пенно при земствах сложился штат постоянных работни­ков, число которых в 1912 г. составляло 85 тыс. человек.

В реализации своих функций земские управы опира­лись на специалистов, которых они принимали на работу в подведомственные им учреждения. В 1886—1908 гг. количе­ство учителей, врачей, агрономов, статистиков, страхо­вых агентов, землеустроителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях земского ведомства, увеличилось с 32—35 тыс. до 65—70 тыс. человек. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие пред­ставители сельской интеллигенции показали высокие об­разцы служения народу. Отдавая свои силы и знания служ­бе в заведениях, созданных органами самоуправления, зем­ская либеральная интеллигенция практически заново со­здала целую группу отраслей местного хозяйства и соци­альной сферы.

91

§ 2. Основные направления социальной деятельности земских органов

Стесненные в правовом отношении, располагавшие ог­раниченным бюджетом, более 40 лет не получавшие госу­дарственной финансовой помощи, — институты самоуправ­лений проявили удивительную способность к существова­нию даже в условиях автор'итарного государства, сумели создать определенную экономическую базу, с помощью ко­торой внесли значительный вклад в развитие таких облас­тей общественной жизни, как народное образование, здра­воохранение, социальное призрение, агрономическое и зоо­техническое обслуживание крестьянских хозяйств, их ис­следование с помощью земской статистики и др.

Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нуж­ды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 70—80-х гг. разрабо­тали в рамках мероприятий программу по улучшению со­циального положения крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского зем­левладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения маломощных хозяйств, вве­дение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учрежде­ний здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения.

В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заключения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX в. в России шло активное формиро­вание современной для того периода системы учебных за­ведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. на­чальное образование в деревне находилось в зачаточном

92

состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что "до земских учреждений настоящих школ для сельского населения на существовал вовсе".

В первой половине XIX в. в селах государственных кре­стьян было учреждено 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этомосновании можно сде­лать заключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской Рос­сии практически не было сельских школ.

С созданием органов самоуправления дело общеобра­зовательной подготовки крестьянских детей сдвинулось с мертвой точки. Результатом инициативы и деятельности местных выборных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за пер­вое десятилетие своего существования самоуправленчес­кие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое. В то время как в течение 1770—1855 гг., т. е. за более чем 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Алек­сандра I и Николая I, — было основано 2986 школ, где в 50-е гг. XIX в. обучалось около 147 тыс. учащихся.

Для формирования системы земских школ был харак­терен значительный ежегодный прирост. За 1894—1898 гг. количество школ увеличилось с 13 150 до 16 400, или их сеть ежегодно расширялась на 5%. В 1899—1902 гг. числен­ность школ возросла до 18700. В период с 1903 по 1907 г. произошел новый заметный прирост земских школ с 18 700 до 25 тыс., что означало расширение их сети на 33%. За 50 лет деятельности земских органов самоуправления было открыто более 40 тыс. школ. В 1913 г. в земских школах обучалось почти 4 млн детей. О степени интенсивности раз­вития земской школьной сети можно судить по московско­му уезду. Первая земская школа начала работать здесь в 1872 г. Через 40 лет, в 1913 г., в уезде действовало 206 земских школ, т. е. ежегодно в среднем открывалось 5 но-

93

вых школ. В школах Московского уезда учились свыше 20 тыс. детей и работали 465 учителей.

Развертывание системы начального образования влек­ло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875—1880 гг. земские органы ежегодно затрачива­ли на строительство и содержание школ около 2 млн руб., то в 1910 г. расходы земств только на сельские школы со­ставляли почти 30 млн рубл. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтвержда­ется удельным весом затрат на образование. Расходы на орга­низацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% об­щего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3%, в 1900 г. — они увеличились почти до 18%. В целом ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс. руб. в 1868 г. до 66,5 млн руб. в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу.

Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подго­товки учительских кадров. Поскольку во второй половине XIX в. правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправленческие органы развернули интенсивную и раз­ностороннюю деятельность по формированию учительско­го корпуса земской начальной школы_; В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематичес­ки делали финансовые вложения в бюджет государствен­ных учительских семинарий, благодаря чему часть их вы­пускников пополняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии, в том числе Влади-

94

мирское, Калужское, Нижегородское, Псковское, Тамбов­ское, Уфимское и др.

Вся эта многогранная деятельность дала реальные ре­зультаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготов­лена усилиями самих учреждений местного самоуправле­ния. Большое внимание земские органы уделяли повыше­нию квалификации учительских кадров. Только в течение 1897—1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения. Не случайно по сравнению с министерскими и особенно церковно-приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного про­цесса. Наряду с обязательным преподаванием чтения, пись­ма, арифметики и Закона Божьего учителя вводили в учеб­ные программы темы по основам природоведения, геогра­фии и истории. Занятия велись по лучшим учебникам того времени ("Родное слово" К. Д. Ушинского, "Азбука" и книги для чтения Л. Н. Толстого, "Мой друг" Н. А. Корфа и др.).

Постепенно благодаря усилиям таких деятелей просве­щения, носителей прогрессивных педагогических взглядов, как К. Д. Ушинский, Н. И. Пирогов и другие, а также под­вижнической работой тысяч учителей, посвятивших свою жизнь благородному делу народного образования, сложил­ся особый тип земской школы с трехгодичным и четырехго­дичным обучением. Земская школа стала важным состав­ным звеном российской культуры второй половины XIX в. По существу созданием начальной сельской школы Россия обязана местным органам самоуправления. По характерис­тике известных либеральных деятелей Г. Е. Львова и Т. И. Полнера, земство «...создало не только школьные зда­ния и школьное хозяйство, но и всю внутреннюю жизнь, весь строй ученья, словом, создало "земскую школу"».

Земские самоуправленческие органы сыграли значи­тельную роль в организации воскресных школ. Эти школы давали возможность получить начальное образование фаб-

95

рично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городс­ким жителям, а также их детям. В середине XIX в. пер­вые воскресные школы были открыты в Москве, Киеве, Харькове и ряде прочих городов. В организации воскрес­ных школ либеральная общественность и демократическая интеллигенция опирались на огромную тягу народа к знани­ям. Известный ученый-педагог К. Д. Ушинский отмечал, что "стоило только отворить двери школы, чтобы она напол­нилась детьми и юношами и даже взрослыми людьми, про­работавшими всю неделю и идущими в школу не по при­нуждению". Поэтому не случайно воскресные школы полу­чили широкое распространение. В начале 60-х гг. в 53 гу­берниях действовало более 300 школ.

В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких важных задач, как широкое строительство школьных зда­ний, формирование квалифицированных учительских кад­ров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспе­чению учащихся учебными пособиями, создание сети куль­турных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов.

Вклад органов земского самоуправления в строитель­ство системы народного образования весьма значителен. Если в 60-е гг. общая численность учащихся в России лишь не-| много превышала 1 млн, то в начале 1900-х гг. их количе­ство превысило 4 млн человек, из них около 2 миллионов училось в школах земского ведомства. Ко времени отмены крепостного права удельный вес грамотных составлял все­го 7% населения страны. По данным переписи 1897 г., гра­мотность в России поднялась до 28,4%.

Местные выборные органы способствовали развитию различных форм просвещения, в том числе организации книгоиздательского дела, созданию библиотек. С помощью земств, в частности, росла библиотечная сеть. К концу|

96

90-х гг. в губерниях земского самоуправления было откры­то 2 тыс. школьных и 3 тыс. народных библиотек. В 1910 г. их общее количество превысило 30 тысяч. И хотя пробле­ма народного просвещения по прежнему оставалась исклю­чительно острой, было бы несправедливо не замечать зна­чительных сдвигов в этой области, происшедших во мно­гом благодаря усилиям деятелей земского и городского са­моуправления.

Значительное место в деятельности земских самоуп­равленческих органов занимала организация медицинского обслуживания населения. В середине XIX в. врачебная по­мощь на селе фактически отсутствовала. По заключению С. Н. Корженевского, занимавшегося изучением становле­ния и развития здравоохранения в России, в сельской мес­тности "до земства амбулаторного лечения не было, не было В сущности и коечного лечения".

В начале 60-х гг. после образования выборных земских органов в их ведение перешли 32 губернские больницы на (>200 мест и 303 уездные больницы, каждая из которых была способна разместить в среднем 17 больных. Медицинское обслуживание сельского населения было организовано по округам, причем за одним окружным врачом закреплялось по 3—5 уездов. В 1866 г. в земских губерниях насчитыва­лось около 360 уездов. Из них в 138 уездах работало по одному врачу, а 126 уездов не имели врачей вообще.

Активная деятельность органов самоуправления значи­тельно изменила положение в этой важной социальной об­ласти. Данные за период с 1870 по 1910 г. свидетельствуют об интенсивном развитии сети земских медицинских учреж­дений. За это время число врачебных участков увеличи­лось с 530 до 2686, в том числе больничных участков в сельской местности с 70 до 1715. Если в 1875 г. на один вра­чебный участок приходилось 950 тыс. человек населения, то в 1910 г. нагрузка на один участок уменьшилась до В8 тыс. человек, т. е. изменения в лучшую сторону были нссьма существенными. В 1910 г. по сравнению с 1870 г. ко-

97

•

личество коек на 10 тыс. жителей увеличилось с 1500 до 4800. За тот же период сеть самостоятельных фельдшер­ских пунктов выросла с 1350 до 2620. Если в 1870 г. отноше­ние числа фельдшерских пунктов к врачебным составляла 2,5 : 1, то в 1910 г. уже 1 : 1.

В эти годы количество врачей на службе уездных земств увеличилось с 235 до 3097 человек. Всего в губерниях с земским самоуправлением действовало свыше 2 тыс. боль­ниц на 42 тыс. мест, в том числе 1700 больниц в сельской местности.

Органы самоуправления принимали меры по постепен­ному уменьшению удельного веса фельдшерской помощи населению и ее замене врачебным обслуживанием. Еще в 1898 г. в 72 земских уездах лечилось у фельдшеров 50— 75% больных, в 141 уезде— от 25 до 50%. К 1905 г. поло­жение с врачебным обслуживанием значительно улучши­лось. Из 34 губерний земского самоуправления в 20 губер­ниях количество больных, получивших медицинскую по­мощь у врачей, составляло 65—95% и в 14 губерниях их число колебалось от 45 до 64%.

Об улучшении организации здравоохранения свидетель­ствует переход к прогрессивным формам помощи населе­нию. В 1880 г. стационарная система медицинского обслу­живания действовала только в 19 уездах, разъездная — в 134 и смешанная — в 206 земских уездах. К 1900 г. на стаци­онарное лечение больных перешли уже 138 уездов, сме­шанная система практиковалась в 219 уездах, а разъездная форма обслуживания сохранилась лишь в 2 уездах.

После социальных потрясений 1905—1907 гг. земство практически отказалось от политической оппозиции. Пра­вительство с одобрением отнеслось к подобной позиции и поддержало "новые отношения" с земством финансирова­нием части расходов на местные нужды. В частности, в 1912 г. государство выделило земствам ассигнования на здра­воохранение в сумме 30 млн рублей. Общие расходы земс-

98

 

 

ких органов на медицинское обслуживание населения в ука­занном году составили 60 млн руб., или более 20% земско­го бюджета.

Земскими учреждениями была создана сеть аптек, от­крыты фельдшерские и медицинские курсы. Благодаря зем­ским врачам и фельдшерам были побеждены некоторые эпи­демические заболевания, медицина начала входить в крес­тьянскую среду.

Наряду с этим земства оказывали социально-экономи­ческую помощь крестьянству и другим сословиям. С помо­щью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошли в практику кредитное и страховое дело. Новым явлением в сельской жизни стало агрономическое обслуживание крес­тьянских хозяйств. Первые агрономы в штатах земств по­явились в 80-е гг. В 1890 г. агрономический персонал всех ;н>мских управ насчитывал лишь 35 человек. Через 20 лет положение заметно улучшилось. В начале 1900-х гг. в зем­ских учреждениях работали 34 губернских и 310 уездных агрономов. Следовательно, агрономы имелись в 85% уезд-пых управ. Всего в штатах земств числилось более 1500 специалистов сельского хозяйства.

В структуру земской агрономической службы входили сельскохозяйственные и экономические советы при губерн­ских и уездных выборных управах. Сравнительно с 1890 г. сеть подобного рода, уездных советов к 1905 г. увеличилась С 15 до 252, т. е. была создана в 70% общего количества усндов. Кроме того, при органах самоуправления действо-па, «и 84 сельскохозяйственных и экономических бюро. В со­став советов и бюро входили члены губернских и уездных управ, депутаты земских собраний, агрономический персо-н. 1.И и представители сельскохозяйственных обществ. В сво-|'й деятельности они опирались на участковые агрономи­ческие пункты, созданные в уездах земского ведомства. Н 1310 г. в этих уездах работало 1139 участковых агроно-

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 270; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!