Глава 14. Социальное обеспечение 11 страница

ям был сделан заметный шаг вперед в организации на мес­тах дела народного образования, здравоохранения, соци­ального обслуживания населения.

Предоставление выборным общественным органам из­вестного реального самоуправления, относительная авто- I номность этих учреждений в отношениях с государственной администрацией, право подбора и обучения кадров для ме­стных отраслей хозяйства и быта — стали важными факто­рами их жизнеспособности и большого творческого потен­циала. Система земских и городских самоуправленческих органов практически во многом восполняла недоработки го­сударственной администрации в социальной сфере. Учреж­дения местного самоуправления взяли на себя обеспечение тех областей жизнедеятельности, которые оказались непо- . сильны для административно-бюрократических структур власти.

Само возникновение и деятельность общественных уп-равленческихорганов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная цент­рализация далеко не всемогуща и не всегда приносит необ­ходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собраний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в соци­альной сфере.

Один из важных исторических уроков, вытекающих из практики создания и функционирования земских управ, со­стоит в настоятельной необходимости включения в меха­низм осуществления народовластия и организации социаль­ного обслуживания населения и их представительных ин­ститутов в лице выборных муниципальных самоуправлен­ческих органов, способных воспринять, продолжить и твор­чески развить прогрессивные традиции земских учрежде­ний самоуправления в России в области самообеспечения граждан. Представлялось бы целесообразным учитывать эти

110

уроки в процессе практической реализации Федерального закона "Об общих принципах организации частного само­управления в Российской Федерации".

Вопросы для самоконтроля

1. Какое значение имела земская реформа в развитии
социального призрения в России?

2. "Положение о губернских и уездных земских учреж­
дениях" 1864 г. о функциях органов самоуправления в со­
циальной сфере.

3. Основные направления и результаты социальной де­
ятельности земских губернских и уездных органов. ^*

Литература

1. Положение о губернских и уездных земских учреж­
дениях // Полное собрание законов Российской Империи.
Собр. 2 Т. XXXIX. СПб., 1864.

2. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России.
М., 1990.

3. Веселовский Б. Б. История земства. СПб., 1909; Т. 3.
СПб., 1911.

4. Львов Г. Е. Полтер Т. И. Наше земство и 50 лет его
работы. М., 1917.

5. Маслов С. Л. Земство и его экономическая деятель­
ность за 50 лет существования. М., 1914.

6. Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в облас­
ти общественного призрения. СПб., 1895.

7. Юбилейный земский сборник. СПб., 1914.

 

Глава 7. Городское самоуправление

конца XIX — начала XX в. и его социальная деятельность

§1. Образование городских дум и активизация социальной работы

В историческом опыте социальной работы в России зна­чительный интерес представляет деятельность органов го­родского самоуправления на тяжелой в российских усло­виях ниве общественного призрения. За почти пятидесяти­летний период своего существования городские думы и уп­равы подняли и во-многом освоили до того практически нетронутый пласт городской жизни в виде многоликой со­циальной сферы, на которую в годы крепостного строя у I государственной бюрократической администрации никогда не хватало необходимого внимания.

По существу городские органы самоуправления, опи­равшиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи которой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятель­ностью городские самоуправленческие органы добились за-| метных положительных результатов в области социально­го обслуживания горожан, в том числе в организации бла­гоустройства и быта, народного образования, здравоохра­нения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ весьма богата и поучительна. При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение будет по­лезным для всех, кто связан с современной системой со-

112

циального обеспечения и занимается проблемами социаль­ной защиты нуждающихся в ней граждан.

Городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя; ликвидацию всеохватывающей опеки властной администра­ции над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни, привлечение новых - социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их прин­ципами хозяйствования, кризисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостни­ческого уклада — все это, наконец, привело монархичес­кое правительство к заключению о том, что жесткое цен­трализованное управление не всегда дает желаемые ре­зультаты, и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественно­сти, предоставления грродским обществам известной само­стоятельности в организации хозяйства и быта.

Все эти обстоятельства вынудили правительство за­няться проведением городской реформы. В июле 1862 г. пос­ледовал указ Государя о выработке нового городового По­ложения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась обще­ственность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II 18 июля 1870 г. "Городовое положение" приобрело силу закона.

В соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления — городские думы. Они избирались на че­тыре года. По "Городовому положению", количество чле­нов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в гу­бернских городах со стотысячным населением — 80, в дру-

113

 

гих губернских и областных городах — 60. В остальных го­родах число членов думы колебалось от 20 до 40 человек.

На пленарном заседании дума избирала свой исполни­тельный орган — городскую управу, работавшую на посто­янной основе. В нее входили городской голова и два или | более членов. Городской голова одновременно являлся пред­седателем думы и управы. Новые органы городского само­управления избирались на основе принципа имуществен­ного ценза. Правом избирать и быть избранными в городс­кую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, сто-1 имость которых в денежном выражении оценивалась в сто-] лицах — не менее 3 тыс. руб., в губернских городах с насе­лением в 100 тыс. человек — 1500 руб., в прочих губернс­ких, областных и крупных уездных городах — 1 тыс. руб., в; остальных городах — не менее 300 рублей.

В зависимости от размера налога, платившегося в го­родскую казну, избиратели разделялись на три избиратель-] ных собрания. Участниками первого собрания являлись! крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов. Во второе собрание входили сред-| ние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов. Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание из-] бирало равное количество членов городской думы — по 50 гласных. Тем самым автоматически две трети состава ] городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах' России значительная часть населения — рабочие, мелкие! служащие, работники умственного труда, прислуга — неГ платили налогов, то они лишались избирательного права. Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Вви­ду имущественного ценза избирательным правом пользова­лось ограниченное число жителей. В большинстве городов

114

право избирать и быть избранными в городскую думу име­ло менее 10% населения. В частности, в Москве таким пра­вом обладало в 1871 г. лишь 3,4% ее населения.

В соответствии с "Городовым положением" 1870 г. в ком­петенцию городских дум входили продовольственное обес­печение граждан, развитие системы народного образова­ния и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, орга­низации кредитно-банковского дела и биржевых учрежде­ний, создания страховых обществ. Они должны были зани­маться городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т. д.

Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губер­наторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчине­ние Сенату. Поэтому формально городские органы самоуп­равления были самостоятельными. Что касается фактичес­кой стороны дела, то в "Городовом положении" имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали дум­ский статус.

Для успешного осуществления своих функций городс­кие думы получили право ограниченного обложения иму-I цеств компаний и частных лиц. По закону недвижимые иму­щества облагались налогом не выше 1% стоимости. В таком лее размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определен­ными источниками финансирования их хозяйственной и со­циально-культурной деятельности. Конечно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, по-I родством которой и с помощью общественных и частных

115

 

благотворителей постепенно развертывать городское хо­зяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного обра­зования. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учрежде­ний, которые открывались по инициативе городского са­моуправления.

С годами под опекой городского самоуправления скла­дывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дош­кольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании городских обществ России находи­лось 983 учебно-воспитательных заведения только закры­того типа, в которых училось около 100 тыс. детей. Расхо­ды на учебные заведения составляли значительную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоуправления в Москве сложился в сумме 4700 тыс. руб., из которых бо­лее 20% было израсходовано на народное образование.

Главное внимание самоуправленческих органов было сосредоточено на развитии начального образования. Уже в 80-е гг. в городских, уездных и других начальных учили­щах обучалось 830 тыс. человек. В 1914 г. в России насчиты­валось 106 тыс. общеобразовательных школ всех видов с численностью учащихся 9656 тыс. человек, из которых свы­ше 90% составляли учащиеся начальных школ. При этом более 40 тыс. школ принадлежало общественной образова­тельной системе, содержавшейся за счет городских и земс­ких органов самоуправления, благотворительных обществ и частных пожертвователей, что позволяет представить достаточно полно реальный вклад общественности в дело

116

народного образования. В ряде городов выборные думы и
управы даже пытались сделать начальное образование все­
общим. В частности, 15 мая 1901 г. московская городская
дума записала в своем постановлении, что начальное обу­
чение должно стать доступным "для каждого ребенка
школьного возраста". Безусловно, до решения задачи вве­
дения всеобщего начального обучения .было еще очень да­
леко, но усилия городских и земских общественных орга­
нов по распространению грамотности вместе с государствен­
ными ведомствами принесли заметные результаты, выра­
зившиеся в увеличении количества грамотных за 1861—
1897 гг. в четыре раза и повышении их удельного веса в
составе населения страны почти до 30%.                      ^

Городские самоуправления приняли участие в ожив­ление воскресной формы школьного общеобразовательно­го обучения, развитие которой было прервано в 60-е гг. по требованию III Отделения Собственной Е.И.В. канцеля­рии. Общественные комиссии и советы по образованию при городских управах принимали меры по финансированию воскресных школ, их обеспечению учительскими кадрами. Вместе с земскими органами институты городского самоуп­равления сумели придать воскресному школьному образо­ванию "второе дыхание". За 10—15 лет организаторской и учебно-методической работы с 1890 по 1905 г. они открыли около 800 воскресных школ, пропустивших через свои клас­сы многие тысячи представителей низов и сыгравших осо­бенно большую роль в распространении грамотности среди рабочих и крестьян.

Городская и земская общественность сделала многое для развития средней школы, которую правящие круги в 80-е гг., годы "контрреформ", пытались превратить в об­разовательные учреждения для верхних социальных слоев. 18 июня 1887 г. был издан печально известный правитель­ственный циркуляр "о кухаркиных детях", предписывав­ший не принимать в гимназии "детей кучеров, лакеев, по-иаров, прачек, мелких лавочников и т. п. людей, детей коих,

117

 

за исключением разве одаренных необыкновенными способ­ностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они

принадлежат".

Однако, учитывая огромное стремление широких сло­ев населения к знаниям и пользуясь правом учреждении учебных заведений, городские и земские управы с помо­щью прогрессивно настроенных промышленников и других деловых людей открывали всесословные средние реальные училища. В 90-е гг. органы городского и земского самоуп­равления вместе с общественными и частными благотвори­телями несли большую часть расходов по содержанию сред­них школ (почти 60%). Следует отметить, что учебные за­ведения типа реальных училищ функционировали в это время главным образом благодаря постоянной поддержке городской и земской либеральной общественности.

Усилиями либеральных кругов, особенно таких их пред­ставителей, как Л. Н. Толстой, Ф. М. Достоевский, И. С. Тур­генев, при непосредственном участии органов самоуправле­ния в 60—70-е гг. в Петербурге и Москве, а затем и в других городах активно открывались женские средние общеобра­зовательные училища. Они входили в сеть заведений "Ве­домства учреждений императрицы Марии". Активное обще­ственное движение в пользу женского образования привело к созданию на рубеже 60—70 гг. высших женских курсов. В 1878 г. в Петербурге начали действовать первые высшие женские курсы. По имени первого их директора, профессо­ра русской истории К. Н. Бестужева-Рюмина, их стали назы­вать Бестужевскими. Позднее такие курсы были открыты в Москве и ряде других городов. Прер*ванная правительствен­ным распоряжением 1886 г. работа по развитию женского высшего образования была возобновлена во второй полови­не 90-х гг. под давлением либерально-демократической ин­теллигенции и деловых кругов. Постоянные комиссии и ко­митеты по народному просвещению Петербургской и Мос­ковской городских дум активно выступали за открытие Жен­ского медицинского института в Петербурге (1897 г.) и Выс­ших женских курсов в Москве (1900 г.).

118

Городские органы самоуправления содействовали рас­пространению различных форм внешкольного образования, поддерживали деятельность просветительских организаций. При прямой поддержке Московской городской думы широ­кую просветительскую работу развернули Московский ко­митет грамотности, общество распространения полезных книг в Москве, а также Политехнический, Промышленный, Исторический музеи.

Комиссии по просвещению при Петербургской и Мос­ковской городских думах в 80—90-е гг. участвовали в раз­вертывании книгоиздательского дела, в том числе в орга­низации издательств либерального направления Ф. Ф. Пав-ленкова, Н. П. Полякова, К. Т. Солдатенкова, А. С. Сувори­на, И. Д. Сытина. Большой заслугой, в частности, Ф. Ф. Пав-ленкова, явилось издание двух популярных серий "Жизнь замечательных людей" (180 книг) и "Научно-популярной библиотеки для народа" (40 книг), ставших известными ши­роким читательским массам. Значительным спросом чита­телей из низов пользовались книги "Дешевой библиотеки", выпускавшиеся типографиями А. С. Суворина.

Городские и земские органы самоуправления вместе с благотворительными обществами и меценатами были созда­телями таких культурных очагов, как библиотеки откры­того типа. В 1914 г. в городах и городских поселках дей­ствовало 3 тыс. массовых библиотек с книжным фондом 5 млн экземпляров. Наряду с этим при общеобразователь­ных школах и детских домах было создано 59 тыс. библио­тек, в которых имелось 22 млн книг и журналов. Предметом попечения городских дум управ являлось развитие сети клубных учреждений. На начало 1914 г. России функциони­ровало 237 клубных учреждений (народных домов), в том числе в городах — 145 народных домов.

В большой группе обязанностей городских органов об­щественного управления в хозяйственной и социальной об­ластях правительственное "Городовое положение" предус­матривало "участие в мероприятиях по охране народного

119

здравия, развитие средств врачебной помощи городскому населению, изыскание способов к улучшению местных ус­ловий в санитарном отношении..., устройство лечебных зда-

ний" и др.

На основе этого закона медицинская помощь населе­нию стала одним из важнейших направлений социальной деятельности городских дум и управ. Органы городского об­щественного управления активно и последовательно вели работу по строительству новых больниц и совершенство­ванию старых лечебных заведений. Благодаря их усилиям расширялась сеть амбулаторий и приемных пунктов меди­цинской помощи, учреждений родовспоможения. В 1898 г. из 3 млн бюджета благотворительных заведений почти 50% направлялось на содержание 10 больниц, находившихся в ведении городского общественного управления.

Не располагая достаточными средствами для финанси­рования потребностей здравоохранения, городские думы и управы активно сотрудничали с благотворительными об­ществами и частными пожертвователями в целях увеличе­ния сети медицинских учреждений. В 1894 г. на частные пожертвования, собранные по инициативе городского го­ловы Н. А. Алексеева, в Москве была открыта Алексеевс­кая психиатрическая больница. Под строительство клини­ческого городка Московской городской думой был выделен принадлежавший ей участок земельной площади. На сред­ства благотворителей при участии городской управы были построены Алексеевская, Бахрушинская, Солдатенковска* больницы, Владимирская и Морозовсная детские больни­цы. Новым явлением в медицинском обслуживании населе ния стали специализированные санатории и лечебницы туберкулезных больных, для страдающих кожными и вене рическими заболеваниями, для грудных детей и др.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!