ПОНЯТИЕ, СОСТАВ, ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 8 страница
Основной территориальной единицей федеративного государства являлась область, хотя сохранявшееся до конца 1920-х гг. губернское территориальное деление законодательно не отличалось от областного. Советам предоставлялась возможность самостоятельно определять границы новых губерний и областей <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2011. С. 216.
В 1922 г. РСФСР вошла в состав СССР. Юридически это было оформлено Договором об образовании СССР и принятием Конституции СССР 1924 г. Таким образом, РСФСР стала частью союзного государства. В этот период происходили изменения в государственно-территориальном устройстве самой РСФСР.
В Конституции СССР 1924 г., а вслед за ней и в Конституции РСФСР 1937 г. закреплялась обязательная сила и непосредственность исполнения властных актов органов СССР на всей территории Союза. Конституцией РСФСР к ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК относились вопросы изменения границ РСФСР, общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений (п. "в" ст. 17). В Конституции СССР провозглашалось право союзных республик на свободный выход из Союза (ст. 4) с согласия всех республик, входящих в состав СССР, а также содержался запрет на изменение территории союзных республик (ст. 6).
|
|
|
Специальная глава, посвященная государственному устройству, появилась в Конституции СССР 1936 г., закрепившей состав государства, разграничение компетенции между уровнями государственной власти, территориальные основы отношений между ними. В соответствии с ее ст. 14 ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежали: представительство СССР в международных сношениях, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР, заключение и ратификация договоров с другими государствами, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами; вопросы войны и мира; принятие в состав СССР новых республик; контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик. Закреплялся приоритет общесоюзного законодательства и его одинаковая сила на территории всех союзных республик (ст. 20). Устанавливалось единое союзное гражданство для граждан СССР (ст. 21).
|
|
|
Конституция РСФСР 1937 г. также содержала гл. II "Государственное устройство", в которой определялся состав РСФСР - автономные советские социалистические республики, а также имелись края, области, города республиканского подчинения, автономные области, находящиеся в составе краев, автономные округа, находящиеся в составе краев и областей (ст. 14). Сохранялись право выхода из Союза ССР, запрет на изменение территории РСФСР без ее согласия, обязательность законов СССР на территории РСФСР. К ведению высших органов власти и органов государственного управления РСФСР относились представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и областей в составе РСФСР; утверждение границ и районного деления автономных советских социалистических республик и автономных областей; установление границ и районного деления краев и областей и другие вопросы, связанные с обеспечением территориального верховенства государства.
В Конституции СССР 1977 г. термин "государственное устройство" был заменен термином "национально-государственное устройство", а в принятой на ее основе в 1978 г. Конституции РСФСР - словосочетанием "национально-государственное и административно-территориальное устройство". В литературе отмечается, что, несмотря на вытеснение термина "государственное устройство" из советских конституций, в юридической науке его узкое понимание как территориальной организации государства сохранялось наряду с широким значением, охватывающим "круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-экономические и политические основы государства, основы правового статуса его граждан, территориальное устройство государства, систему государственных органов)" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С. 83.
В Конституции СССР впервые был закреплен принцип нерушимости границ и территориальной целостности государства (ст. 29). Согласно ст. 74 территория всех союзных республик являлась единым пространством действия союзных законов, а все законы СССР имели одинаковую силу на территории всех союзных республик. Территория Союза ССР признавалась единой и включающей территории союзных республик. Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию.
|
|
|
По Конституции РСФСР 1978 г. в состав РСФСР входили автономные республики, края, области, города республиканского подчинения, находящиеся в составе краев автономные области, а также находящиеся в составе краев и областей автономные округа. Примечательно, что в Конституции РСФСР не закреплялось право автономных республик как субъектов Федерации на выход из состава РСФСР.
Начало современному закреплению территории России положила принятая 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившая верховенство Конституции и других законов России на всей ее территории и установившая, что действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами Российской Федерации, приостанавливается на всей ее территории. Таким образом, фактически был взят курс на территориальное верховенство власти России, который привел к распаду Союза ССР. Наряду с этим начавшийся "парад суверенитетов" республик в составе России обострил проблему сохранения территориальной целостности государства. Важным событием, повлиявшим на сохранение и укрепление целостности территории России, стало заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора и принятие новой Конституции РФ.
§ 5. Состав и правовой режим территории современного
российского государства
Основы правового режима и состав государственной территории РФ определены Конституцией РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции территория РФ включает территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в пределах которых осуществляется единая государственная власть.
Данное положение нередко подвергается критике из-за соединения в нем двух подходов - географического (физического) и политического (государственно-политического). Так, А.Н. Лебедев пишет о соединении в указанной выше норме, определяющей состав территории суверенного государства, физического и политического подходов. "С одной стороны (физический подход), перечислены лишь некоторые компоненты земной поверхности, образующие государственную территорию: территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство, однако почему-то не указаны суша (сухопутное пространство) и недра. С другой стороны (политический подход), установлено, что в состав территории РФ входят территории субъектов РФ, но без указания на конкретный компонентный состав (физические среды)" <1>.
--------------------------------
<1> Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации // Конституционный строй России. М., 2003. Вып. 4. С. 77.
С.Н. Бабурин под составом территории понимает лишь геолого-географическое строение, а в политическом смысле использует термин "структура территории" <1>, что в принципе верно, поскольку под структурой обычно понимается строение, внутреннее устройство <2>. В общефилософском смысле структура (лат. structura - строение, расположение) - это взаимообусловленная совокупность связей элементов в составе системы, определяющая ее качественную специфику <3> или целесообразный способ связи элементов системы <4>, устойчивое единство элементов, их отношений и целостности <5>. Связь элементов в структуре подчиняется диалектике взаимоотношения целого и частей. В современном научном понимании структура означает не просто строение, устройство чего-либо, не просто взаимосвязь и взаиморасположение составных частей, а устойчивую упорядоченность связей между ними, внутреннюю организацию системы.
--------------------------------
<1> См.: Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М., 2010. С. 114, 115.
<2> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд. М., 1989. С. 633.
<3> См., например: Спиркин А.Г. Основы философии. М., 1988. С. 179.
<4> См.: Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: вопросы и ответы. М., 1999. С. 140.
<5> См.: Овчинников Н.Ф. Структура и симметрия // Системные исследования: Ежегодник. М., 1969. С. 119; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 133.
С этой точки зрения территория РФ представляет собой системное территориальное целое, частями которого являются субъекты РФ.
Подчеркивая значение для определения структуры разграничения статики и динамики связей в объекте, Л.Б. Тиунова отмечает, что "структура несет тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Иными словами, это понятие выражает то, что остается неизменным при различных преобразованиях системы, ее основную константу" <1>. Данное утверждение полностью справедливо в отношении единой территории государства.
--------------------------------
<1> Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 14.
В составе территории выделяют неподвижную и подвижную ее части. Неподвижная территория государства в пределах государственной границы включает сушу, внутренние воды, территориальное море, воздушный столб над ними, а также недра Земли на досягаемую глубину. Подвижная государственная территория - это корабли, самолеты, космические станции под флагом государства, на которых действуют его законы. Государственной территорией также могут быть морские кабели в открытом море и трубопроводы данного государства.
Территориальное пространство также классифицируют на два вида: 1) собственно территория государства, очерченная государственной границей, в пределах которой оно осуществляет свою юрисдикцию; 2) территориальные пространства, на которых суверенные права определяются в соответствии с нормами международного права.
Правовое регулирование территории как объекта общественных отношений (правовой режим государственной территории<1>) осуществляется преимущественно национальными законами и иными правовыми актами государства. В федеративном государстве признается территориальная юрисдикция его субъектов, т.е. полномочия органов власти субъектов РФ в пределах их территории, которая не может быть изменена без их согласия. Кроме того, субъекты РФ регулируют вопросы своего административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Конституционный Суд РФ указал, что в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера <2>. В отношении некоторых частей государственной территории (территориального моря, морских портов, открытых для захода иностранных кораблей, определенных частей аэропортов) действуют международные договоры, участником которых является государство.
--------------------------------
<1> Об определении категории "правовой режим", о соотношении ее с понятиями "механизм правового регулирования", "правовой статус" см., например: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 170; Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19; Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 4. С. 28; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 32; Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13, 14.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.
Следует различать государственную и международную территории. Если государственная территория находится под суверенитетом определенного государства, то международной территорией признается пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства (открытое море, воздушное пространство над открытым морем, дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции, Антарктика, космос, включая небесные тела).
Основными составляющими общефедеральной территории, т.е. ее государственно-территориальными единицами, являются субъекты РФ. В научной литературе субъекты федерации определяются как государственные или государственно-территориальные образования, обладающие определенной политической самостоятельностью <1>; относительно самостоятельные государственные образования <2>; территориальные или национально-территориальные образования, обладающие самостоятельным государственно-правовым статусом <3>. В Конституции РФ, установившей несколько типов субъектов РФ, республики именуются государствами, в отношении иных субъектов какого-либо определения не приводится. Конституция признает территориальные единицы субъектами РФ, определяя состав Российской Федерации (ч. 1 ст. 5) и перечисляя название каждого из субъектов РФ (ч. 1 ст. 65). Это позволяет отличать субъекты РФ от иных территориальных единиц государства, не обладающих государствоподобной природой.
--------------------------------
<1> См.: Федерализм: энциклопедия. М., 2000. С. 590.
<2> См.: Популярный юридический энциклопедический словарь. М., 2001. С. 758.
<3> См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 251.
Российское государство впервые было провозглашено федерацией после Октябрьской революции в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов 13 (25) января 1918 г. Декларация учреждала Российскую Советскую Республику на основе свободного союза свободных наций как федерацию Советских национальных республик. В резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики" закреплялось: "Российская Советская Социалистическая Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов".
Федеративное строительство в России осуществлялось путем создания автономных национально-территориальных образований в составе РСФСР. Вместе с тем большие по территории административно-территориальные единицы - края и области, преимущественно населенные русскими (свыше 82%), субъектами РСФСР не признавались, поэтому территория федерации состояла из территорий республик - субъектов РСФСР. В настоящее время субъектами РФ являются не только автономии (республики, автономная область, автономные округа), но и области, края, города федерального значения. Таким образом, территория РФ складывается из территорий субъектов РФ. При этом под территориями субъектов РФ как элементами территории РФ следует понимать только сушу, или сухопутную территорию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации. С. 79.
Территория каждого субъекта непосредственно входит в территорию РФ. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П, территория автономного округа непосредственно является составной частью территории РФ. Данное положение предопределяет ограниченность полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении их территории. На территории каждого субъекта органы государственной власти Российской Федерации осуществляют дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции РФ, а также полномочия по предметам, определенным ст. 72. И только за этими пределами субъекты РФ осуществляют собственную компетенцию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Ю.В. Кудрявцев. М., 1996. С. 281.
Нередко вместо термина "субъект РФ" употребляется понятие "регион", хотя его однозначного определения нет ни в науке, ни в действующем законодательстве <1>. Многозначность подхода к определению указанного понятия отражена и в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803. В качестве региона здесь понимается "часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Орехович А.В. К вопросу о понятии "регион" в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.
Базовым нормативным правовым актом, определяющим состав государственной территории России, является Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации", в котором отражено международно-правовое толкование состава территории государства: суша, воды, недра и воздушное пространство (ст. 1).
Сухопутной территорией России является вся суша, находящаяся в пределах Государственной границы РФ и охватывающая сухопутные территории субъектов РФ. Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность его сухопутных и морских границ. Являясь правопреемником СССР, Россия остается самым крупным государством в мире. Ее сухопутная территория составляет 17 млн. кв. км.
Сухопутную территорию государства образуют материк, острова и анклавы. Территории субъектов федерации могут включать не только собственно материковую часть суши, но и острова, которые рассматриваются с точки зрения международного права как составная часть сухопутной территории государства. Сахалинская область целиком расположена на островной части территории РФ. Сухопутная территория охватывает также отдельные части территории, окруженные территорией других государств (анклавы). Калининградская область не имеет общих границ с другими субъектами РФ и является российским полуанклавом, так как имеет выход к Балтийскому морю и граничит с Польшей и Литвой.
В литературе обращается внимание на особый вид территорий - искусственные территории, под которыми понимается участок суши, созданный на части водной территории путем намыва или отсыпки грунта для размещения объектов капитального строительства и иных целей. Возможность создания и использования в пределах территории РФ искусственных островов предусмотрена Водным кодексом РФ (п. 4 ч. 2 ст. 11), Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ч. 4 ст. 16).
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 218; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!