Властные механизмы дальневосточного квазигосударства 25 страница

Не стали препятствием для "коллективного президента" и юридические ограничения, связанные с порядком изменения конституционного законодательства. Сразу в двух разделах Конституции – "О властях" (уже известная нам статья 43) и "О пересмотре Основного закона" (статьи 182 и 183) определённо указывалось, что "изменение, дополнение или отмена в

__________________________________

⁷⁸ Там же. С. 148.

целом или в части настоящего Основного закона могут быть произведены лишь силою закона, принятого Народным собранием", причём обязательно квалифицированным большинством как присутствующих в заседании, так и участвующих в голосовании⁷⁹. Правительство такими полномочиями не обладало, и могло только проявить инициативу в вопросе об изменении (дополнении или отмене) Конституции⁸⁰.

Правда, диссонанс в демократический дух Основного закона вносила статья 50 (хотя и не имеющая непосредственного отношения к конституционному законодательству, но зато наделяющая Правительство правом контроля за конституционностью законов). Поскольку помимо Правительства законодательной компетенцией обладало лишь Народное собрание, то эта статья касается законов, принятых парламентом.

Вот её текст: "Пpaвительство имеет право приостановить введение в действие законов, принятых Народным собранием, в случае, если таковые будут им признаны противоречащими Основному закону. Приостановленный Правительством закон возвращается в Народное собрание и считается принятым последним, если при новом голосовании за него выскажется 2/3 присутствующих на заседании членов Народного собрания. Закон, вторично принятый в Народном собрании в указанном порядке, не может быть в дальнейшем приостановлен в своём действии Правительством"⁸¹.

Эта конституционная норма есть не что иное, как разрешение органу исполнительной власти применять отлагательное вето на законы, принятые

__________________________________

⁷⁹ Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 183. С. 39.

⁸⁰ Там же. Статья 43. C. 10; статья 182. С. 39.

⁸¹ Там же. Статья 50. С. 12.

представительной властью. Само по себе подобное правило, несмотря на последующие формальные оговорки, существенно ослабляющие его возможности, в любой демократической Кон­ституции выглядит совершенно алогичным. Причём здесь наиболее важным моментом представляются не столько последствия применения вето (интересно, что на практике Правительство ДВР так ни разу и не прибегло к этому сценарию блокирования закона), сколько сама возможность осуществлять контроль за конституционностью законов и приостанавливать введение их в действие в то время, когда они уже вступили в силу.

И, тем не менее, статья 50 была скорее исключением, нежели правилом. На практике, однако, Правительство ДВР пошло по пути нарушения Конституции и изменения целого ряда её положений, в первую очередь тех, которые касались основных демократических прав и свобод граждан республики, а также общественных объединений (организаций). Фактически почти сразу после принятия Конституции началась постепенная подготовка к демонтажу дальневосточного "буфера". Подробнее этот процесс, включивший в себя разработку и введение в действие так называемого "чрезвычайного" законодательства, по сути своей антиконституционного, будет рассмотрен в рамках самостоятельной главы, посвящённой ликвидации Дальневосточной республики.

Как уже отмечалось выше, из-за без малого годичного перерыва в работе парламента ДВР (с декабря 1921 г. по ноябрь 1922 г.), на заключительном этапе существования дальневосточного "буфера" законодательная функция была полностью монополизирована Правительством ДВР. Поэтому вести речь о возможностях Народного собрания в сфере законодательства имеет смысл лишь применительно к его осенне-зимней сессии 1921 г.

2 ноября 1921 г., накануне открытия сессии, Дальбюро ЦК РКП (б) утвердило её повестку. Предполагалось рассмотреть и принять 13 законопроектов: о земле, лесах, горной и золотодобывающей промышленности, пушных и рыбных промыслах, концессиях, налогах и пошлинах, местном хозяйстве и управлении, регулировании внутренней и внешней торговли и другие⁸². Указывалось, что сессия должна пройти "под знаком интенсивной деловой работы по разрешению прежде всего главнейших моментов строительства народного хозяйства, реорганизации центрального госаппарата (министерств), а также моментов управления и хозяйства местных органов власти"⁸³.

При всей важности перечисленных вопросов для упрочения положения "буферной" республики, они всё же имели подчинённый характер. К тому же законодательная деятельность парламента во многом предопределялась результатами предшествующей работы Правительства, которое внесло на утверждение Народного собрания некоторые временные законы (опять-таки преимущественно по хозяйственной проблематике), изданные в порядке статьи 43 Конституции.

Выполнение намеченных большевистским Дальбюро задач поручалось коммунистической фракции Народного собрания, которая подразделялась на 9 секций: финансово-бюджетную, по торговой политике, вопросам промышленности и транспорта, концессиям, реорганизации госаппарата, вопросам местного хозяйства и управления, рабочему вопросу, земельному законодательству, народному просвещению⁸⁴. По своим функциям секции

__________________________________

⁸² Протокол заседания Дальбюро ЦК РКП (б) от 2 ноября 1921 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 54. Л. 176.

⁸³ РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 66. Л. 100.

дублировали парламентские комиссии, бюро фракции РКП (б) – президиум Народного собрания, а пленум комфракции – пленум парламента. Прежде, чем поступить в парламент и его подразделения, каждый вопрос повестки сессии вначале прорабатывался соответствующей секцией комфракции, затем проходил через бюро комфракции, и, наконец, утверждался пленумом комфракции.

Для предварительного рассмотрения законопроектов и вынесения по ним заключений к работе в секциях, помимо членов комфракции парламента, привлекались министры или их товарищи (в зависимости от того, какую руководящую должность занимал в данном министерстве член РКП (б), ибо состав кабинета был в то время коалиционным)⁸⁵. Для введения депутатов-коммунистов в курс дела перед открытием сессии комфракция заслушала доклады Дальбюро ЦК РКП (б) и председателя Совета министров, а также министров внутренних дел, госконтроля, иностранных дел, военного министра⁸⁶.

Таким образом, фракция коммунистов Народного собрания ДВР становилась своеобразным "однопартийным предпарламентом", который апробировал последующую законодательную работу официального представительного органа.

Намеченный план проведения сессии в целом удалось осуществить. Однако военные события в Приморье заставили большевистское Дальбюро

__________________________________

⁸⁴ Протокол экстренного заседания бюро коммунистической фракции Народного собрания ДВР от 2 ноября 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 5. Л. 28об.

⁸⁵ Протоколы заседаний бюро коммунистической фракции Народного собрания ДВР от 2 и 12 ноября 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 5. Л. 28об., 36.

⁸⁶ Протокол заседания пленума коммунистической фракции Народного собрания ДВР от 7 ноября 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 4. Л. 1об.

и комфракцию несколько скорректировать повестку деятельности Народного собрания. В частности, в сжатые сроки был разработан и принят закон об единовременном чрезвычайном военном налоге "на торгово-промышленный класс ДВР" и "на иностранных подданных, занимающихся на территории ДВР торгово-промышленной деятельностью"⁸⁷. Несколько решений парламента касались вопросов политико-дипломатического характера: Народное собрание выступило с протестом против продолжающейся интервенции, обратилось с воззваниями к населению республики, к народам и правительствам иностранных государств⁸⁸.

Так, рассмотрев на заседании 7 декабря 1921 г. информацию о событиях в Приморье, Дальбюро ЦК РКП (б) постановило вынести этот вопрос в пленум Народного собрания, "который должен принять обращение к Правительству об организации широкой помощи фронту (жертвование тёплых вещей, фуража, продовольствия и проч.). По указанному вопросу на пленуме Народного собрания выступить с докладами тт. Янсону, Матвееву и представителю Военсовета НРА. Прений по докладам не допускать, ограничившись декларативными выступлениями фракций"⁸⁹.

Но из всех решений, принятых парламентом на его первой сессии и "выпадавших" из круга хозяйственно-административной проблематики, к

__________________________________

⁸⁷ Закон Народного собрания ДВР об единовременном чрезвычайном военном налоге от 17 декабря 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 16. Л. 227.

⁸⁸ Информационное письмо за подписью секретаря Дальбюро ЦК РКП (б) А.М. Буйко, направленное в ЦК РКП (б) 26 декабря 1921 г. (подлинник). – РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 13. Д. 294. Л. 60.

См. также: АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 16. Л. 189-194, 184-184об.

⁸⁹ Протокол заседания Дальбюро ЦК РКП (б) от 7 декабря 1921 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 54. Л. 195-196.

числу законодательных правовых актов относились лишь два: Положение о политических судах ДВР и закон о предании Высшему политическому суду республики членов Народного собрания, запятнавших себя сотрудничеством с меркуловским режимом⁹⁰. На этом политическая часть работы Народного собрания в данную сессию исчерпывалась.

Будучи заинтересованными в том, чтобы парламент рассматривал только те законопроекты, которые не могли вызвать серьёзных возражений оппозиции, коммунисты по существу блокировали реализацию парламентским меньшинством своего конституционного права на законодательную инициативу. Попытки социалистических фракций расширить заданную повестку сессии, подвергнуть правовому регулированию народного представительства ряд острых социальных и политических вопросов жизни "буферной" республики успехом не увенчались.

Так, например, на заседание пленума Народного собрания 16 декабря фракция эсеров предложила собственный законопроект о Госполитохране ДВР. Однако парламентское большинство, имевшее директиву Дальбюро немедленно завершить сессию, проголосовало против рассмотрения этого проекта⁹¹. "В то время, когда встают вопросы чрезвычайной важности, ког-

__________________________________

⁹⁰ См.: Положение о политических судах ДВР от 16 декабря 1921 г.; Постановление о членах Народного собрания ДВР, выявивших себя пособниками мятежной группы во главе с Меркуловым, именующей себя "Приамурским правительством", от 18 декабря 1921 г. – Собрание узаконений и распоряжений правительства ДВР. 1921. 31 декабря. № 10 (16).

⁹¹ Протокол заседания Народного собрания ДВР от 16 декабря 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 9. Л. 23.

См. также: Дело народа. 1921. 21 декабря.

да республике наносится решительный удар, – народные представители не находят ничего другого, как говорить об обложении телеграмм гривенниками и пятачками и заниматься "вермишельными" вопросами", – в такой довольно резкой форме реагировала на работу парламента оппозиционная пресса⁹².

Если исходить из аксиомы, что реальное значение представительного органа в государственном механизме измеряется тем, в какой мере и каким образом он используется депутатским меньшинством в возможности последнего влиять на принятие решений или хотя бы участвовать в выработке повестки дня через внесение собственных законопроектов, то роль Народного собрания ДВР была скорее декоративной. Существующая система, при которой отбор законопроектов, подлежащих обсуждению парламентом, осуществлялся Дальбюро ЦК РКП (б) и комфракцией Народного собрания, руководствующихся узкопартийными соображениями, наглядно это демонстрировала. Суть происходящего довольно точно выразила в передовой статье, посвящённой парламентской сессии, эсеровская газета "Дело народа": "Дирижеры слева ...без всякого труда направляют курс государственного корабля туда, куда им подсказывают их собственные интересы, а большинство Народного собрания является послушным и гибким орудием в их опытных руках"⁹³.

Почти все включённые в повестку сессии законопроекты оказались принятыми парламентом практически автоматически. При их обсуждении прения были свёрнуты до минимума, парламентская оппозиция тем самым оказалась лишена возможности выразить своё мнение, а вся процедура све-

__________________________________

⁹² Дело народа. 1921. 8 декабря.

⁹³ Там же.

­лась к одному голосованию. Пожалуй, единственным исключением стало принятие закона о политических судах, проходившее в достаточно накалённой атмосфере⁹⁴.

Вряд ли правомерным будет и вывод, что результаты законодательной деятельности Народного собрания отражали сознательную волю большинства депутатского корпуса. При краткости срока сессии (немногим более 30 дней, а с учётом времени, необходимого для конструирования президиума, комиссий, утверждения повестки и того меньше) и обилии вопросов (33 закона!) депутаты попросту оказывались не в состоянии разобраться в содержании законопроектов по существу. Поэтому Народное собрание скорее лишь имитировало свою законодательную власть, нежели реально ею пользовалось.

Итак, господствующее положение в системе источников права дальневосточной "буферной" государственности занимали нормативные акты её Правительства – временные законы. Но, как обычно и происходит в России, временное с лёгкостью превращалось в постоянное. При формальном разделении субъектов высшей власти – институтов, её олицетворяющих, – и законодательные, и исполнительные властные полномочия оказались, как и в Советской России, сконцентрированы в одних руках.

 

 

__________________________________

⁹⁴ Заявление фракции РСДРП в президиум Народного собрания ДВР от 15 ноября 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 9. Л. 25.

Информацию об обсуждении Положения о политических судах ДВР в Народном собрании см. также: РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 13. Д. 295. Л. 7; Дело народа. 1921. 20 декабря.

 

2.3. Парламентский контроль над исполнительной "вертикалью"

и его возможности

 

 Поскольку парламент выражает волю народа, он призван обес­печивать осуществление такой государственной политики, которая отвечала бы народным интересам. Таким образом, основой власти представительного органа является его реальная способность конт­ролировать всю политическую и административную сферу деятель­ности исполнительных институтов вплоть до практической возможности лишения последних их властных полномочий.

Один из путей осуществления парламентского контроля зало­жен уже в самом участии парламента в формировании институтов ис­полнительной власти. В ДВР такими институтами являлись и Прави­тельство, и кабинет министров, поэтому указанное правило мог­ло распространяться на обе эти структуры. Но насколько оно было реализовано законодателем?

Конституция Дальневосточной республики предусматривала избрание "коллективного президента" парламентом. Срок полномочий правительственной "семёрки" определялся в два года, то есть совпадал с легислатурой Народного собрания. Тем самым, выборы нового состава Народного собрания происходили при власти Правительства, избранного прежним составом парла­мента. Пока четверо из членов "семёрки" были налицо, её перевыборы не допускались⁹⁵.

Что же касается другого исполнительного органа – Совета министров, то парламент не участвовал в процедуре его формирования ни прямо, ни косвенно. Согласно статье 48 Основного закона, право назначения и уволь-

_______________________

⁹⁵ Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статьи 44, 46. С. 10-11.

нения председателя Совета министров входило в круг ведения Правительства ДВР. По представлению председа­теля кабинета Правительство осуществляло также назначение и увольнение министров и их заместителей (товарищей)⁹⁶. Народное собрание оказывалось лишено возможности выразить своё мнение о новом кабинете вплоть до открытия работы ближайшей парламентской сессии.

Однако проблема осуществления парламентского контроля над исполнительной властью и министерской ответственности перед парламентом далеко не исчерпывается только ролью народного представительства в образовании исполнительных органов. Один из важнейших принципов парламентаризма заключается в том, что институты, осуществляющие управление государством, в процессе своей деятельности должны пользоваться доверием парламента. Недоверие народного представительства к органам исполнительной власти и к отдельным должностным лицам в высших управленческих структурах может быть выражено в праве привлечения чиновника любого ранга к уголовной и политической ответственности.

Основания для наступления первого вида ответственности не столь широки, как для второго. Уголовная ответственность предполагает обязанность отвечать за такие действия (или бездействие), как государственная измена, посягательство на свободу личности, имущественные преступления. Политическая ответственность имеет в виду почти исключительно субъективные критерии, зависящие от оценки самого парламента. Она применима к любым поступкам или даже замыслам какого-либо одного должностного лица и органа управления в целом, со-

____________________________

⁹⁶ Там же. Статья 48. С. 11.

вершаемым в процессе осу­ществления проводимой ими политики. Иными словами, политичес­кая ответственность наступает в том случае, когда практические действия и планы исполнительной власти расходятся с точкой зрения, высказанной парламентом, точнее, с волей парламентского большинства.

Таким образом, основной смысл идеи контроля пpeдставительной власти над органами управления заключается в том, чтобы заставить бюрократию проводить политику, отвечающую интересам народа. На принципе политической ответственности испол­нительной власти и базируется верховная власть народа, осуществляемая через посредство парламента: последний сам определяет условия, на которых он может доверять президенту и кабинету министров.

Столь пристальное внимание, какое мы уделяем сугубо теоретическим аспектам проблемы парламентского контроля, объясняется стремлением основательно разобраться в существе законодательно закреплённых за Народным собранием ДВР контрольных функций и механизме их практической реализации. Сле­дует отметить, что эта сторона деятельности парламента ДВР почему-то вовсе осталась за пределами внимания историков. Данная характеристика вполне справедлива и в отношении двух наиболее фундаментальных и по сей день трудов по истории государственного строительства дальневосточного "буфера": монографий Ю.Н. Гавло и В.В. Сонина⁹⁷.

Так, Ю.Н. Гавло ограничилась констатацией того, что "руководство Народным собранием центральными органами государственной власти...

______________________________

⁹⁷ Гавло Ю.Н. Государственный строй ДВР. Томск, 1978; Сонин В.В. Становление Дальневосточной республики (1920–1922). Владивосток, 1990.

осуществлялось постоянно. Народное собрание заслушивало и обсуж­дало на своих сессиях доклады и отчёты Правительства и Совета министров. Дальбюро ЦК РКП (б) предварительно рассматривало отчёты Пpaвительства и Совмина Народному собранию"⁹⁸. А В.В. Сонин полагал, что даже парламентские комиссии "обсуждали и проверяли рaбoту Правительства и Совмина, контролировали деятельность государственных учреждений и ведомств"⁹⁹.

---

Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 257; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!