Властные механизмы дальневосточного квазигосударства 24 страница
Как станет понятно по итогам выборов, в конце июня 1922 года, столь оптимистичные надежды на успех правящей партии, особенно в Приамурье, окажутся сильно преувеличенными. Но здесь речь не об этом, а
__________________________________
53 Протокол заседания Дальбюро ЦК РКП (б) от 14 февраля 1922 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 1189. Л. 21.
54 Акт о первом Народном собрании и правительстве ДВР // Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Приложение 2. С. 72-73.
55 Следует отметить, что члены президиума коммунистической фракции парламента считали вполне допустимым и даже необходимым и вовсе отказаться от проведения новых выборов, сохранить Народное собрание в прежнем составе и созвать его очередную третью сессию в ноябре 1922 г. "Формально акт о переносе февральской сессии на ноябрь месяц вполне демократичен и законен", – отмечалось в письме, подписанном председателем комфракции М.И. Тайшиным и адресованном Дальбюро ЦК РКП (б). – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 133. Л. 81.
о мотивации большевистским руководством "буфера" переноса выборов в парламент на более поздний срок. Справедливо ожидая жёсткую критику оппозиции в адрес власти в связи со срывом февральской сессии парламента и переносом очередных выборов, которой вполне могли воспользоваться иностранные державы, коммунисты решили более не накалять обстановку. В правительственной декларации от 9 марта 1922 г., опубликованной в печати, говорилось уже об иной, ложной причине отказа от созыва февральской сессии – "неприбытии узаконенного числа членов" Народного собрания. Там же демагогически вновь отмечался тяжёлый момент, переживаемый "буферной" республикой и даже выражалось сожаление, что Правительство оказалось "лишено возможности, слившись в единой воле с полномочными избранниками народа в непосредственной работе государственного строительства, получить ободряющую силу для борьбы с покушающимся на свободу республики врагом"56. В заключение, "исполняя волю Учредительного собрания", Правительство объявляло первым днём выборов в Народное собрание нового созыва 27 апреля 1922 г.57.
|
|
|
Вскоре, однако, последовало новое постановление, в котором дата выборов вновь отодвигалась на срок, определённый Дальбюро ЦК РКП (б) – начало лета 1922 года. На основании ходатайства комиссии Всевыборы о невозможности закончить организацию выборов к первоначально установленному сроку время их проведения переносилось на 21 июня 1922 года 58.
__________________________________
56 Декларация Правительства ДВР от 9 марта 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР. 1922. 30 апреля. № 4 (20). С. 240-241.
57 Там же.
Что касается предусмотренной Конституцией возможности созыва внеочередных парламентских сессий, то об её практическом осуществлении и вовсе не могла идти речь. Правительство, возглавляемое коммунистами, было, как теперь уже очевидно, абсолютно не заинтересовано в проведении не то что внеочередных, а даже плановых, конституционно обязательных сессий Народного собрания, а oппозиция не располагала необходимой для реализации возможности созыва внеочередных сессий половиной депутатских мандатов. В таких условиях попытка некоторых социалистических группировок организовать в печати кампанию за проведение экстренной сессии в связи с меркуловским переворотом в Приморье в конце мая 1921 г. успехом не увенчалась59. Указанная правовая норма с момента своего появления на свет оказалась заведомо нежизнеспособной.
|
|
|
Таким образом, практика лишала конституционно закреплённое за парламентом право по собственному усмотрению собираться на сессионные заседания сколько-нибудь реального значения. Оппозиция могла надеяться лишь на краткосрочные сессии представительного органа (максимально на 4 месяца в году: ноябрь-декабрь и февраль-март), да и то в лучшем случае и с "божьей" помощью. Подобный режим функционирования означал, по существу, подмену парламента непродолжительными съездами народных избранников по образцу советской модели власти.
|
|
|
__________________________________
58 Постановление Правительства ДВР об отсрочке выборов в Народное собрание ДВР II созыва от 6 апреля 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР. 1922. 30 июня. № 6 (22). С. 358.
59Дело народа. 1921. 27 мая – 7 июня. № 7.
Но на деле даже такая ограниченная модель псевдопарламентаризма представлялась правящей партии излишней. Обладая ключевыми структурами власти и располагая прочным большинством в самом парламенте, коммунисты сделали всё возможное, чтобы ещё больше сузить прерогативы этого института, не останавливаясь и перед нарушением Конституции.
В итоге Дальбюро ЦК РКП (б) сочло достаточным провести лишь одну сессию Народного собрания ДВР первого созыва, а выборы его нового состава максимально затянуть. В следующем параграфе увидим, какими возможностями обладал парламент ДВР в важнейших сферах деятельности – законодательстве и контроле над исполнительной властью.
2.2. Законодательное двоевластие: парламент и "коллективный президент"
Одной из ключевых основ демократического строя является законодательная деятельность парламента государства. Поскольку формально парламент представляет народ, то его правомочность выражать волю народа в форме закона есть одновременно и право народа участвовать в процессе нормотворчества. Однако всё это в теории. На практике сложность законодательного процесса приводит к тому, что нигде не обходится без вовлечения в него, помимо самого парламента, других институтов государственной власти. Следовательно, всегда встаёт вопрос о том, насколько представительной власти всё-таки удаётся играть решающую роль на всех стадиях сложной работы, результатом которой является закон.
|
|
|
В полном соответствии с демократическими принципами Конституция ДВР провозглашала неотъемлемое право парламента осуществлять высшую законодательную власть на территории республики: "Народному собранию принадлежит вся полнота законодательной власти"60. Больше того, Учредительное собрание Дальнего Востока, принимая Основной закон, сочло необходимым чётко очертить в нём кpyг проблем, входящих в ведение Народного собрания ДВР: "paccмотрение и принятие законов по всем вопросам государственной и общественной жизни"; одобрение всех заключённых Правительством ДВР международных договоров; установление налогов, пошлин и повинностей; утверждение займов и концессий; установление основ организации вооружённых сил; объявление войны и заключение мира; дарование амнистии; наконец, "разрешение всех других вопросов, которые Народное собрание признает необходимым подвергнуть своему рассмотрению"61.
Однако сессионный порядок работы представительного органа со всей неизбежностью вносил коррективы, и весьма существенные, в процесс осуществления парламентом своих законодательных полномочий. Поэтому в статье 43 Конституции предусматривалось появление ещё одного субъекта законодательной власти: "В промежутке между сессиями Народного собрания Правительство имеет право издания временных законов, не терпящих отлагательства до созыва следующей сессии Народного собрания. Такие законы не могут изменять Основного закона республики или приостанавливать его действие в целом или в частях и должны заключать в себе ссылку на настоящую статью. Изданные в таком порядке законы должны быть внесены на рассмотрение и утверждение Народного собрания тотчас по возобновлении его сессии. Народное собра-
__________________________________
60 Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 34. С. 8.
61 Там же. Статья 42. С. 9-10.
ние может приостановить действие таких законов до их рассмотрения"62.
Прежде чем комментировать 43 статью и другие конкретизирующие или дополняющие её статьи Конституции, попытаемся определить роль, отведённую в системе власти ДВР такой специфической структуре власти, как Правительство. Согласно Основному закону, Правительство ДВР осуществляло высшую исполнительную власть в республике совместно с Советом министров63. Такая дуалистическая модель исполнительной власти недвусмысленно означала её функциональное разделение между двумя институтами: Правительством, в круг ведения которого входило общее управление и руководство внешней и внутренней политикой страны, а также организация её вооружённых сил, и кабинетом министров, непосредственно управляющим государственными делами.
Так, назначение и увольнение министров (в том числе председателя Совмина) являлось исключительной прерогативой Правительства, а, следовательно, парламент никакого участия в образовании кабинета не принимал64. Правительство могло также приостановить или отменить любое постановление Совмина, если оно признавалось самим Правительством противоречащим законам республики, причём опять без особой на то санкции Народного собрания65. Кроме того, изданные Совмином в порядке верховного управления нормативные акты, имевшие общеобязательное для населения ДВР значение, проходили утверждение именно Правительства и только после этого вступали в законную силу66.
__________________________________
62 Там же. Статья 43. С. 10.
63 Там же. Статья 49. С. 11-12.
64 Там же. Статья 48. С. 11.
65 Там же. Статья 48. С. 11.
66 Временный закон Правительства ДВР "Об установлении Положения о Совете мини-
Согласно Конституции, Правительство избиралось парламентом67. Это положение было призвано одновременно как утвердить принцип суверенности представительного органа (поскольку обеспечивало прямую зависимость Правительства от парламента), так и обеспечить необходимый для самого Правительства авторитет. Кроме того, этот способ имел то неоспоримое техническое преимущество, что являлся самым простым решением проблемы формирования данного органа управления. Таким образом, Правительство как самостоятельный институт исполнительной власти формально становилось главой государства, выступая в роли "коллективного президента".
Парламент избирал Правительство ДВР на весь период своей легислатуры, то есть на 2 года. Выборы производились при наличии квалифицированного большинства депутатов тайным голосованием. Избранными считались кандидаты, получившие простое большинство голосов присутствовавших в пленарном заседании депутатов. Состав Правительства был определён Конституцией в количестве 7 лиц, причём они вовсе не обязательно являлись депутатами парламента. Лишь в случае выбытия из состава Правительства четырёх его членов (то есть более половины) могли быть произведены досрочные перевыборы68.
Первого постоянно действующего "коллективного президента" избирало Учредительное собрание Дальнего Востока. Открывалась возможность сконструировать этот орган на основах политической коалиции, то есть,
__________________________________
стров ДВР" // Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР. 1921. 8 сентября. № 4 (10). С. 198-200.
67 Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статьи 44, 45, 47. С. 10-11.
68 Там же. Статьи 44, 45, 46, 47. С. 10-11.
как и при формировании состава президиума и комиссий парламента, произвести выборы по принципу пропорционального представительства. Однако большевистское руководство "буфера" пошло по иному пути.
Рассматривая Правительство как ключевой институт власти в политической системе ДВР, было решено, используя коммунистическое большинство в парламенте, забаллотировать сразу всех выдвинутых оппозицией кандидатов и создать однопартийное Правительство. Обсуждая этот вопрос на заседании 10 февраля 1921 г., Дальбюро ЦК РКП (б) постановило: "а). Установить, что в состав Правительства независимо от числа членов последнего входит 1/3 коммунистов, 1/3 коммунистов скрытых, но подчиняющихся безусловно партдисциплине, 1/3 из крестьян; б). Коалиция в Правительстве с с-р, с-д, к-д (эсерами, социал-демократами (меньшевиками), кадетами. – А.А.) недопустима; в). В состав Правительства ввести тт. Никифорова, Краснощёкова, Матвеева и Петрова"69.
Позднее, уже в ходе работы "буферной" конституанты, эта директива была конкретизирована. Членами Правительства должны были стать 3 коммуниста и 4 депутата от "крестьянской фракции большинства", причём как минимум двое из них – "скрытые" коммунисты70. 16 апреля 1921 г. Дальбюро наметило и конкретные кандидатуры членов Правительства. На пост председателя выдвинули А.М. Краснощёкова, кандидатуру которого, в свою очередь, предварительно рассмотрел и ут-
__________________________________
69 Протокол заседания Дальбюро ЦК РКП (б) от 10 февраля 1921 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 60. Л. 110.
70 Протокол заседания Дальбюро ЦК РКП (б) от 29 марта 1921 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 62. Л. 72.
вердил ЦК РКП (б)71.
Замысел удалось осуществить полностью, и даже с "перебором". 25 апреля 1921 г. Учредительное собрание Дальнего Востока избирало Правительство ДВР. Кандидаты оппозиции – эсер Ф.С. Мансветов и депутат "крестьянской фракции меньшинства" Ф.И. Федотов – не смогли получить необходимого для избрания большинства голосов. Членами Правительства стали A.М. Краснощёков (председатель), Н.М. Матвеев (от комфракции, заместитель председателя), И.П. Кларк (от комфракции), Д.С. Шилов (от комфракции), а также 3 представителя (кроме А.М. Краснощёкова), выдвинутые формально беспартийной "крестьянской фракцией большинства": И.В. Слинкин, М.И. Бородин, В.С. Бондаренко72.
Получилось, что абсолютно все избранные в Правительство были коммунистами, причём занимали руководящие посты во фракциях и в президиуме парламента, а А.М. Краснощёков являлся ещё и членом Дальбюро ЦК РКП (б). Данный состав Правительства ни разу не переизбирался и действовал практически в неизменном виде вплоть до момента ликвидации дальневосточного "буфера".
Теперь вернёмся к анализу законодательных полномочий, предоставленных "коллективному президенту" Конституцией между парла-
__________________________________
71 Протоколы заседаний Дальбюро ЦК РКП (б) от 29 марта и 16 апреля 1921 г. – РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 62. Л. 59, 72.
См. также: Телеграмма Л.М. Карахана А.М. Краснощёкову от 15 апреля 1921 г. (копии в Дальбюро ЦК РКП (б) и в коммунистическую фракцию Учредительного Собрания Дальнего Востока). – РГАСПИ. Ф. 144. Оп. 1. Д. 161. Л. 3.
72 Рабочий путь (Чита). 1921. 15 мая.
См. также: Труд (Никольск-Уссурийск). 1921. 1 мая. № 73.
См. также: Гавло Ю.Н. Государственный строй ДВР. Томск, 1978. С. 155-156.
ментскими сессиями. Формально законодательная функция органа исполнительной власти (речь идёт только о законах, а не о любых правовых нормах) противоречит демократическим принципам: ведь в идеале все законы без исключения должны исходить от полномочных представителей народа. Однако нельзя забывать, что главной задачей парламента как демократического института является вовсе не сам процесс законотворчества, а конечный результат этого процесса – создание законов, отвечающих интересам избирателей. Поэтому гораздо целесообразнее обеспечить положение, при котором и все сферы жизни были бы охвачены законодательством, и, что ещё важнее, появление закона происходило бы вовремя, когда в нём есть острая потребность.
Итак, практическая необходимость передачи законодательных функций парламента ДВР в руки Правительства может быть оправдана большим числом проблем, требующих срочного правового регулирования, а также крайне ограниченным режимом работы парламента, когда введение новых законов в действие (цитируем Конституцию) "не терпело отлагательства до созыва следующей сессии Народного собрания"73. Но не вела ли на практике такая передача полномочий к ограничению прерогатив парламента в сфере законодательства и, как следствие, к умалению роли представительного органа как демократического института?
Статья 43 Конституции включала ряд положений, призванных воспрепятствовать Правительству злоупотреблять предоставленными ему полномочиями. В частности, чётко определялся объём делегируемых ему законодательных функций: "Такие законы не могут изменять Основного закона республики или приостанавливать его действие в целом или в час-
__________________________________
73 Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 43. С. 10.
тях..."74. Ограничивался и срок действия временных законов: "Изданные в таком порядке законы должны быть внесены на рассмотрение и утверждение Народного собрания тотчас по возобновлении его сессии"75. Наконец, за парламентом сохранялось право контроля над законодательной деятельностью Правительства: "Народное собрание может приостановить действие таких законов до их рассмотрения"76.
Однако на практике указанные гарантии, закреплявшие безусловный приоритет парламента в сфере законодательства, едва ли могли стать действенными. Если принять во внимание, что сессии парламента созывались нерегулярно и были чрезвычайно непродолжительными, станет очевидно: Народное собрание просто не могло успеть обстоятельно рассмотреть все временные законы. "В силу сложившихся обстоятельств – несостоявшейся II сессии Народного собрания I созыва и самороспуска Народного собрания II созыва – некоторые временные законы, принятые в порядке статьи 43 Конституции, не были утверждены Народным собранием", – отмечает Ю.Н. Гавло77.
Тем не менее, даже в таком случае законы, изданные Правительством и считавшиеся временными, не теряли силу и продолжали действовать. Интерес представляют данные, приведённые в монографии Ю.Н. Гавло: на первой сессии Народного собрания I созыва непосредственно парламентом было принято лишь 13 законов, а утверждено 20 временных законов Правительства78. Помимо того, что соотношение результатов законотвор-
__________________________________
74 Там же.
75 Там же.
76 Там же.
77 Гавло Ю.Н. Государственный строй ДВР. Томск, 1978. С. 168.
ческой деятельности было не в пользу парламента, следует отметить: на этой сессии были рассмотрены далеко не все уже действовавшие временные законы Правительства.
Однако Народное собрание, следуя логике коммунистического большинства в составе депутатского корпуса, ни разу не пожелало воспользоваться своим правом приостановить действие "президентских" законов до их рассмотрения в парламенте. Понятно, что после закрытия I сессии (декабрь 1921 г.) и вплоть до открытия заседаний Народного собрания нового созыва (ноябрь 1922 гг.), то есть почти в течение года, депутаты и вовсе не располагали такой возможностью. Весь этот период Правительство оставалось полновластным законодателем.
Если же судить о качестве рассмотрения поступавших в Народное собрание временных законов Правительства, то оно никак не могло быть высоким, ибо находившийся в постоянном цейтноте парламент для ускорения работы был вынужден отступать от установленных им же самим правил законодательной процедуры. Неудивительно, что при столь насыщенной повестке процесс утверждения правительственных законов превратился в механическую процедуру голосования, абсолютно не органичную для институтов парламентского типа, зато типичную для съездов советов.
Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!