Властные механизмы дальневосточного квазигосударства 26 страница

Оба эти утверждения голословны и действительности не соответствуют. Их авторы проигнорировали даже cooтветствующие статьи Конституции ДВР, не говоря уже об изучении и анализе практики применения этих конституционных норм. Что касается последней, то подобный подход, в общем-то, типичен для исследователей-правоведов. А по поводу контрольных функций, которыми якобы обладали парламентские комиссии, можно сказать следующее: выше мы уже убедились в том, что все комиссии являлись ни чем иным, как исключительно подсобными органами парламента и были не вправе вообще выносить каких-либо решений. Учёным-юристам, тем более специалистам в сфере государственного права, такие аксиомы следовало бы знать.

Основной закон ДВР чётко очерчивал сферу контрольных полномочий Народного собрания. Статья 52 предусматривала наступление уголовной ответственности для членов президентской "семёрки" за вполне определённый вид преступления: "Члены Правительства могут предаваться суду особыми постановлениями Народного собрания в случае государст-

_________________________

⁹⁸ Гавло Ю.Н. Государственный строй ДВР. Томск, 1978. С. 150.

⁹⁹ Сонин В.В. Становление ДВР (1920–1922). Дис. ...д-ра ист. наук. Владивосток, 1990. С. 179.

венной измены"¹⁰⁰. В статье 59 Кон­ституции оговаривались виды министерской ответственности: "Все министры вместе и каждый в отдельности ответственны перед Народным собранием за все действия, распоряжения и постановления, как Совета министров в целом, так и отдельных министерств... Помимо политической ответственности Народное собрание имеет право, независимо от общего порядка, предавать министров суду за преступления, совершённые ими по должности"¹⁰¹.

 Итак, согласно Конституции, контроль парламента ДВР над деятельностью исполнительной власти распространялся только на один её орган – кабинет министров. "Коллективный президент" не нёс за проводимую им политику никакой ответственности перед Народным собранием. Даже вид уголовной ответственности "семёрки" ограничивался личной подсудностью её членов лишь случаями государственной измены. За другие преступления, например, за нарушение Конституции, правительство вовсе не могло быть привлечено к ответу.

"Коллективный президент", избранный на весь срок полномочий парламента и, следовательно, сменяемый парламентом только теоретически, не был связан и необходимостью прислушиваться к рекомендациям Народного собрания, получая полную свободу действий в управлении страной и руководстве всей внешней и внутренней политикой. Без всякой оглядки на парламент он мог сноситься с иностранными державами, заключать займы, концессии и иные договоры, а также законодательствовать во время перерывов краткосрочных съездов Народного собрания не менее 8 месяцев в году. Столь необъятные полно-

_________________________

¹⁰⁰ Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 52. С. 12.

¹⁰¹ Там же. Статья 59. С. 13.

мочия, наряду с санкционированными Конституцией полной бесконтрольностью и безответственностью Правительства, серьёзно подрывали суверенные права представительного органа власти.

Устранив однопартийно-коммунистическое Правительство ДВР из-под контроля Народного собрания, Основной закон в то же время наделял самого "коллективного президента" контрольными полномочиями в отношении местных органов власти. Для этой цели Конституция ДВР воссоздавала изобретение Временного правительства Российской республики 1917 г. – институт областных эмиссаров Правительства, кстати, совершенно не оправдавшее себя в условиях внутрироссийской смуты. Статья 84 Основного закона гласила, что институт областных эмиссаров необходим "в целях установления связи между центральной общегосударственной властью и местными органами власти, также в целях утверждения на местах законности и демократического порядка"¹⁰².

Назначаемые и увольняемые Правительством эмиссары становились своего рода президентскими наместниками в областях республики. На них возлагались функции наблюдения и контроля за точным исполнением законов, постановлений и распоряжений Правительства ДВР не только местными властями, но и учреждениями центральной власти, отдельными чиновниками, действующими на местах¹⁰³. Надзору областных эмиссаров не подлежали лишь учреждения народного контроля, суда и военного ведомства, однако "в случае обнаружения незаконности действий" последних областной эмиссар, тем не менее, обязан был довести имеющиеся у него сведения до Правительства ДВР¹⁰⁴. Что касается всех 

______________________

¹⁰² Там же. Статья 84. С. 19.

¹⁰³ Там же. Статьи 85, 86. С. 19-20.

прочих местных учреждений, как и должностных лиц на местах, то правительственный эмиссар мог опротестовать любое исходящее от них распоряжение (постановление), если последнее, по его мнению, нарушало закон. Решение правительственного эмиссара становилось основанием для привлечения виновных должностных лиц к судебной либо политической ответственности¹⁰⁵.

Оценивая роль этого института, просуществовавшего до момента ликвидации "буферной" государственности, следует иметь в виду его политическое назначение в качестве инструмента правящей партии, обеспечивающего контроль РКП (б) за деятельностью аппаратов местной власти. Мнение партийного руководства по данному вопросу было следующим: "Нам необходимо в целях пролетарской диктатуры зорко следить за местными органами самоуправления. Вот для чего мы создаём институт эмиссаров – это око пролетарской диктатуры"¹⁰⁶.

Но вернёмся к рассмотрению вопроса о парламентском контроле. Поскольку под такой контроль, согласно Конституции, подпадал лишь Совет министров, то далее речь пойдёт о формах и механизме осуществления политической ответственности кабинета перед Народным собранием.

Статья 60 Конституции предусматривала в качестве последствия, наступавшего в случае невыполнения Советом министров воли и рекомендаций парламента такую санкцию Народного собрания, как вотум недоверия: "В случае выражения Народным собранием недоверия Совету

_________________________

¹⁰⁴ ГАХК. Ф. 14. Оп. 1. Л. 1-2.

¹⁰⁵ Там же.

¹⁰⁶ АДНИ ГАХК. Ф. 487. Оп. 1. Д. 54. Л. 16.

министров, таковой обязан подать в отставку"¹⁰⁷. Поскольку действия отдельных министров были тесно увязаны с общей политикой коллегиального органа, каким являлся Совет министров, ответственность кабинета могла быть исключительно коллективной. Основной закон не увязывал вынесение вопроса о доверии с какой-то особой процедурой осуществления парламентского контроля, поэтому теоретически такой вопрос мог быть поставлен на любом заседании Народного собрания. Однако в практике работы парламента ДВР он возникал в ходе процедуры доклада (отчёта) исполнительного органа о своей деятельности, с которой начиналась повестка и Учредительного собрания Дальнего Востока, и первой сессии Народного собрания I созыва.

За всё время существования "буфера" вотум недоверия парламента исполнительному органу не выносился ни разу, поэтому последнему уходить в отставку так и не пришлось. Однако на случай, если бы такой исход всё же стал возможным, в Конституции ДВР содержался своеобразный противовес прерогативе парламента выражать недоверие кабинету: правительственная "семёрка" легко могла преодолеть вотум недоверия Совету министров, назначив новый, послушный себе состав кабинета, причём вообще без какой-либо санкции Народного собрания¹⁰⁸.

Но в условиях почти безраздельного господства коммунистов в парламенте, располагавших двумя третями депутатских мандатов, уход Совета министров в отставку практически исключался. Кабинет всегда мог рассчитывать на поддержку своей политики со стороны фракций коммунистов и "крестьян большинства". Поэтому все попытки оппозиции в

^{______________________________________}

¹⁰⁷ Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 60. С. 13.

¹⁰⁸ Там же. Статья 48, пункт 1. С. 11.

парламенте подвергнуть обсуждению в ходе прений наиболее важные вопросы, касающиеся принципиальных моментов политики кабинета, заострить их, поставить в категоричной форме оказывались тщетными. Процедура обсуждения доклада кабинета носила скорее показательный характер, ибо была призвана продемонстрировать всем (в первую очередь, конечно же, иностранным державам) и без того очевидный факт, что орган исполнительной власти опирается на прочное большинство коммунистической партии в парламенте.

При обсуждении политики Совета министров на I сессии Народного собрания ДВР I созыва в отставке кабинета в не меньшей степени, чем правящая партия, не была заинтересована и парламентская оппозиция. Политическая коалиция в Совете министров, в состав которой входили представители социалистических группировок эсеров, меньшевиков и народных социалистов, в равной степени с коммунистами возлагала ответственность за проводимую кабинетом политику и на все эти партии. Поэтому сколько-нибудь значительный конфликт Народного собрания с кабинетом практически исключался. Собственно, даже самой постановки проблемы доверия кабинету, как таковой, в парламенте не возникло.

Вот как проходило обсуждение доклада кабинета министров на этой сессии. Вся процедура, причём в деталях, была заблаговременно определена коммунистической фракцией Народного собрания: "На вопросы (после доклада. – А.А.) отвечает Предсовмин, открываются прения по докладу, и после принятия резолюции по докладу крестфракция (большинства) предлагает выслушать министра внутренних дел, минфина, минюста и мининдела"¹⁰⁹. В ходе прений, продолжавшихся несколько засе-

_________________________

¹⁰⁹ Протокол заседания бюро коммунистической фракции Народного собрания ДВР от

даний подряд, выступили депутаты от всех без исключения парламентских фракций. Разумеется, наибольшие претензии высказывались оппозицией в отношении тех вопросов, которые курировались возглавляемыми коммунистами министерствами. В частности, социалистические фракции выступили против "тайной дипломатии" ДВР на переговорах в Дайрене, за демонополизацию золотодобывающей промышленности, сокращение "раздутой" армии (которую "буфер" не мог содержать), отмену пайковой системы снабжения, прекращение насильственной "коммунизации" крестьянских хозяйств¹¹⁰.

На голосование были поставлены 5 "формул перехода" (резолюций по док­ладу): "крестьянской фракции большинства" и фракций оппозиции – "внепартийно-демократической", "крестьян меньшинства", социалистов-революционеров, социал-демократов. Любопытно, что в двух последних проектах резолюций кабинету министров выражалось доверие, говорилось, что Совет министров "в значительной степени стал на правильный путь в деле осуществления стоящих перед республикой задач"; однако в то же время подчёркивалась необходи­мость, чтобы в дальнейшем кабинет "проводил бы более самостоятельную и независимую политику, учитывая опас­ность сепаратных переговоров с империалистическими державами, стремясь к упрочению внешней политики республики на основах умелого использования антагонистических интересов различных держав, а также осуществления ряда мер к укреплению внутренней экономической и политической жизни республики"¹¹¹.

^{______________________________________}

15 ноября 1921 г. – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 5. Л. 38об.

¹¹⁰ Известия Приамурского облуправления. 1921. 25 и 27 ноября.

¹¹¹ Там же. 27 ноября.

Несмотря на столь смягчённые формулировки резолюций оппозиции, парламентское большинство предпочло остановиться на своей собственной "формуле перехода", целиком и полностью одобрявшей политику кабинета и не содержавшей даже намёка на критику. Последняя в результате произведённо­го голосования была принята единогласно при 45 воздержавшихся депутатах¹¹².

Помимо вынесения вопроса о доверии кабинету, парламентский контроль за политикой Совета министров осуществлялся и при помощи иных, прав­да, менее решительных способов. Их действенность, последствия и сфера применения в парламенте ДВР были различными, но все они использовались оппозицией для получения информации и разъяснений с тем, чтобы добиться надзора за управлением, выявить и устранить злоупотребления чиновников центральной и местной исполнительной власти.

Наиболее эффективным и часто используемым средством контроля стали депутатские интерпелляции – письменные запросы, поступавшие в президиум и обязательные к внесению в повестку дня. Интерпелляция содержала вопрос к министру или к председателю Совета министров (в зависимости от характера вопроса) с требованием представить объяснение по поводу определённого действия (или бездействия) исполнительной власти. Отличие интерпелляции от обычного запроса состояло в том, что интерпелляция включалась спикером парламента в повестку и, следовательно, влекла за собой прения, а также, в качестве результата прений, завершалась принятием опре­делённой резолюции. Если резолюция выражала неудовлетворение Народного собрания предоставленными ми-

^{______________________________________}

¹¹² Там же.

нистром объяснениями по интерпелляции и отказывала ему или кабинету в целом в дальнейшем доверии, исполнительный орган, в соответствии со статьёй 60 Основного закона ДВР, был обязан подать в отставку.

Эффективность интерпелляции в том, что, помимо одного из способов получения парламентом необходимой информации, она являлась формой прямого парламентского контроля: непосредствен­но на заседании представительного органа министр должен был отчи­таться перед депутатами о своих действиях. Целью парламента при этом становилась не столько просто критика по адресу каби­нета, базирующаяся на ставших достоянием гласности конкретных фактах, и даже не стремление "свалить" кабинет, а попытка оказать на него воздействие, заставить в данном случае, как и в последующих, прислушиваться к рекомен­дациям депутатского корпуса и привести политический курс в соответствие с волей Народного собрания. Именно в таком ракурсе политический контроль парламента приобретал наибольший смысл.

Хотя Конституция Дальневосточной республики прямо и не обозначала интерпелляцию как конкретную форму парламентского контроля, она всё же решала вопрос о путях министерской ответственности достаточно ясно: "Министры обязаны отвечать на все вопросы и запросы, предъявляемые им Народным собранием"¹¹³. Но законодатель не оговаривал порядок внесения и принятия депутатского запроса (интерпелляции) парламентом, процедуру его рассмотрения, наконец, срок, в течение которого министр или кабинет были обязаны представить парламенту объяснения по существу содержащегося в интерпелляции вопроса.

Далеко не все указанные моменты регулировались и внутренним регла-

^{______________________________________}

¹¹³ Основной закон (Конституция) ДВР. Чита, 1921. Статья 61. С. 14.

ментом (наказом) самого представительного органа. Поэтому процедура прохождения запросов в парламенте в каждом конкретном случае была своеобразной, и лишь на первой сессии Народного собрания в ноябре-декабре 1921 г. депутаты стали регулярно прибегать к использованию прецедента. Между тем результативность интерпелляций, учитывая весьма непростые взаимоотношения коммунистического большинства и оппозиции, зависела не столько от права последней вносить запросы, сколько от желания депутатов фракций большинства отвечать на них, а самое главное – от стремления коммунистического руководства ДВР осуществлять реальный контроль над исполнительной властью.

Так, из сделанных оппозицией в Учредительном собрании Дальнего Востока 8 интерпелляций лишь в трёх случаях удалось добиться хотя бы частичного результата. В пленарном заседании 19 марта 1921 г. фракция "крестьян меньшинства" внесла запрос, адресованный Временному правительству ДВР и касавшийся незаконного ареста сотрудниками ГПО в Прибайкалье депутата "буферной" конституанты И.В. Потёмкина. Предшествовавшие данной интерпелляции ходатайства комиссии Всевыборы и комиссии личного состава самого Учредительного собрания о немедленном освобождении И.В. Потёмкина оказались безуспешными. После предварительного обсуждения большинство депутатского корпуса поддержало спешный характер запроса и направило его министрам юстиции и внутренних дел.

Выступивший 29 марта в пленарном заседании парламента министр внутренних дел ДВР Е.М. Матвеев сообщил об освобождении депутата из-под стражи. Однако ни объяснения причин задержания, ни известия о мерах, принятых в отношении виновных, Учредительное собрание так и не дождалось. Тем не менее, депутатский корпус, под давлением фракций большинства, не принял никакой резолюции по данной интерпелляции¹¹⁴. 

19 марта 1921 г. фракция ПСР представила в президиум Учредительного собрания Дальнего Востока интерпелляцию о незаконном роспуске чрезвычайного съезда Амурского областного союза земледельцев по распоряжению правительственного эмиссара и областного Народно-революционного комитета. Официальная мотивировка распоряжения гласила, что съезд был прерван "за внесение дополнительных вопросов после утверждения повестки, в том числе вопроса о выборах в Учредительное собрание".

При обсуждении запроса в пленарном заседании разгорелась острая дискуссия. Инициаторов интерпелляции, настаивавших на её спешном рассмотрении, поддержали сибирские эсеры. В то же время фракции коммунистов и "крестьян большинства" выступили против установления чёткого срока, обязывающего Временное правительство ДВР представить объяснения по существу запроса. "Нам нужно, чтобы Учредительное собрание имело основательные данные для того, чтобы решение его было авторитетным, – заявил выступивший на заседании парламента от имени "крестьянской фракции большинства" коммунист М.И. Тайшин. – Пусть запрос этот будет передан в комиссию по запросам и вопросам, и когда она получит все материалы, мы будем говорить по существу"¹¹⁵. Большинством

^{______________________________________}

¹¹⁴ Стенограмма 20-го заседания Учредительного собрания Дальнего Востока от 19 марта 1921 г. – РГИА ДВ. Ф. Р -4676. Оп. 1. Д. 9. Л. 94-99.

См. также: Сте­нограмма 24-го заседания Учредительного собрания Дальнего Востока от 29 марта 1921 г. – РГИА ДВ. - Ф. Р -4676. Оп. 1. Д. 9. Л. 296-300.

См. также: Русский голос. 1921. 2 апреля.

¹¹⁵ Заявление депутатов фракции ПСР в президиум Учредительного собрания Дальнего Востока (дата не указана). – АДНИ ГАХК. Ф. 901. Оп. 1. Д. 14. Л. 21-21об.

голосов поддержку получило последнее предложение. Аналогичное решение было принято и по запросу фракции народных социалистов о причинах конфискации товаров и недвижимости "общества взаимного кредита" в Чите¹¹⁶.

Не было случайностью, что и в Учредительном собрании Дальнего Востока, и в Народном собрании ДВР большевистская фракция и её союзник "крестьянская фракция большинства" выступали за создание комиссии по запросам и вопросам: она мыслилась в качестве средства для "нейтрализации", своеобразного "обезвреживания" парламентской оппозиции. Передача интерпелляций в эту комиссию фактически означала лучший способ их "похоронить". Из всех попавших на рассмотрение комиссии по запросам и вопросам интерпелляций в пленуме Учредительного собрания был получен ответ Временного правительства лишь по одной, а в Народном собрании (на его первой сессии в ноябре-декабре 1921 г.) абсолютно все интерпелляции в адрес кабинета министров, переданные пленумом парламента в эту комис­сию, остались без ответа¹¹⁷.

---

Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 251; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!