Институт президентской власти в современной России (особенности, функции, полномочия) в контексте мировой практики разнообразия форм правления
Этот институт имеет сравнительно короткую историю. Пост всенародно избираемого Президента РСФСР был установлен в соответствии с результатами всероссийского референдума в марте 1991 г. Первый Президент РСФСР был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. Конституция Российской Федерации (1993 г.) внесла существенные изменения, касающиеся как статуса Президента, так и порядка его избрания, компетенции, процедуры отрешения от должности. Конституция исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов власти. Президент как глава государства в России не входит в систему разделения властей, а возвышается над нею, осуществляя координирующие функции.
Президент является гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. Он представляет Россию внутри страны и на международной арене, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом России более двух сроков подряд.
Функции президента Российской Федерациивытекают из его полномочий (см. Таблицу 1.).
Президент России обладает неприкосновенностью. Он может быть отрешен от должности Советом Федерации по инициативе Государственной думы. Однако процедура отрешения чрезвычайно сложна.
|
|
|
Таблица 1. Основные полномочия и функции Президента Российской Федерации
Существенное отличие статуса Президента Российской Федерации заключается в его доминирующем положении во взаимоотношении с другими ветвями власти. Российский президент обладает исполнительными правами – поскольку формирует правительство и фактически руководит им, и законодательными – поскольку издает указы, и судебными – поскольку может выступать арбитром в спорах между центральной и региональной властью.
В современной литературе идут споры о форме правления, которая существует в России. Согласно Конституции РФ, Россия формально – полупрезидентская республика. Совпадает ли это с реальным положением дел? Выделим три основных позиции исследователей по данному вопросу. Одни считают, что в России имеет место смешанная республика, природа которой определяется по-разному – как полупрезидентская или полупарламентская. Ближайший аналог этой системы усматривают в Пятой республике во Франции. Она получила название смешанной формы правления. Другие определяют российскую форму правления как президентскую республику. Ближайший аналог – президентская модель США, хотя иногда понятие президентской республики включает французскую модель, которая реально может функционировать как президентская республика. Третья позиция определяет российскую модель как сверхпрезидентскую республику. Концепция сверхпрезидентской системы была разработана применительно к режимам Латинской Америки. Ее специфика проявляется в том, что при наличии ряда параметров президентской системы в ней непоследовательно реализован принцип разделения властей, так как президент наделен существенными полномочиями как в области исполнительной, так и законодательной власти, а также в том, что вся система разделения властей фактически (но не конституционно) ориентируется на президента.
|
|
|
Сторонники смешанной формы правления в России говорят о сочетании в ней элементов президентской и парламентской республик и наличии в стране элементов парламентаризма. Аргументы в пользу своей позиции они черпают из тех положений конституции РФ, которые отражают возможности российского парламента противостоять президентской власти. Это статьи конституции РФ о решении Государственной думой вопроса о доверии правительству; даче согласия президенту на назначение председателя правительства, нормы, ограничивающие президента в использовании права роспуска нижней палаты Думы (ст. 103, 109, 111, 117). Однако эти ограничения не адекватны тем, которые существуют в современных формах смешанного режима. Речь не идет о подлинном разделении властей, так как отсутствует реальный механизм конституционной ответственности правительства перед парламентом и институт контрассигнатуры в отношении актов президента. Те, кто говорит о бицефализме российской исполнительной власти, имея в виду статус председателя правительства, должны признать, что вторая голова в этой конструкции – рудиментарная и российский президент в отличие от французского может в любой момент ее отрубить. Так российский президент вправе уволить любого министра. Он вправе уволить правительство в виде альтернативы роспуску Думы. Таким образом, полномочия президента России в вопросах отставки правительства больше тех, которые есть у президента Франции. Интерпретация российского режима как смешанной формы правления определяет стратегию поправок к конституции, которые стимулируют эволюцию режима в направлении укрепления парламентаризма и парламентской ответственности.
|
|
|
Исследователи, определяющие российскую форму правления как президентскую республику, указывают на юридический и фактический приоритеты президентской власти в России. Там, где сторонники смешанной формы правления в России видят доказательства ее наличия (в виде элементов конституционной ответственности правительства), их оппоненты видят подтверждение своей правоты. Так, вопрос о доверии правительству, в конечном счете, решается в пользу президента. В России одним из ключевых вопросов взаимоотношений президента, Федерального Собрания и правительства является право президента распустить Государственную Думу. Конституция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой дачи согласия Думой на назначение председателя правительства и с официальным выражением Думой негативного отношения к правительству. При этом президент может на выбор или распустить Думу или отправить в отставку правительство (ст. 117). Таким образом, решение вопроса об отставке правительства или о роспуске Государственной Думы исходит исключительно от президента. Отсюда следует, что в РФ правительство ответственно в первую очередь перед президентом РФ, а не перед парламентом. Согласие Думы не является необходимым условием назначения председателя правительства. Президент председательствует на заседаниях правительства и может отправить его в отставку без согласия парламента, хотя формально не является главой исполнительной власти. Конфликт между Думой и президентом по вопросу о формировании правительства решается в пользу последнего, а парламентский вотум недоверия нисколько не влияет на судьбу правительства. В современной России нет ответственного министерства, а значит, и смешанной формы правления. Такая логика рассуждений приводит к выводу о существовании в нашей стране президентской формы правления. Но она имеет свои изъяны в сравнительной перспективе. Так, по конституции США, президент возглавляет исполнительную власть, а по конституции РФ – нет; в США президент не имеет права распустить конгресс, российский же президент здесь ничем не ограничен.
|
|
|
Точка зрения сторонников сверхпрезидентской республики в России такова: прерогативы российского президента согласно конституции 1993 г. превышают возможности латиноамериканских президентов. Проблема указного права и чрезвычайного указного законодательства была всегда важна для России. Вопросы, связанные с введением чрезвычайного положения, установлением ограничений прав и свобод на территории страны, регламентируются в конституции РФ. Но президент имеет возможность управлять с помощью указов, как в условиях чрезвычайного положения, так и без его введения. Таким образом, президент РФ может в условиях кризиса реализовать фактически все меры чрезвычайного положения без его формального введения. Власть президента еще более возрастает в случае широкой трактовки его полномочий, связанных с охраной государственного суверенитета и конституции, а также президентских прерогатив в области исполнительной власти. При таком развитии событий сложившийся механизм разделения властей при всей своей ограниченности будет еще более концентрироваться в институте президентской власти, а противовесы в лице парламента, судебной власти и др. будут играть еще меньшую роль в формировании публичной политики. Отметим, что российского президента сложнее подвергнуть импичменту, чем президента США. Основания для него сведены к государственной измене и иным тяжким преступлениям (ст. 93, 1).
Анализ аргументов сторонников трех основных определений российской формы правления показывает, что все они имеют как юридические, так и фактические основания для существования. Исходя из того, что чисто нормативистские определения не объясняют особенностей режима, связанных с внеконституционными рычагами, природа российского президентского режима не может быть понята вне метаконституционной власти президента, включающей набор полномочий, не зафиксированных в конституции. Поэтому для характеристики политико-правового режима России целесообразно использовать политологические термины, а не формально-юридические. Ведущую роль в развитии политических режимов и отношений между ветвями власти играют не конституционные формы, а реальное соотношение сил политических конкурентов, а также политическая культура, определяющая характер функционирования институтов власти. В связи с этим российскую модель можно определить как «гибридную» форму правления, при которой российский президент совмещает прерогативы американского и французского президентов, их латиноамериканских коллег, не имея при этом существенных систем ограничения власти. Российская специфика определяется исторической традицией монархической государственности. Власть президента во многом оказалась сходной с властью монарха, как в силу ее практической неограниченности, так и объема полномочий, которыми стал обладать президент. Президент в России не входит в систему разделения властей и стоит над ветвями власти в государстве, выполняя функции гаранта конституции и арбитра. При этом он фактический глава исполнительной власти, положение которой делает права и возможности представительной власти политически минимальными. В то же время исполнительная власть как политический институт, находящийся под «зонтиком» президента, практически неуязвима. Это, безусловно, переходная модель, которая может эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом. Некоторые исследователи считают, что «гибридная» президентско-парламентская система власти сохраняет в себе возможность перманентного превращения в суперпрезидентскую республику с серьезным потенциалом авторитарных форм политического регулирования. Данная система предопределяет общую логику эволюции институциональных структур власти – их укрупнение и централизацию.
Такая тенденция имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, выстраивается модель стратегического лидерства президента, способного стать в переходных условиях источником интеграции общества. Надо учитывать незавершенность строительства национального государства в России, где и исполнительная власть и парламент не вполне соответствуют своему статусу, а централизация выступает как инструмент, компенсирующий возможные обвалы основных властных функций, способствующий повышению стабильности общества. С другой стороны, возможен откат к авторитаризму, вождизму. Централизация подрывает активность населения – ту решающую силу, которая и может поддержать целостность и эффективность государства. Однако такое положение в какой-то мере обусловлено самим состоянием современного российского общества. В России процесс обретения гражданским обществом политического влияния происходит достаточно медленно; партии слабы, не донца устойчива избирательная система
Таким образом, концептуализация природы института президентства в России предполагает анализ трех основных позиций:
1. В России существует смешанная (полупрезидентская) форма правления, ближайшим аналогом которой выступает режим Пятой республики во Франции.
2. Форма правления в России наиболее близка президентской модели США.
3. Российская форма правления может быть охарактеризована как «сверхпрезидентство».
Тип политического режима в России имеет чрезвычайно большую специфику. Он отличается не только от парламентских и смешанных режимов, но и от классической модели президентской республики США. Налицо как американское, так и французское влияние. Главное отличие от смешанной формы (в том виде, как она представлена во Франции) состоит в отсутствии парламентского контроля над правительством и возможности снятия его вотумом недоверия. От той президентской системы, которая существует в США, российская отличается отсутствием соответствующей системы сдержек, прежде всего исключительной прерогативы нижней палаты на законодательную деятельность и наделение президента функциями главы исполнительной власти. От латиноамериканских вариантов сверхпрезидентских режимов российская модель отличается отсутствием жесткого конституционного разделения властей и значительно более широкой трактовкой указного права, отнюдь не ограниченного экстремальными ситуациями. Некоторые положения Конституции РФ гарантируют президенту РФ превосходство над другими органами государственной власти. Президент РФ занимает доминирующее положение в структуре высших органов государственной власти.
Учитывая, что тенденция перехода власти из рук законодательной ветви в руки исполнительной – это характерная черта почти всех демократических политических систем ХХ века, представляется наиболее вероятным, что институт президентства в России пройдет трансформацию в этом же направлении. Также можно отметить, что без сильной президентской власти трудно эффективно управлять такой большой по протяженности, многоконфессиональной, многосубъектной страной, как Российская Федерация.
В России сложилась гибридная, адекватная переходному периоду модель президентства. Вектор ее демократической эволюции будет в существенной степени зависеть от трансформации внутри тех структур, которые и составляют институт президентства. Чтобы разделение властей в РФ было не декларированным, а реально действующим механизмом, необходимо совершенствование российского законодательства, становление институтов гражданского общества, преобладание в обществе демократических тенденций развития.
ТЕМА 4
Правительство Российской Федерации: полномочия и структура. Судебная власть в Российской Федерации: структура и функции
Институт исполнительной власти в контексте конституционного принципа разделения властей характеризуется наибольшим объемом предметов ведения. Это самая действенная и эффективная структура власти, ее характерной особенностью является наличие силовых элементов — армии, полиции, служб безопасности, деятельность которых определяется законом. Исполнительная власть осуществляется правительством, являющимся коллегиальным органом, возглавляемым президентом, премьером, председателем, канцлером в зависимости от формы правления. Реальная роль правительства определяется взаимоотношением с другими ветвями власти, с главой государства, с политическими партиями, представленными в парламенте.
Основные функции правительства: исполнение законов, принятых парламентом, и реализацию распорядительной функции в виде управления с использованием таких средств, как издание подзаконных актов и налаживание организаторской работы. Исполнительная власть может быть монократической, когда она сосредоточена в одном лице, являющимся как главой государства, так и главой правительства, и дуалистической, когда независимо от главы государства (монарха, президента), который не несет ответственности перед законодательным органом власти, действует правительство, возглавляемое премьер-министром и подотчетное парламенту. Для демократического развития общества принципиально важным является налаживание контроля за деятельностью правительства как государственного института, в большей степени способного узурпировать власть. Для этого существуют различные механизмы в зависимости от формы правления и национальных особенностей страны: принятие бюджета парламентом и контроль за расходованием финансов представительным органом власти, объявление вотума недоверия парламентом, общественный контроль за деятельностью силовых структур и другие.
Однако для проведения эффективной государственной политики необходима согласованная деятельность парламента и правительства. С этой целью законодательная власть корректирует и поддерживает все усилия исполнительной власти по реализации стоящих перед обществом задач, посредством принимаемых законов обеспечивает легитимацию внутренней и внешней политики, проводимую правительством.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств.
Правительство Российской Федерации — это коллегиальный орган исполнительной власти государства и субъектов Федерации, который осуществляет государственную власть на всей российской территории. Среди полномочий Правительства Российской Федерации можно выделить следующие:
· разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;
· обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
· обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
· осуществление управления федеральной собственностью;
· осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
· осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· осуществление иных, возложенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий.
В России федеральное Правительство несет политическую ответственность перед Федеральным собранием, прежде всего, в плане разработки и исполнения федерального бюджета. В России недоверие Председателю Правительства, по существу, влечет за собой значительные перестановки в составе Правительства. Вместо ухода в отставку члены Правительства могут обратиться к Президенту, чтобы он воспользовался своим конституционным правом распустить Государственную Думу и назначить новые парламентские выборы.
В целях повышения эффективности осуществлена реорганизация деятельности российского правительственного аппарата. Изменена его структура, которая стала трехуровневой. Министерствапризваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях; федеральные службы— проводить в жизнь политику министерств и контролировать результаты; федеральные агентствапризваны оказывать государственные услуги. Предполагается, что такая структура повысит личную ответственность руководителей различных подразделений за конечный результат и приведет к совершенствованию деятельности исполнительного органа власти, что позитивно скажется на проведении государственной политики.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 1460; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!