Иные государственные гарантии. 10 страница
Как организационный институт муниципальная служба представляет собой:
- автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию муниципального управления в целях достижения общественной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;
- совокупность организационных форм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и координации совместной деятельности муниципальных служащих, придания взаимодействию компонентов муниципальной службы согласованности для достижения ее целей;
- средство объединения и регламентации деятельности муниципальных служащих во имя реализации целей муниципальной службы.
Конституционный принцип разделения полномочий на муниципальном уровне предопределяет прохождение гражданами муниципальной службы в аппаратах представительных органов, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов), контрольных и иных органов, а также избирательных комиссий муниципальных образований.
Муниципальная служба как социальный институт - это устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, установок, регулирующих взаимодействие людей в сфере муниципального управления и организующих их систему ролей и статусов.
Результат деятельности муниципальных служащих - прежде всего качественное принятие и реализация управленческих решений, успешное решение задач социально-экономического развития, повышение уровня и качества жизни населения муниципального образовании и т.д. Эффективность этой деятельности определяется многими факторами, в том числе уровнем профессионализма муниципальных служащих, оптимальностью организационных структур управления, качеством правового регулирования муниципальной службы и т.д.
|
|
|
4.3.2. Нормативно-правовое регулирование
муниципальной службы в России
Аналогично государственной гражданской службе весь комплекс вопросов, связанных с совершенствованием организации и повышением эффективности функционирования муниципальной службы, предполагает выделение двух взаимосвязанных комплексов (блоков) практических действий по решению этих задач: 1) правовое регулирование муниципальной службы; 2) кадровое обеспечение муниципальной службы (управление персоналом муниципальной службы).
Правовое регулирование муниципальной службы - это нормативно-организационное воздействие органов власти на муниципально-служебные отношения в процессе их становления и развития в целях их охраны, упорядочения общественных отношений в соответствии с потребностями местного сообщества, государства и общества в целом.
|
|
|
Механизм правового регулирования муниципальной службы - система правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства (в лице Российской Федерации и субъектов РФ) и органов местного самоуправления на становление и развитие муниципально-служебных отношений. К основным элементам этого механизма относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей муниципальных служащих.
Источники нормативно-правового регулирования муниципальной службы - это совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию муниципальной службы, правовое положение (статус) муниципальных служащих; правоотношения по организации поступления на муниципальную службу; условия и порядок прохождения службы; правоотношения, связанные с надзором и контролем за прохождением службы, соблюдением законодательства о муниципальной службе; правоотношения, связанные с обеспечением муниципальным служащим установленных законодательством социальных гарантий, в том числе при прекращении службы.
|
|
|
Нормами ст. 3 Закона N 25-ФЗ определено, что правовые основы муниципальной службы в России составляют:
- Конституция РФ;
- Федеральный закон N 25-ФЗ и другие федеральные законы;
- иные нормативные правовые акты Российской Федерации;
- конституции (уставы) субъектов РФ;
- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты.
При этом ч. 2 ст. 3 Закона N 25-ФЗ установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными упомянутым Законом <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Нормы Конституции определяют общий правовой статус местного самоуправления в России. Значительное место в правовом регулировании муниципальной службы занимают федеральные законы, прежде всего Закон N 131-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 42 которого определено: "Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Предмет регулирования Закона N 25-ФЗ - отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан России, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих (ч. 1 ст. 1) <2>. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, строится на основе конституций (уставов) субъектов РФ и законов субъектов Федерации.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
В настоящее время в субъектах РФ создана нормативная правовая база по вопросам организации и функционирования муниципальной службы. В частности, в Хабаровском крае базовым в этой сфере является Закон Хабаровского края от 25 июля 2007 г. N 131 "О муниципальной службе в Хабаровском крае" <3>, в Самарской области - Закон Самарской области от 9 октября 2007 г. N 96-ГД "О муниципальной службе в Самарской области" <4>, в Ульяновской области - Закон Ульяновской области от 7 ноября 2007 г. N 163-ЗО "О муниципальной службе в Ульяновской области" <5>. В ряде субъектов РФ специальными законами подробно регулируются отдельные вопросы муниципальной службы, в том числе: о реестре должностей муниципальной службы, о денежном содержании муниципальных служащих, о соотношении муниципальных должностей муниципальных служащих и государственных должностей государственной гражданской службы и т.д. В других субъектах РФ пошли по пути принятия комплексных законов по этим вопросам.
--------------------------------
<3> СЗ Хабаровского края. 2007. N 8.
<4> Волжская коммуна. 2007. 12 окт.
<5> Ульяновская правда. 2007. 9 нояб.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления занимают важное место в системе правового регулирования муниципальной службы. Они представляют собой официальный письменный акт, устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования, являющегося важнейшим нормативным правовым актом местного самоуправления.
Важное место в правовом регулировании муниципальной службы занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, особенно Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ и вступившая в силу на территории России 1 сентября 1998 г. В части муниципальной службы п. 2 ст. 6 Хартии определено: "Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
Метод правового регулирования муниципальной службы основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых начал, императивных и диспозитивных способов, средств и приемов регулирования. При этом муниципальная служба характеризуется меньшим уровнем административно-правовой составляющей, чем это имеет место в системе государственной гражданской службы, и, напротив, более значительной социально-трудовой составляющей, регулируемой нормами трудового права.
В период проведения в России административной реформы обеспечено значительное совершенствование законодательства о муниципальной службе, но проблема качества правового регулирования муниципальной службы остается весьма актуальной.
4.3.3. Принципы организации и функционирования
муниципальной службы
Принципы муниципальной службы как основные начала, исходные положения о ее построении и организации функционирования устанавливают основные правила административного управления, лежащие в основе деятельности муниципальных служащих, отражают механизм построения и функционирования муниципальной службы, определяют в конечном счете характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения.
Принципы муниципальной службы закреплены нормами ст. 4 Закона N 25-ФЗ <1>. для большей наглядности и выявления степени их сходства с принципами государственной гражданской службы они в сопоставлении с последними представлены в табл. 4.4.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Таблица 4.4
Сравнительный анализ принципов муниципальной
и государственной гражданской службы
| Принципы государственной гражданской службы (ст. 4 Закона N 79-ФЗ) | Принципы муниципальной службы (ст. 4 Закона N 25-ФЗ) |
| 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность | 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 10) внепартийность муниципальной службы |
Сравнение указанных двух групп принципов показывает, что муниципальная служба в большей степени регламентирована принципами (10 принципов), нежели государственная гражданская (8 принципов). При этом также выделяют две группы принципов: конституционные принципы; организационные принципы.
Как и государственная гражданская, муниципальная служба регламентируется двумя конституционными принципами, действующими и в сфере местного самоуправления: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан к государственной (муниципальной) службе. Содержательный смысл этих принципов, нормативно закрепленных в п. 1 и 2 ст. 4 Закона N 25-ФЗ, подробно раскрыт в параграфе 3.3 главы 3.
Анализ группы организационных принципов показывает, что здесь четыре принципа являются идентичными как для государственной гражданской, так и для муниципальной службы: профессионализм и компетентность (гражданской службы, деятельности муниципальных служащих); стабильность (государственной службы, муниципальной службы), взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; доступность информации (о гражданской службе, о деятельности муниципальных служащих). Характеристика содержания этих принципов дана в параграфе 3.3 главы 3 и параграфе 4.3 настоящей главы.
Внешне сходными являются еще два принципа этой группы: единство (правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы), принцип защищенности государственных и муниципальных служащих (гражданских служащих - от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, муниципальных служащих - правовая и социальная защищенность), но фактически они различны по содержанию.
Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ обусловлен федеративным государственным устройством Российской Федерации, что требует единства основ (правовых и организационных) этих двух видов государственной службы по вертикали. Принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы обусловлены как федеративным государственным устройством Российской Федерации, так и самой природой местного самоуправления. Он устанавливает единство основных требований к муниципальной службе применительно ко всем муниципальным образованиям страны (т.е. по горизонтали, независимо от их принадлежности к тому или иному субъекту РФ).
Кроме того, муниципальная служба регламентируется двумя организационными принципами, не установленными для государственной службы: ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.
Принцип ответственности муниципальных служащих призван ориентировать муниципальных служащих на укрепление служебной дисциплины, улучшение качества принимаемых управленческих решений, добросовестное и законное выполнение должностных обязанностей, повышение самостоятельности и творческой инициативы. Принцип внепартийности призван оградить муниципальных служащих от влияния и контроля со стороны той или иной политической партии, от принуждения к членству в политической партии, от дискриминации по политическим признакам при поступлении на муниципальную службу <1>.
--------------------------------
<1> Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н., Беляев М.А. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс. 2012.
Таким образом, принципы муниципальной службы представляют собой правовой фундамент совершенствования ее организации и функционирования, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в масштабах всей страны.
4.4. Взаимосвязь государственной гражданской службы
с иными видами государственной службы
и муниципальной службой
Действующим законодательством о государственной (муниципальной) службе регулируется взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы, а также ее взаимосвязь с муниципальной службой.
Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы России иных видов (военной, правоохранительной) в соответствии со ст. 6 Закона N 79-ФЗ обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также:
1) посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Термин "соотносительность" означает, очевидно, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Взаимосвязь федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ поддерживается и тем, что Законом N 58-ФЗ установлен единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов (ч. 1 ст. 13). Этим же Законом (ч. 3 ст. 13) установлено, что при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с законодательством о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указом Президента РФ (ч. 4 ст. 13 Закона N 58-ФЗ). Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта РФ в соответствии с ч. 12 ст. 11 Закона N 79-ФЗ <1>.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 55; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!