Иные государственные гарантии. 5 страница
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 78 - 79.
Говоря о государственной службе как о социальном институте, следует уяснить само понятие "служба" в социальном смысле слова, которое имеет ряд значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психологическое, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация. В.И. Даль определял термин "служба" еще шире, связывая ее с такими понятиями, как "польза", "услуга", "полезное дело", "жизнь для других".
Следует отметить, что понятие государственной (муниципальной) службы как социального института отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в Федеральных законах о государственной (муниципальной) службе N 119-ФЗ, N 58-ФЗ, N 79-ФЗ и N 25-ФЗ, где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. К сожалению, в российском законодательстве о государственной (муниципальной) службе отсутствует упоминание о ее общественном предназначении.
Выступая механизмом публичного (государственного и муниципального) управления, государственная (муниципальная) служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту, в том числе:
социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества - государственных (муниципальных) служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов (муниципальных образований и органов местного самоуправления);
|
|
|
социальная ориентация - ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства в целом (субъектов РФ, муниципальных образований), направленных в соответствии с их полномочиями на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.д.);
социальная природа, так как представляет собой особую социальную группу государственных (муниципальных) служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;
являясь главным связующим звеном между государством и гражданским обществом, государственная (муниципальная) служба призвана защищать права и свободы человека и гражданина как главную социально-политическую ценность;
чиновники (государственные, муниципальные служащие), служа государству (местному сообществу), через него служат социуму - обществу, которое содержит институт государственной (муниципальной) службы за счет своих налоговых отчислений.
|
|
|
Данные обстоятельства подчеркивают социальный смысл и характер государственной (муниципальной) службы в любом демократическом государстве, в том числе в России. Исторический опыт показывает, что социальный характер государственной (муниципальной) службы определяется как минимум тремя факторами: сущностью политического строя и политического режима в стране; процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников; профессиональным уровнем развития государственных (муниципальных) служащих, их качественной характеристикой <1>.
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 60.
Социальный характер функционирования государственной (муниципальной) службы во многом определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных (муниципальных) служащих, в том числе: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом и т.д. Кроме того, социальный характер государственной (муниципальной) службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными, деловыми и нравственно личностными качествами государственных (муниципальных) служащих. Чем выше качественный уровень кадрового состава государственных (муниципальных) служащих, тем более профессиональной и более "социальной" является государственная (муниципальная) служба <2>.
|
|
|
--------------------------------
<2> Социологические исследования в системе государственной службы (1992 - 2002): Информационно-аналитические материалы РАГС. М.; Орел: Изд-во ред. журнала "Образование и общество", 2002. С. 6.
В соответствии с Конституцией РФ, выделяют две стратегические социальные цели государственной службы современной России: построение социального государства и эффективная реализация социальной функции государства.
К социальным задачам государственной (муниципальной) службы относятся: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обязательств государства (муниципальных образований) перед обществом; производство социальных государственных (муниципальных) услуг (безопасность, здравоохранение, образование, культура и т.д.); разрешение социальных конфликтов в обществе; формирование корпуса государственных (муниципальных) служащих в соответствии с закрепленным в Конституции и законодательстве РФ принципом равного доступа граждан к государственной (муниципальной) службе.
|
|
|
Социальными функциями государственной (муниципальной) службы являются следующие функции: социальной организации; социальной коммуникации; социальной информации; социального регулирования; социального контроля; образовательная и воспитательная функции <3>.
--------------------------------
<3> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 62.
Социальный характер государственной (муниципальной) службы в России проявляется и позиционирует себя на трех уровнях: высший - это уровень общества и государства (муниципального образования); средний - уровень государственной (муниципальной) службы как системы; нижний - уровень социального статуса государственного (муниципального) служащего. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется тем, что социальным является само государство, которое непосредственно и с участием всех субъектов публичной власти и управления (субъекты РФ, муниципальные образования), всеми структурами государственной и муниципальной службы должно проводить эффективную государственную социальную политику.
На уровне государственной (муниципальной) службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей - чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности.
На уровне социального статуса, т.е. как совокупность людей, государственные (муниципальные) служащие образуют особую социальную группу, имеющую свои особенности: обладание административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, высокий уровень служебной дисциплины и юридической ответственности, высокий уровень профессионализма и образованности, обладание информацией, доступ к государственным (муниципальным) ресурсам и т.д. Государственные (муниципальные) служащие имеют, кроме того, свои групповые корпоративные интересы, требующие своего удовлетворения со стороны государства. Этим обусловлено закрепление социальных гарантий государственным (муниципальным) служащим в законодательстве России.
Государственная (муниципальная) служба содержится за счет народа - налогоплательщиков. Поэтому граждане России вправе предъявлять к чиновникам высокие требования, прежде всего в части их эффективной и результативной деятельности. Все это свидетельствует о значимости государственной (муниципальной) службы как социального института и обусловливает необходимость решения назревших проблем в этой сфере, более полного учета ее отличий от других видов профессиональной деятельности.
2.4. Государственная (муниципальная) служба
как вид профессиональной деятельности
Важной характеристикой государственной (муниципальной) службы, раскрывающей профессионально-организующий потенциал этого вида социальной практики, является ее деятельностная сторона, что обусловливает повышенное внимание к ней в теории и практике государственной (муниципальной) службы.
Специфика любой службы в сравнении с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственные услуги. Объект воздействия служащего в процессе осуществления им управленческой деятельности - сознание и поведение людей. Другим ее признаком является то, что в большинстве случаев служащий работает с информацией (а не с гражданами), которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Процесс труда служащего регламентируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, в первую очередь правовыми нормами. Таким образом, служба - это профессиональная социальная деятельность, связанная с осуществлением воздействия на людей или информацию и характеризующаяся наличием правовых отношений в самом процессе труда служащего.
При определении понятия государственной службы выделяют два основных концептуальных подхода. Первый - деятельностный, или политический, - состоит в том, что государственная служба считается профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и носит политический характер. Исходя из этого положения, государственная служба выступает механизмом реализации государственного управления. В рамках второго - институционального - подхода государственная служба рассматривается как сложный социально-правовой и организационный институт.
Под деятельностью социология управления понимает способ существования и развития социальной действительности, проявление социально-трудовой активности. Деятельность обладает такими чертами, как: сознательность, целеполагание, результативность, продуктивность (контрпродуктивность), общественный характер. Как отмечалось, по определению профессора Г.В. Атаманчука, "государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" <1>. На терминологическом уровне российским законодателем как в Законе N 119-ФЗ, так и в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ заложена деятельностная (трудовая) модель государственной службы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профессионально обеспечивает власть? В указанных Законах основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающем, сервисном характере.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 113.
В европейских языках прилагательное "государственная" переводится как "гражданская", "публичная", т.е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода состоит в том, что поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.
В структуре любой деятельности социологи выделяют: цель, средства, процесс, результаты деятельности. В.В. Черепанов отмечает, в частности, что по содержанию цели государственной службы как вида профессиональной деятельности могут быть социальными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и др. <1>.
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 75 - 77.
Концептуальный подход к анализу государственной службы как вида профессиональной деятельности в целом применим и к муниципальной службе, которая Законом N 25-ФЗ (ст. 1) определена как "профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)" <2>. Однако при этом необходимо учитывать особенности ее правого регулирования, а также то, что она не является частью государственной службы. Муниципальные служащие находятся на службе у местного сообщества, но, реализуя делегированные муниципальным образованиям отдельные государственные полномочия, муниципальные служащие непосредственно участвуют в решении общегосударственных задач.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Средства деятельности государственных (муниципальных) служащих: административные (технологии управления), материальные (ЭВМ, множительная и иная офисная техника, информация) и интеллектуально-духовные средства (идеи, традиции, правила и т.д.).
Результат деятельности государственных (муниципальных) служащих - это прежде всего качество принимаемых и реализуемых управленческих решений, эффективное обеспечение реализации функций государства, высокий уровень и качество жизни населения, рост авторитета страны в мировом сообществе. Необходимым условием достижения ими высокого уровня результативности и эффективности служебной деятельности является то, что они реально должны быть профессионалами. Профессионал (от лат. professio - "должность") - это работник высшего класса; специалист своего дела; человек, занимающийся чем-нибудь профессионально (в отличие от любителя).
Для государственных (муниципальных) служащих профессионализм играет особую роль. Результаты проведенных учеными РАГС социологических исследований показали, что профессиональную компетентность как очень важную организационную ценность признают 85,0% респондентов из числа государственных служащих и 95,1% экспертов <1>. При этом необходимо отметить, что профессионализм, профессиональная компетентность не даны человеку изначально. Чтобы стать профессионалом, необходимо не только учиться делу, но и овладевать профессией практически, соединяя интеллектуальный труд с практическими делами. Таким образом, профессионализм государственных (муниципальных) служащих определяется (оценивается) уровнем их знаний, практических навыков и умений.
--------------------------------
<1> Социологические исследования в системе государственной службы (1992 - 2002). Информационно-аналитические материалы РАГС. М.; Орел: Изд-во ред. журнала "Образование и общество", 2002. С. 146.
Действующим законодательством (Федеральными законами N 58-ФЗ и N 79-ФЗ) установлено, что государственные служащие непосредственно не "исполняют", а "обеспечивают" исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц Российской Федерации и субъектов РФ. Исполняют эти полномочия политики - лица, замещающие государственные должности РФ и субъектов Федерации.
Обеспечение исполнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) - это профессиональное обеспечение их деятельности - прогностическое, информационно-аналитическое, организационное, распорядительное, кадровое, координационное, контрольное, материально-финансовое. Однако главной функцией государственных гражданских и муниципальных служащих является управленческая.
При этом значимость института государственной и муниципальной службы неуклонно возрастает в процессе исторического развития государства и общества, что требует постоянного совершенствования правового регулирования и обеспечения его функционирования профессиональными кадрами, адекватно объективным условиям и задачам социально-экономического развития России.
Выводы
- В соответствии с системным подходом государственная (муниципальная) служба современной России рассматривается в широком аспекте - как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности.
- Государственная (муниципальная) служба как публично-правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных (муниципальных) структур (аппаратов государственных органов, органов местного самоуправления) и государственных (муниципальных) служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.
- Государственная (муниципальная) служба как организационный институт представляет собой: автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государственной (муниципальной) пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки; совокупность организационных форм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и координации совместной деятельности государственных (муниципальных) служащих.
- В широком смысле слова под государственной службой как социальным институтом понимается: исторически сложившаяся устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства; особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни.
- Как вид профессиональной деятельности государственная (муниципальная) служба - это публичная профессиональная социальная деятельность, связанная с осуществлением воздействия на людей или информацию и характеризующаяся наличием правовых отношений в самом процессе труда служащего в интересах граждан, государства и общества.
- Результат деятельности государственных (муниципальных) служащих - это прежде всего качество принимаемых и реализуемых управленческих решений, успехи в реализации социально-экономической и иной политики государства, высокий уровень и качество жизни населения, рост авторитета страны в мировом сообществе.
Контрольные вопросы и задания
1. Что означает понятие "институт" в правовой системе государства?
2. Охарактеризуйте сущность государственной (муниципальной) службы как публично-правового института, его цели и функции.
3. Охарактеризуйте сущность государственной (муниципальной) службы как организационного института, его цели и функции.
4. Охарактеризуйте сущность государственной (муниципальной) службы как социального института, его цели и функции.
5. Охарактеризуйте сущность государственной (муниципальной) службы как вида профессиональной деятельности.
6. Что означает понятие "профессионализм" государственных (муниципальных) служащих, каковы цели и условия его формирования?
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 76; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!