Иные государственные гарантии. 3 страница
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 119-ФЗ) установил правовые основы государственной службы, конкретные принципы ее организации, правового положения (статуса) госслужащих, а также порядок поступления на государственную службу и ее прохождения <2>. Закон определил: "Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации" (п. 1 ст. 3). Законом была установлена классификация государственных должностей по категориям "А", "Б", "В". Кроме того, Законом (ст. 6) была установлена классификация должностей государственной службы по пяти группам (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие). Однако Закон N 119-ФЗ не стал законом прямого действия, поскольку его реализация потребовала принятия множества правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Наиболее значимым из них стал Указ Президента РФ от 6 сентября 1995 г. N 900 "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". А.И. Турчинов отмечает в связи с этим: "В период вступления в силу Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", летом 1995 г., были приняты 124 указа Президента Российской Федерации и 71 постановление Правительства Российской Федерации по различным вопросам государственной службы. Однако не были предприняты попытки подготовки и принятия предусмотренных федеральных законов: о порядке подготовки и проведения обязательных конкурсов на замещение вакантных должностей; о едином порядке проведения квалификационных экзаменов, аттестаций; о ведении реестра государственных служащих; об обеспечении открытости и публичности конкурсов; о механизме формирования резерва на замещение должностей государственной службы; о специализации государственных должностей; о денежном содержании государственных служащих и еще целый ряд других. Субъекты Российской Федерации в вопросах государственной службы оказались впереди федерального центра. Наличие в субъектах Российской Федерации собственного развитого законодательства отчетливо указывает на правовой вакуум в урегулировании вопросов единой системы государственной службы Российской Федерации" <3>.
|
|
|
--------------------------------
|
|
|
<2> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<3> Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 15 - 16.
Принятие законов субъектов РФ о государственной службе осуществлялось в соответствии с нормами ст. 76 Конституции РФ и п. 1 ст. 2 Закона N 119-ФЗ, определяющими государственную службу как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Первым региональным законом о госслужбе стал Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. До 31 июля 1995 г. (даты подписания Президентом РФ Федерального закона N 119-ФЗ) в восьми субъектах уже действовали нормативные правовые акты о госслужбе. В 1993 - 1998 годах законодательные акты по вопросам государственной службы были приняты более чем в 78 субъектах РФ.
Федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы в России была создана принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (далее - Закон N 8-ФЗ) <1>. Данный Закон развил и конкретизировал положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 154-ФЗ) <2>. Согласно п. 1 ст. 2 Закона N 8-ФЗ, "Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной".
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
<2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Закрепленное в Конституции РФ разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ (подп. "н" п. 1 ст. 72 и ст. 12) позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего субъекта РФ, но и муниципальную службу в пределах, установленных федеральным законодательством. Исходя из этого в развитие Закона N 8-ФЗ субъектами РФ были приняты региональные законы о муниципальной службе, в том числе: Закон Саратовской области от 2 июня 1997 г. N 33-ЗСО "О муниципальной службе в Саратовской области", Закон Ульяновской области от 30 июня 1998 г. N 023-ЗО "Об основах муниципальной службы в Ульяновской области", Закон Ставропольского края от 11 августа 1998 г. N 23-КЗ "О муниципальной службе в Ставропольском крае" и др. К концу 1999 г. в России и на уровне субъектов РФ была создана нормативная база правового регулирования муниципальной службы.
|
|
|
На начало 1994 г. численность работников государственных и муниципальных органов России составляла 1 004,3 тыс. человек, а на начало 2000 г. - соответственно 1 163,3 тыс. человек, увеличившись за этот период на 159,0 тыс. человек. На начало 2002 г. в общей численности работников государственных и муниципальных органов 360,4 тыс. человек (31,6% от общего количества) составляли работники федеральных органов, а 627,3 тыс. человек (55,0%) - работники органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Российский статистический ежегодник. 2003. Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2003. С. 37 - 38. URL: http://www.gks.ru/doc_2003/year03.zip.
Таким образом, исторический путь развития российской государственности - это непрерывный процесс совершенствования системы государственной власти и управления на всех уровнях в целях обеспечения эффективного управления отраслями экономики и территориями России. Вопрос укрепления российской государственности, совершенствования организации и повышения эффективности государственной службы всегда являлся важнейшим среди всех ключевых вопросов общественной жизни, в том числе на современном этапе российской истории.
1.3. Повышение эффективности государственного и
муниципального управления - конечная цель
реформирования публичной службы
Становление Российской Федерации как суверенного государства в 1991 - 2000 гг. сопровождалось глубинными изменениями системы государственной власти и управления. К 2000 году в России было достигнуто укрепление вертикали власти и улучшение взаимодействия ее ветвей. Улучшилась экономическая ситуация. Эти и иные позитивные факторы создали объективные предпосылки для реформирования публичной (государственной и муниципальной) службы. Необходимость реформирования государственной службы объективно была обусловлена наличием ряда проблем в самой государственной службе, в том числе: отсутствие целостной системы государственной службы, наличие противоречий в законодательстве о государственной службе, недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов, снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих и др. За период с 1992 по 2002 г. численность государственных служащих и иных работников в органах государственной власти и местного самоуправления России увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне.
Наряду с этим на начало 2002 г. на государственной службе России сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. В частности, в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70%. Средний возраст государственных служащих России составлял 40 лет, а доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, - 73%. При этом в течение десяти лет прогнозировалось высвобождение более половины государственных служащих, замещавших ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию <1>.
--------------------------------
<1> Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы). М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 206 - 208.
Цели и задачи реформирования государственной службы были определены Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом России 15 августа 2001 г. N Пр-1496. В качестве целей реформирования государственной службы были определены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы в соответствии с Концепцией было в связи с этим определено приоритетным направлением в области государственного строительства.
Реформирование государственной службы в 2000-е гг. в России осуществлялось в увязке с общей стратегией совершенствования организации и повышения эффективности системы государственного управления. Указом Президента России от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих <1>, а Указом от 19 ноября 2002 г. N 1336 - Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <2>. В деле реализации задач по реформированию государственной службы Российской Федерации, определенных Концепцией и Программой, важным шагом стало принятие Федерального закона N 58-ФЗ (далее - Закон N 58-ФЗ) "О системе государственной службы Российской Федерации" <3>. Значимость этого рамочного по своей сути Закона состояла в том, что он: дал развернутое юридическое определение понятий "государственная служба" и ее видов; закрепил разделение государственной службы России на государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; определил основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, общие условия государственной службы и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.
<2> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.
<3> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Формирование нового облика государственной службы России проходило в условиях проведения административной реформы, означавшей в узком смысле коренную перестройку государственного аппарата (гражданской службы). Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <4> была определена новая их структура, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Дальнейшее развитие и активизация административной реформы в России были обеспечены путем разработки и реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <5>.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<5> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Второй этап реформирования государственной службы в России в 2000-е гг. начался принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ), который вступил в силу 1 февраля 2005 г. <6>. Данный Закон сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы - гражданской службы, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Профессор В.Д. Граждан отмечает, что в течение 2004 - 2006 гг. было принято более 20 указов Президента РФ и множество постановлений Правительства РФ, в которых апробировались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы функционирования государственной гражданской службы как вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав гражданских служащих <7>.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<7> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 28.
Развитию института муниципальной службы способствовало принятие 2 марта 2007 г. Федерального закона N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ) <1>. Этот Закон, а также ранее принятый Закон N 79-ФЗ более четко регламентировали взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
В субъектах Российской Федерации в 2000-е гг. в соответствии с федеральным законодательством также был проведен большой объем работы по совершенствованию правового регулирования государственной и муниципальной службы, разработке и реализации региональных программ реформирования публичной (государственной и муниципальной) службы, пилотных проектов и экспериментов с участием как федеральных государственных органов, так и зарубежных партнеров.
Вместе с тем критический анализ результатов проделанной в России работы по реформированию государственной и муниципальной службы показывает, что еще не достигнуто существенное повышение эффективности государственного и муниципального управления, не сформирована единая система государственной службы, не создана эффективная система управления государственной службой. Следовательно, проблема реформирования государственной и муниципальной службы в России по-прежнему актуальна.
Выводы
- Слово "служба" имеет в русском языке ряд значений, в широком смысле обозначая один из видов социальной общеполезной деятельности. Сущность государственной службы состоит в том, что она представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах.
- Основной функцией государственной (муниципальной) службы является государственное (муниципальное) управление, представляющее собой непрерывный процесс функционирования государственной гражданской (муниципальной) службы.
- Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV (Грозного), когда в центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения - приказы.
- Развитие российской системы государственной и муниципальной службы объективно обусловлено особенностями становления российской государственности на каждом этапе ее исторического развития. Петром I были учреждены коллегии вместо приказов. В 1722 году им был установлен порядок прохождения службы, имеющий силу законодательного акта, - Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, использовавшаяся в качестве руководства вплоть до Октября 1917 г.
- При Александре I министерства заменили коллегии (1802), а при Николае I (1832) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в Устав о службе гражданской, определявший порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.
- Александром II были осуществлены земская (1864), городская (1870), судебная (1864) и ряд других реформ, учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления. При Николае II (1906) все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования).
- В советский период основу системы государственного управления составляли советы народных депутатов - от Верховного Совета СССР до сельских (поселковых). Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие).
- Формирование системы государственной и муниципальной службы в России после распада СССР осуществлялось на основе Конституции России (1993), были приняты Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (1998) и ряд других нормативных правовых актов. В целях повышения эффективности государственной и муниципальной службы в 2000-е гг. осуществлялось ее реформирование на основе Концепции, утвержденной Президентом РФ (2001).
Контрольные вопросы и задания
1. Что означает понятие "государственная служба"? Какова ее природа и сущность?
2. Охарактеризуйте место, роль и функции государственной службы в системе государственного управления.
3. Дайте характеристику основных этапов становления и особенностей развития государственной службы: в дореволюционной России; в советский период; в постсоветский период (1991 - 2000).
4. Каковы цели и задачи современного этапа реформирования государственной службы России? Охарактеризуйте ее современное состояние и проблемы.
5. Назовите и охарактеризуйте определение понятий "государственная служба" и "муниципальная служба", установленных действующим законодательством РФ.
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ (МУНИЦИПАЛЬНАЯ) СЛУЖБА
КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ
И СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ,
ВИД ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. В Концепции реформирования системы государственной службы России, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496, государственная служба рассматривается в широком аспекте - как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности.
2.1. Государственная (муниципальная) служба
как публично-правовой институт
В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института, что было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Термин "институт" (лат. institutum - "установление, учреждение") имеет множество значений. В праве он означает совокупность норм права, регулирующих какие-либо однородные, обособленные общественные отношения.
Профессор В.В. Черепанов отмечает: "Государственная служба как публично-правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих" <1>. Правовое регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется прежде всего на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 84; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!