Иные государственные гарантии. 1 страница
Документ предоставлен КонсультантПлюс
"КНОРУС", 2019
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Н.И. Борисов
Рекомендовано Советом УМО по образованию
в области менеджмента в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению подготовки
"Государственное и муниципальное управление"
(квалификация (степень) "бакалавр")
Рецензенты:
М.Н. Кондратьева, проф. Ульяновского государственного технического университета, д-р экон. наук.
С.Ю. Морозов, декан юридического факультета Ульяновского государственного университета, д-р юрид. наук, проф.
ВВЕДЕНИЕ
Важнейшим условием успешного решения задач современного этапа социально-экономического развития Российской Федерации как федеративного государства является повышение эффективности деятельности органов власти и управления всех уровней, что обусловливает усиление внимания к вопросам теории и практики организации и функционирования государственной и муниципальной службы.
Основная функция институтов власти - осуществление государственного и муниципального управления, которое, в свою очередь, представляет собой процесс непрерывного функционирования государственной (муниципальной) службы, что определяет ее место и ключевую роль в механизме государства. Этим обусловлено возрастание в современной России требований к уровню профессионализма (знаний, навыков и умений) государственных и муниципальных служащих, формирование которого начинается в студенческой аудитории и продолжается, как правило, в течение всей их практической деятельности.
|
|
|
Прохождение гражданскими (муниципальными) служащими соответствующего вида публичной службы (государственной гражданской, муниципальной) представляет собой их профессиональную деятельность, осуществляемую в двух ипостасях:
как процесс общественного служения посредством осуществления полномочий и функций по замещаемой должности гражданской (муниципальной) службы;
как процесс самореализации, непрерывного повышения уровня профессиональных знаний и практических навыков, должностного (служебного) роста гражданских (муниципальных) служащих.
Таким образом, государственная (муниципальная) служба представляет собой сложное социальное явление, обладающее признаками системности. Этим обусловлена структура учебного пособия, системный подход автора к исследованию сущности, организации и функционирования государственной гражданской и муниципальной службы.
Учебное издание подготовлено с учетом современных подходов к организации образовательного процесса в вузах в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта нового поколения высшего профессионального образования по направлению подготовки "Государственное и муниципальное управление" (квалификация (степень) "бакалавр") на основе комплексного подхода к исследованию закономерностей организации и функционирования двух взаимосвязанных видов публичной службы в Российской Федерации - государственной гражданской и муниципальной.
|
|
|
В данном учебном издании значительное внимание уделено исследованию теоретических, методологических и системных основ государственной и муниципальной службы, а также исторического опыта ее становления в России. Подробно рассмотрены как вопросы нормативно-правового регулирования государственной гражданской и муниципальной службы, взаимосвязи государственной гражданской службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой, так и особенности организации и функционирования двух самостоятельных видов единой публичной службы России - государственной гражданской и муниципальной.
Учебное пособие состоит из 17 глав, в которых освещаются основные темы курса. Его назначение - дать студенту общее представление о службе в государственном органе (органе местного самоуправления), порядке поступления на государственную гражданскую (муниципальную) службу, ее прохождения и прекращения. Значительное внимание уделено характеристике правового положения (статуса) государственного гражданского (муниципального) служащего, основ кадровой политики и кадровой работы в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации, а также вопросам профессиональной этики и противодействия коррупции в системе государственной (муниципальной) службы, совершенствования организации управления государственной (муниципальной) службой, в том числе на основе использования зарубежного опыта в этой области. При этом в качестве ключевого направления практической деятельности выделяется задача формирования у студентов, государственных (муниципальных) служащих компетенции общественного служения, их готовности своими действиями обеспечивать реализацию прав и законных интересов граждан и организаций.
|
|
|
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки "Государственное и муниципальное управление" (квалификация (степень) "бакалавр"). Оно может быть рекомендовано также для студентов, обучающихся по направлениям подготовки "Государственное и муниципальное управление" (квалификация (степень) "магистр"), "Юриспруденция" (государственно-правовая специализация), слушателей различных форм повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, лиц, впервые поступающих на гражданскую (муниципальную) службу, а также иных лиц, интересующихся вопросами организации и функционирования государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации.
|
|
|
Раздел I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ, ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
ЕЕ СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ
1.1. Природа, сущность и функции государственной
и муниципальной службы. Предмет и задачи курса
1.1.1. Природа, сущность и функции государственной
и муниципальной службы
Государственная служба находится в ряду с такими общественными явлениями, как государство, государственная власть, государственный механизм (аппарат), государственное управление, взаимосвязана с ними и может проявлять себя, реализовываться, анализироваться и оцениваться только через взаимное влияние на них.
Слово "служба" имеет в русском языке ряд значений. Многие авторы при установлении природы и свойств государственной службы делают акцент на понятии "служба", соотносимом со словами "служение" и "служить", от которых оно выводится. Издавна на Руси с особым уважением и преданностью относились к служению государству, почти всегда ассоциируя его с Родиной и Отечеством. Как указывают В.Г. Игнатов и В.К. Белолипецкий, "государственная служба - это в первую очередь служение государству, его органам и структурам, служение обществу группы лиц (государственных служащих) на профессиональной основе, за плату, ангажированных (нанятых) для реализации воли государства, защиты его интересов с целью эффективного управления" <1>.
--------------------------------
<1> Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственных служащих: контекст истории и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д: МарТ, 2000. С. 132.
Государство как форма организации жизнедеятельности общества в реальной действительности выступает в двух ипостасях: во-первых, как сложнейшее общественное явление, исследуемое многими науками; во-вторых, как управляющая подсистема общества, ядро его политической системы. Как общественное явление государство характеризуется прежде всего особой организацией политической власти, являющейся важнейшим фактором организации и регулирования совместной деятельности людей, инструментом обеспечения порядка и стабильности в обществе. Функции государства как управляющей подсистемы общества реализуются действием механизма государства, нередко рассматриваемого как совокупность различных государственных органов, подведомственных им организаций, учреждений легитимного принуждения (армия, полиция и др.), материальных средств государственной власти, в своем единстве обеспечивают реализацию полномочий и функций государства.
Содержанием деятельности государственных служащих и государственных органов в целом является обеспечение государственного управления. При этом государственная служба выступает как подсистема (элемент) системы государственного управления. В общем виде ее место в системе государственного управления представлено на рис. 1.1.
Место государственной службы в системе
государственного управления <1>
┌───────────────────────────────┐
│ Государственное управление │
└────┬───────────────────────┬──┘
│ │
┌────────┴─────────────┐ ┌───────┴────────────────┐
│ Деятельность органов │ │Деятельность управляемых│
│государственной власти│ │органами государственной│
│ │ │ власти предприятий, │
│ │ │ организаций │
└──┬─────────────┬─────┘ └────────────────────────┘
│ │
┌─────────┴───┐ ┌──────┼─────────────────┐
│ Деятельность│ │ Государственная │
│ политической│ │ служба (деятельность │
│ власти │ │ административной власти│
└─────────────┘ └────────────────────────┘
Рис. 1.1
--------------------------------
<1> Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения: Материалы научно-исслед. работ РАГС. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 7.
На современном этапе реформирования системы государственной службы Российской Федерации государственная служба рассматривается в широком аспекте - как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности, что требует комплексного, междисциплинарного подхода на основе использования знаний многих наук (политологии, социологии, права, социального менеджмента и др.).
Из множества определений, характеризующих сущность государственной службы, наиболее предпочтительным признается понятие, которое было предложено профессором Г.В. Атаманчуком: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" <1>.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 113.
Развернутое юридическое определение понятия государственной службы Российской Федерации дано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ), определившей, что государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных органов; субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Публичная власть и управление в России как федеративном государстве осуществляется на государственном (федеральном, субъектов РФ) и муниципальном уровнях. При этом государственное управление является основной функцией государственной службы, а муниципальное управление реализуется муниципальной службой, представляющей собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Термин "функция" (лат. function - "исполнение") означает "обязанность, круг деятельности; назначение, роль" по достижению определенной цели. Вместе с тем наукой еще не выработаны четкие основания для классификации функций государственной (муниципальной) службы. Профессор В.В. Черепанов отмечает в связи с этим, что преобладает тенденция смешения функций государства и государственной службы <3>.
--------------------------------
<3> Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебное пособие / В.В. Черепанов, В.П. Иванов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. С. 52.
Каждый государственный (муниципальный) орган, его структурное подразделение, каждый государственный (муниципальный) служащий имеют свою, характерную только для них функцию. Поэтому государственную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих. Аналогично муниципальную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех органов местного самоуправления и муниципальных служащих.
Классификация функций государственной службы с точки зрения ее граней (сущностных сторон) предусматривает выделение функций государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института, как публично-правового отношения.
Классификация функций государственной службы с точки зрения технологических аспектов государственного управления исходит из того, что главной функцией государственной службы является государственное управление.
Классификация функций государственной службы представителями юридической науки предполагает выделение ими правотворческой, правоприменительной, правозащитной и регулирующей функций <1>.
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 53 - 54.
Широкий спектр функций государственной службы свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества. Технологическое сходство основных управленческих процедур в сферах государственного и муниципального управления позволяет распространить данную классификацию на муниципальную службу с учетом ее особенностей, полномочий и функций органов местного самоуправления.
Юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности характеризуется понятием "управленческий процесс" - совокупность системообразующих процедур управленческой деятельности - нормотворческой и правоприменительной, принятия управленческих решений и контроля за их реализацией. Профессор Н.И. Глазунова характеризует управленческий процесс как исполнение государственной (муниципальной) службы <2>.
--------------------------------
<2> Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 337.
1.1.2. Предмет и задачи курса
Проблемы становления и развития государственной и муниципальной службы России в значительной степени обусловлены недостаточной научной проработкой сущности явлений, происходящих в ней. Профессор В.Д. Граждан отмечает: "В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране группируются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) структурно-функционального; 3) кадроведческого; 4) государственного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика" <1>.
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2009. С. 15.
Государственная служба как учебная и научная дисциплина носит междисциплинарный характер и изучается многими науками: философскими, политическими, юридическими, экономическими, управленческими, социологическими, психологическими и др.
В соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 38.03.04 "Государственное и муниципальное управление" (квалификация (степень) "бакалавр"), учебный курс "Государственная и муниципальная служба" входит в базовую (обязательную) часть профессионального цикла основной образовательной программы.
Предмет курса - становление, основные принципы и закономерности организации, функционирования и развития государственной и муниципальной службы в России как подсистемы публичного (государственного и муниципального) управления страны.
Задача курса - получение студентами-бакалаврами базовых знаний по основным разделам учебной дисциплины "Государственная и муниципальная служба", в том числе: природа и сущность, место и роль государственной и муниципальной службы в системе управления демократического государства; основные этапы становления и современное состояние государственной и муниципальной службы в России; основы нормативно-правового регулирования и организация государственной и муниципальной службы и т.д.
Важной задачей курса, кроме того, является овладение студентами навыками практической работы с нормативными правовыми актами, аналитическими и иными документами по профилю изучаемой дисциплины, а также овладение ими определенными Государственным образовательным стандартом (ГОС) общекультурными и профессиональными компетенциями.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 71; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!