Иные государственные гарантии. 9 страница
При классификации принципов государственной службы выделяют две группы принципов: конституционные и организационные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ и конкретизируются в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.
Из девяти указанных в Законе N 58-ФЗ принципов государственной службы к числу конституционных относятся четыре (1 - 4-й принципы), а к числу организационных - пять (5 - 9-й принципы). Из восьми указанных в Законе N 79-ФЗ принципов гражданской службы к числу конституционных относятся два (1-й и 3-й принципы), а числу организационных - шесть (2-ой и 4 - 8-й принципы), что отражает тенденцию нормативной детализации в этом Законе организационных основ построения и функционирования гражданской службы как конкретного вида государственной службы Российской Федерации.
Характеристика совпадающих в обоих Законах принципов ранее детально была дана в параграфе 3.3 главы 3. В данном случае интерес представляют два новых принципа, имеющие отношение к гражданскому обществу: принцип стабильности гражданской службы (п. 5) и принцип взаимодействия с гражданским обществом (п. 7).
Принцип стабильности гражданской службы означает постоянство государственно-служебных отношений, которое проявляется в несменяемости гражданских служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата.
|
|
|
Принцип взаимодействия с общественными объединениями, как отмечает В.Д. Граждан, пока относится к числу самых неразработанных проблем <1>. По мере своего становления гражданское общество будет решать актуальные социальные проблемы.
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 139.
Таким образом, принципы гражданской службы представляют собой правовой фундамент совершенствования ее организации и функционирования, повышения эффективности деятельности органов государственной власти и управления в России.
4.3. Муниципальная служба в Российской Федерации:
сущность и нормативно-правовое регулирование
4.3.1. Муниципальная служба: сущность, функции
и место в системе управления
Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации. В советский период местные органы власти (местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти, понятие "муниципальная служба" в законодательстве и практике управленческой деятельности не использовалось.
|
|
|
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" <2>, положившие начало формированию в России местного самоуправления как особой формы публичной власти, также не использовали понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась как часть государственной службы. Понятия "государственный служащий" и "муниципальный служащий" рассматривались при этом как равнозначные. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местной власти.
--------------------------------
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Нормы ст. 12 Конституции РФ (1993), установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.), послужили основой для формирования новой модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Это обусловило необходимость нормативного закрепления понятия "муниципальная служба". Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (далее - Закон N 154-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1) муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Определение понятия "муниципальная служба", общие принципы ее организации и основы правового положения (статуса) муниципальных служащих в России были даны Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ (далее - Закон N 8-ФЗ) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <2>. Согласно этому Закону (ч. 1 ст. 2) "муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной".
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 234.
Действующим в настоящее время Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 2) установлено: "муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)" <3>. Вместе с тем данное этим Законом определение понятия "муниципальная служба" вызывает обоснованные нарекания многих ученых - исследователей проблем муниципальной службы, поскольку оно не раскрывает ни саму природу муниципальной службы, ни ее предназначение.
|
|
|
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Сущность муниципальной службы состоит в том, что она представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций местного самоуправления посредством исполнения муниципальных должностей, учрежденных в органах местного самоуправления соответствующего муниципального образования. По мнению ряда авторов, с учетом нового законодательства о государственной службе, под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, предопределяемые конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия, в том числе:
муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти;
муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится прежде всего обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения;
система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. При наличии общих основ это, конечно, не может не обусловливать определенные различия в правовом положении (статусе) муниципальных служащих различных муниципальных образований;
вопросы формирования кадрового состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих и т.д. решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и их собственных нормативных правовых актов;
правовое положение (статус) муниципального служащего и правовое положение (статус) государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т.п.
Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) при определении местных бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 393 - 395.
основными задачами муниципальной службы являются:
обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования;
организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций;
формирование условий для практического осуществления функций органов местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации полномочий и функций органов и должностных лиц местного самоуправления;
защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования;
работа по обеспечению принятия, организации исполнения и контролю решений органов местного самоуправления в пределах их полномочий. При этом в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Закон N 131-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" федеральными законами и законами субъекта РФ могут наделяться органы местного самоуправления;
оказание содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, и органам государственной власти субъекта РФ в решении вопросов реализации законных прав и интересов населения <2>.
--------------------------------
<2> Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справоч. пособие. М.: Дело и сервис, 2002. С. 19.
Функции муниципальной службы - это основные направления деятельности муниципальной службы, которые формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Именно задачи обусловливают содержание функций, формы и методы их реализации.
К основным (общим) функциям муниципальной службы, составляющим в совокупности содержание ее управленческой деятельности, относятся: планирование, организация, регулирование, распорядительство, координация, контроль, учет и информационное обеспечение. Таким образом, общие функции муниципальной службы имеют сходство с общими функциями государственной гражданской службы.
Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения аппарата органов местного самоуправления и муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с поставленными перед ними задачами и нормативно закрепляются соответствующими организационно-правовыми документами (положениями о подразделениях, должностными инструкциями служащих или иным образом).
Совокупность системообразующих процедур управленческой деятельности - нормотворческой и правоприменительной, принятия управленческих решений и контроля за их реализацией характеризует управленческий процесс как исполнение (муниципальной) службы. При этом результативное и эффективное решение стоящих перед муниципальными образованиями задач может быть обеспечено только профессиональным и высокоорганизованным корпусом муниципальных служащих страны, общая численность которого (по данным Росстата) составила на 1 октября 2013 г. 330,6 тыс. человек.
Структура органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, где осуществляется муниципальная служба, а также данные о численности и гендерной (по полу) структуре ее кадрового состава (по состоянию на 1 октября 2013 г.) в общем виде представлены в табл. 4.3, данные которой подтверждают, что муниципальная служба имеет сложную организацию и обладает всеми признаками системы, являясь, в свою очередь, элементом (подсистемой) системы управления соответствующего муниципального образования.
Таблица 4.3
Состав кадров муниципальной службы Российской Федерации
по полу и муниципальным органам (на 1 октября 2013 г.)
|
| Всего работников (человек) | В том числе | В % от общей численности | ||
| мужчины | женщины | мужчины | женщины | ||
| Органы местного самоуправления и избирательные комиссии муниципальных образований - всего | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы, | 352 270 | 85 267 | 267 003 | 24,2 | 75,8 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 21 631 | 15 151 | 6 480 | 70,0 | 30,0 |
| - должности муниципальной службы | 330 639 | 70 116 | 260 523 | 21,2 | 78,8 |
| Представительные органы муниципальных образований | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы, | 12 250 | 3 962 | 8 288 | 32,3 | 67,7 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 3 138 | 2 170 | 968 | 69,2 | 30,8 |
| - должности муниципальной службы | 9 112 | 1 792 | 7 320 | 19,7 | 80,3 |
| Местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы, | 335 361 | 80 476 | 254 885 | 24,0 | 76,0 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 17 994 | 12 818 | 5 176 | 71,2 | 28,8 |
| - должности муниципальной службы | 317 367 | 67 658 | 249 709 | 21,3 | 78,7 |
| Контрольно-счетные органы муниципальных образований | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы | 2 881 | 537 | 2 344 | 18,6 | 81,4 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 332 | 101 | 231 | 30,4 | 69,6 |
| - должности муниципальной службы | 2 549 | 436 | 2 113 | 17,1 | 82,9 |
| Иные органы местного самоуправления | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы, | 1 503 | 212 | 1 291 | 14,1 | 85,9 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 17 | 5 | 12 | 29,4 | 70,6 |
| - должности муниципальной службы | 1 486 | 207 | 1 279 | 13,9 | 86,1 |
| Избирательные комиссии муниципальных образований | |||||
| Все муниципальные должности и должности муниципальной службы, | 275 | 80 | 195 | 29,1 | 70,9 |
| в том числе: | |||||
| - муниципальные должности | 150 | 57 | 93 | 38,0 | 62,0 |
| - должности муниципальной службы | 125 | 23 | 102 | 18,4 | 81,6 |
Источник: Бюллетень "Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября". М.: Федеральная служба государственной статистики, 2014. Т. 4. Табл. 1м. URL: http://www.gks.ru/free_doc/goskadr_13.rar.
Система муниципальной службы - это совокупность составляющих единство компонентов (подсистем и элементов) муниципальной службы, взаимодействующих между собой во имя достижения определенных целей муниципального управления. Наряду с этим муниципальная служба является элементом (подсистемой) публичной службы страны, поскольку в целом государственная и муниципальная служба - составляющие (подсистемы) системы управления публичными делами (виды публичной службы) и при определенных различиях характеризуются общностью черт, принципов организации и функционирования. При этом публичная служба понимается как деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей, включающая профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектов РФ и муниципального уровней <1>.
--------------------------------
<1> Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: Вопросы методологии и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 19.
Муниципальная служба как публично-правовой институт - это совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование органов местного самоуправления, иных муниципальных органов и муниципальных служащих, деятельность по реализации Конституции РФ и законодательства страны, а также личный правовой статус этих служащих.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 77; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!