Иные государственные гарантии. 8 страница
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Следовательно, гражданская служба:
во-первых, это профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности;
во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, что именно она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.
Непосредственно полномочия государственных органов исполняют политики, т.е. лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов.
Гражданская служба - это профессиональная, но обеспечительная (вторичная по отношению к политической), т.е. аппаратная, деятельность в органах государственной власти и управления, основными субъектами которой являются государственные гражданские служащие. Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-первых, это имеет место во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности. Во-вторых, в ряде государственных органов, деятельность которых имеет по преимуществу административный характер (налоговая служба, служба государственной регистрации, геодезии и картографии и др.).
|
|
|
Структура государственных органов, где осуществляется государственная гражданская служба, а также данные о численности и гендерной (по полу) структуре ее кадрового состава (по состоянию на 1 октября 2013 г.) в общем виде представлены в табл. 4.1.
Таблица 4.1
Состав кадров государственной гражданской службы
Российской Федерации по полу, ветвям власти
и уровням управления
(на 1 октября 2013 г.)
|
| Всего работников (человек) | В том числе | В % от общей численности | ||
| мужчины | женщины | мужчины | женщины | ||
| Все государственные должности и должности государственной гражданской службы, | 786 400 | 225 342 | 561 058 | 28,7 | 71,3 |
| в том числе в органах: | |||||
| законодательной власти | 12 427 | 5 008 | 7 419 | 40,3 | 59,7 |
| исполнительной власти | 624 035 | 185 590 | 438 445 | 29,7 | 70,3 |
| судебной власти и прокуратуры | 136 165 | 29 274 | 106 891 | 21,5 | 78,5 |
| других государственных органах | 11 479 | 4 273 | 7 206 | 37,2 | 62,8 |
| В федеральных государственных органах - всего, | 564 490 | 161 829 | 402 661 | 28,7 | 71,3 |
| в том числе в органах: | |||||
| законодательной власти | 3 390 | 1 524 | 1 866 | 45,0 | 55,0 |
| исполнительной власти | 442 602 | 132 644 | 309 958 | 30,0 | 70,0 |
| судебной власти и прокуратуры | 114 612 | 25 814 | 88 798 | 22,5 | 77,5 |
| других государственных органах | 1 592 | 650 | 942 | 40,8 | 59,2 |
| На федеральном уровне - всего, | 39 196 | 16 417 | 22 779 | 41,9 | 58,1 |
| в том числе в органах: | |||||
| законодательной власти | 3 390 | 1 524 | 1 866 | 45,0 | 55,0 |
| исполнительной власти | 30 072 | 12 696 | 17 376 | 42,2 | 57,8 |
| судебной власти и прокуратуры | 2 425 | 733 | 1 692 | 30,2 | 69,8 |
| других государственных органах | 1 592 | 650 | 942 | 40,8 | 59,2 |
| На региональном уровне - всего, | 525 294 | 145 412 | 379 882 | 27,7 | 72,3 |
| в том числе в органах: исполнительной власти | 412 530 | 119 948 | 292 582 | 29,1 | 70,9 |
| судебной власти и прокуратуры | 112 187 | 25 081 | 87 106 | 22,4 | 77,6 |
| В государственных органах субъектов Российской Федерации - всего, | 221 910 | 63 513 | 158 397 | 28,6 | 71,4 |
| в том числе в органах: | |||||
| законодательной власти | 9 037 | 3 484 | 5 553 | 38,6 | 61,4 |
| исполнительной власти | 181 433 | 52 946 | 128 487 | 29,2 | 70,8 |
| судебной власти и прокуратуры | 21 553 | 3 460 | 18 093 | 16,1 | 83,9 |
| других государственных органах | 9 887 | 3 623 | 6 264 | 36,6 | 63,4 |
| Государственные органы Российской Федерации и другие организации (гражданская служба) - всего | 787 046 | 225 849 | 561 197 | 28,7 | 71,3 |
|
|
|
|
|
|
Источник: Бюллетень "Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября". М.: Федеральная служба государственной статистики, 2014. Т. 1. Табл. 1. URL: http://www.gks.ru/free_doc/goskadr_13.rar.
Особенности государственной гражданской службы, существенным образом отличающие ее от других видов управленческой деятельности, по мнению профессора В.Д. Граждана, характеризуются следующим образом.
Сервисность (от англ. service - "обслуживание"), заключающаяся в обеспечении (т.е. обслуживании) гражданской службой исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, в оказании услуг населению (выдача разного рода лицензий, сертификатов, разрешений, справок и т.д.), изучении общественных потребностей и запросов населения.
Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами и должностными регламентами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют "выхода" на нормативные результаты деятельности своих государственных органов, поскольку подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания их лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации или субъекта РФ.
|
|
|
Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом. Однако в пределах государственной службы страны и субъекта РФ гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. В частности, взаимодействие государственных гражданских служащих аппаратов трех ветвей власти страны, различных субъектов РФ и т.д. имеет именно координационный характер.
Стабильность. Штат гражданских служащих должен комплектоваться преимущественно на основе пожизненного найма. Пока в России этот принцип комплектования кадрового состава гражданской службы законодательно не закреплен, но фактически абсолютное большинство служащих проходит государственную гражданскую службу на основе контракта на неопределенный срок <1>.
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 63 - 64.
Эффективность государственной гражданской службы также в значительной степени определяется качеством ее правового регулирования. Правовое регулирование - это осуществляемое при помощи права и правовых средств нормативно-организационное воздействие на государственно-служебные отношения в процессе их становления и развития в целях их охраны, упорядочения общественных отношений в соответствии с потребностями государства и общества.
Механизм правового регулирования гражданской службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам этого механизма относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных гражданских служащих.
Источники нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы - это совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих: организацию гражданской службы и правовое положение (статус) государственных служащих; правоотношения по организации поступления на службу; условия и порядок прохождения службы; правоотношения, связанные с надзором и контролем за прохождением службы, соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, правоотношения, связанные с обеспечением гражданскими служащими установленных законодательством социальных гарантий, в том числе при прекращении службы.
Нормами ст. 5 Закона N 79-ФЗ определена система нормативных правовых актов, составляющих весь массив законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации, в том числе:
- Конституция РФ;
- Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";
- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- другие федеральные законы;
- указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
- нормативные правовые акты государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Предмет правового регулирования нормами Закона N 79-ФЗ - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. При этом ч. 4 ст. 2 Закона N 58-ФЗ определено: "Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
В настоящее время в субъектах РФ создана нормативная правовая база по вопросам организации и функционирования государственной гражданской службы соответствующих субъектов РФ. В частности, в Саратовской области базовым в этой сфере является Закон Саратовской области от 2 февраля 2005 г. N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе Саратовской области" <3>, в Самарской области - Закон Самарской области от 6 апреля 2005 г. N 103-ГД "О государственной гражданской службе Самарской области" <4>, в Ульяновской области - Закон Ульяновской области от 29 сентября 2015 г. N 120-ЗО "О государственной гражданской службе Ульяновской области" <5>.
--------------------------------
<3> Неделя области. 2005. 9 февр.
<4> Волжская коммуна. 2005. 7 апр.
<5> Ульяновская правда. 2015. 5 окт.
Метод правового регулирования государственной гражданской службы основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых начал, императивных и диспозитивных способов, средств и приемов регулирования. Как отмечает А.В. Гусев, в правовом регулировании гражданской службы преобладают государственно-нормативные начала, правовое положение сторон государственно-служебных отношений характеризуется существенно меньшей степенью свободы усмотрения, значительно большей подчиненностью служащих законодательно установленным обязанностям, запретам, правилам служебного поведения, ограничениям в формах и способах защиты их социально-трудовых прав и т.д., чем это имеет место в сфере трудовых отношений, регулируемых трудовым законодательством <1>.
--------------------------------
<1> Гусев А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: Проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 26.
В результате реформы законодательства, принятия Закона N 79-ФЗ на гражданской службе существенно сократилась сфера непосредственного применения норм трудового законодательства. Вместе с тем, по оценке А.В. Гусева, "в общей сложности в регулировании труда на гражданской службе применяются более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного материала" <2>.
--------------------------------
<2> Гусев А.В. Указ. соч. С. 30.
Однако несмотря на совершенствование законодательства о гражданской службе в период проведения административной реформы и реформы государственной службы, проблема качества правового регулирования гражданской службы остается весьма актуальной.
4.2. Принципы организации и функционирования
государственной гражданской службы
Принципы государственной гражданской службы - это основные идеи, исходные положения о ее построении и организации функционирования, выдвинутые в результате научного обобщения практики гражданской службы и устанавливающие основные правила административного управления, которыми руководствуются государственные гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности.
Как отмечает профессор В.Д. Граждан, основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри самой системы <1>.
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 123.
Принципы гражданской службы закреплены нормами Закона N 58-ФЗ (ч. 1 ст. 3) <2> и Закона N 79-ФЗ (ст. 4) <3>, которые в сравнении представлены в табл. 4.2. Представленное в этой таблице сравнение принципов показывает, что по большей части они в двух указанных Законах совпадают, но есть и некоторые различия, в том числе и терминологические. В Законе N 58-ФЗ они обозначены как "принципы государственной службы", а в Законе N 79-ФЗ - как "принципы гражданской службы". В целом применительно к государственной гражданской службе та и другая группы принципов взаимно дополняют друг друга, развивают и обогащают данный раздел государственного законодательства. Все указанные принципы должны соблюдаться гражданскими служащими в их практической профессиональной деятельности.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Таблица 4.2
Сравнительный анализ принципов гражданской службы
| Принципы государственной службы (ч. 1 ст. 3 Закона N 58-ФЗ) | Принципы государственной гражданской службы (ст. 4 Закона N 79-ФЗ) |
| 1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) законность; 3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; 4) равный доступ граждан к государственной службе; 5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; 6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; 7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; 8) профессионализм и компетентность государственных служащих; 9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц | 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность |
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 78; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!