Иные государственные гарантии. 4 страница
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 69.
На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются Конституция РФ, Закон N 58-ФЗ, Закон N 79-ФЗ, Закон N 25-ФЗ и ряд других федеральных законов; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые формируют единую общефедеральную правовую базу государственной гражданской службы РФ, обеспечивают возможность придания ей профессионального характера, способствуют утверждению единой системы государственной службы.
Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными правовыми актами, в том числе Федеральными законами от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Закон N 53-ФЗ), от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) и др.
На уровне субъектов РФ вопросы государственной и муниципальной службы регулируются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. В Ульяновской области, в частности, в настоящее время эти вопросы регламентируются уставом Ульяновской области (от 19 мая 2005 г.), а также региональными законами от 29 сентября 2015 г. N 120-ЗО "О государственной гражданской службе Ульяновской области", от 7 ноября 2007 г. N 163-ЗО "О муниципальной службе в Ульяновской области" и др.
|
|
|
Отношения в государственной службе - предмет главным образом, конституционного, административного и трудового права. Особое значение имеют нормы конституционного права, определяющие основы правового статуса государственной службы и правового положения (статуса) государственных служащих. Непосредственно Конституция РФ содержит три основные нормы, в том числе: принцип равного доступа граждан к государственной службе (ст. 32); самостоятельность федеральной государственной службы (ст. 71); запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе (ст. 97).
Косвенное влияние на организацию и функционирование государственной службы оказывают многие другие нормы Конституции РФ. Так, например, конституционные нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности кадров государственной службы аппаратов соответствующих органов. Ряд конституционных норм определяют принципы государственной службы: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, принцип единства исполнительной власти и др.
|
|
|
Нормы административного права регулируют управленческие отношения, прежде всего процедурные вопросы профессиональной деятельности госслужащих органов исполнительной власти. Административно-правовые нормы регулируют, в частности, отношения, которые возникают в связи с действиями должностных лиц и иных государственных служащих, влекущими за собой юридические последствия (жалобы, судебные иски, постановления, приказы), а также их правами, обязанностями, ответственностью, ограничениями.
Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов (органов местного самоуправления), вытекающие преимущественно из общего правового статуса государственных (муниципальных) служащих. При этом применение трудового законодательства преобладает в сфере муниципальной службы, в сфере государственной гражданской службы область его применения значительно уже. В СССР господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения.
Механизм правового регулирования государственной (муниципальной) службы, как отмечает Ю.Н. Щербаков, включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений государственных служащих и муниципально-трудовых отношений муниципальных служащих. Основные элементы этого механизма: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных (муниципальных) служащих.
|
|
|
Метод правового регулирования государственной (муниципальной) службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти (органов местного самоуправления) на содержание деятельности и поведение государственных (муниципальных) служащих, организацию и функционирование государственной (муниципальной) службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на государственных (муниципальных) служащих. Вторым регулируются отношения между равноправными сторонами, например между видами государственной службы, государственными (муниципальными) служащими по горизонтали <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 11 - 12.
Черепанов отмечает, кроме того, что государственная служба как публично-правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.
1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других общегосударственных задач.
2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе специального законодательства, имеющего свои источники (формы), на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы, а также особые процедуры замещения должностей государственной службы; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы.
3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют свой правовой статус. В статусном наборе госслужащего - личностном, профессиональном, должностном, нравственном - правовой статус является ведущим.
4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.
5. Согласно Конституции РФ (ст. 2) обязанность государства, а значит, и государственной службы, - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
6. Лицо, находящееся на службе государства, подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет довольно серьезные правовые ограничения и запреты, связанные с государственной службой <2>.
--------------------------------
<2> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 70.
Всем этим государственная служба как публично-правовой институт отличается от других ее системных характеристик.
Требования к государственной (муниципальной) службе как комплексному публично-правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы. Важнейшей целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. При этом осуществляется правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.
К специфическим функциям государственной службы как публично-правового института относятся следующие.
Правоприменительная функция - реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов по управлению государством и обществом, которая осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, а также путем использования методов убеждения, стимулирования и легитимного принуждения.
Правотворческая (нормотворческая) функция, выражающаяся в законопроектной деятельности, а также в экспертной, аналитической, справочной и иной работе государственных служащих в процессе подготовки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.
Правозащитная функция. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Данная функция - в равной мере функция и государства, и государственной службы <1>.
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 71 - 72.
Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.
В России в настоящее время создана правовая база государственной (муниципальной) службы. Однако в правовом обеспечении современной государственной службы России еще имеются существенные проблемы: действующее законодательство в этой сфере характеризуется неполнотой и противоречивостью, не в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, не создана единая система управления государственной службой страны. Вместе с тем построение правового государства в России возможно лишь на прочной правовой основе государственной (муниципальной) службы.
2.2. Государственная (муниципальная) служба
как организационный институт
Развитие государственной службы как системы требует ее определенной организации. Это понятие (от франц. organization - "сообщаю стройный вид, устраиваю") употребляется обычно в трех значениях:
внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением;
совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;
объединение людей, совместно реализующих некоторую стратегию (программу или цель) и действующих на основе определенных процедур и правил.
Понятие "организация" фиксирует динамические закономерности системы, функционирование, поведение и взаимодействие ее частей. В связи с этим, как отмечает Ю.Н. Щербаков, обоснованно предположение, что государственная служба как организационный институт представляет собой:
автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государственной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;
совокупность организационных форм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей;
средство объединения и регламентации деятельности государственных служащих во имя реализации целей государственной службы <1>.
--------------------------------
<1> Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 16 - 17.
Конституционный принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную предопределяет формирование соответствующих органов власти и их аппаратов. В аппаратах органов власти (Совета Федерации и Государственной Думы; Администрации Президента РФ, Правительства РФ и подотчетных им федеральных органов исполнительной власти; судов) осуществляется соответственно государственная служба законодательной власти, государственная служба исполнительной власти, государственная служба судебной ветви власти. Кроме того, государственная служба осуществляется в аппаратах контрольно-надзорных органов (Счетная палата, Прокуратура РФ и др.). Аналогично формируется структура государственной службы субъектов РФ в аппаратах самостоятельно создаваемых ими органов соответствующих ветвей власти. Принцип распределения полномочий на муниципальном уровне предопределяет формирование структуры муниципальной службы в аппаратах органов местного самоуправления.
Содержание государственно-административного управления, деятельности аппарата государственных органов и органов местного самоуправления (т.е. государственных и муниципальных служащих) отражает организационно-технологическую сторону публичного (государственного и муниципального) управления - преимущественно организационно-исполнительную и административно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе организационно-технологических принципов социального управления: разделения труда, иерархичности, обратной связи, коллегиальности, сочетания централизма и демократизма, единоначалия. Эти принципы составляют также основу формирования организационной структуры аппарата органов публичной власти (государственной и муниципальной службы). В аппаратах соответствующих органов на основе принципа разделения труда создаются структурные подразделения (департаменты, управления, отделы и др.), с учетом расчленения их деятельности на отдельные виды (комплексы) работ. Каждое звено этой организации имеет строго и формально (юридически) отработанные обязанности (полномочия), закрепленные организационно-правовыми документами - Положениями как о самих органах, так и всех их структурных подразделениях. Полномочия (обязанности и права) и ответственность каждого отдельного государственного служащего определяются его должностным регламентом, а каждого муниципального служащего - должностной инструкцией. Строгое следование общим стандартам (административным регламентам и др.) при решении специфических вопросов государственной (муниципальной) службы элиминирует (исключает) возможные отклонения при выполнении задач государственных (муниципальных) органов, вызываемые индивидуальными различиями исполнителей.
Вместе с тем успех в государственном и муниципальном управлении обеспечивается прежде всего единством действий лиц (государственных, муниципальных служащих), органов и их подразделений, участвующих в управлении. Весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих лиц, органов и подразделений, ясное распределение их компетенций, функций, прав и ответственности в этом общем деле. При этом суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом, эффективно выполнял поставленные перед ним задачи.
Принцип иерархичности и обратной связи заключается в создании многоступенчатой структуры управления, при которой первичные звенья (нижний уровень) управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следующего уровня. Те, в свою очередь, подчиняются органам следующего уровня и контролируются ими. Каждый государственный (муниципальный) служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом не только за свои решения и действия, но и за решения и действия всех подчиненных ему лиц.
При этом согласованность взаимодействия частей государственной службы достигается не только путем разделения и кооперации труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управленческой информацией, но и гармонизацией отношений между руководителями и подчиненными, работниками государственной (муниципальной) службы и политиками, а также созданием прочных стимулов к труду.
Упорядочение как один из важнейших аспектов организации государственной (муниципальной) службы предусматривает также работу по установлению соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы, формированию оптимальной профессионально-квалификационной структуры кадров, установлению порядка их продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения уровня профессионализма кадров и т.д.
Направленность государственной (муниципальной) службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государственной (муниципальной) службы, повышением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятельность органов государственной (муниципальной) власти и управления, установлением квалификационных требований к должностям государственной (муниципальной) службы, показателей и критериев эффективности и результативности труда служащих, совершенствованием способов оценки и стимулирования их труда и т.д.
Решение большинства задач государственной (муниципальной) службы связано с кадрами как основным элементом ее системы. Формирование кадрового состава, отвечающего целям и задачам государственных (муниципальных) органов, и его эффективное использование, развитие персонала - необходимое условие достижения целей государственной (муниципальной) службы. Поэтому подбор кадров для нее, повышение уровня профессионализма и нравственно-личностных качеств сотрудников представляет одну из важнейших задач государственной (муниципальной) службы как организационного института, которая реализуется путем установления и реализации правил отбора и приема на государственную (муниципальную) службу, процедур проведения конкурсов, назначения на должность, квалификационных экзаменов, аттестации кадров и т.д. Не менее важной стороной решения этой проблемы является выработка норм и реализация процедур замещения должностей путем формирования кадрового резерва, в том числе на основе планирования и прогнозирования деловой карьеры служащих. Это необходимо осуществлять на основе справедливой оценки способностей и заслуг работников, уровня их профессионализма, умений и навыков.
В задачу государственной (муниципальной) службы как организационного института входит в связи с этим создание условий для роста профессионализма служащих, обеспечение их эффективной работы, формирование эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих. В этих целях не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований утверждаются и реализуются Программы развития государственной (муниципальной) службы.
Таким образом, государственная (муниципальная) служба как организационный институт упорядочивает аппарат государственных (муниципальных) органов, направляет его на эффективное выполнение региональных (муниципальных) и общегосударственных задач.
2.3. Государственная (муниципальная) служба
как социальный институт
В социологии существует множество определений социального института, но суть их примерно одинакова. Социальный институт, по мнению В.Ф. Анурина, - это устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в систему ролей и статусов <1>.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 107; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!