Иные государственные гарантии. 2 страница
1.2. Эволюция государственной бюрократии и становление
государственной И муниципальной службы в России
Современное государство трудно представить без развитой системы бюрократии, поскольку в любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. Бюрократия (фр. bureaucratie) буквально означает "власть канцелярии". Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных изобретений цивилизации <1>.
--------------------------------
<1> Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. 2-е изд. / Отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Дело, 2000. С. 12.
1.2.1. Становление и развитие государственной службы
в дореволюционной России
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет. Закладывание основ государственного управления и государственной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр. vassal) - феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, постоянно находившийся при князе. В XI - XII веках многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов "служба", "служилые люди" - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.
|
|
|
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). В XII - XIII веках произошел переход от военной демократии к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (земельная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI - XIV вв. - ближайшие советники князя; позже, в XV - XVII вв. боярство стало официальным званием, вплоть до его отмены в XVIII в. Петром I). другие должности занимали дворяне (люди княжеского двора) <2>.
--------------------------------
<2> Там же. С. 45 - 46.
Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547 - 1584). В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. Во второй половине XVI в. в результате административной реформы Ивана IV в центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения - приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории. Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) был определен Уложением о службе, принятым в 1555 - 1556 гг. К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на "государеву службу", которая проходила в полках и посольствах, и "приказную работу", т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.
|
|
|
В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы правления - 1682 - 1721) в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы. Территория страны была разделена на 10 губерний. В 1717 - 1721 годах приказы были заменены 12 коллегиями (Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская и др.). Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было обусловлено притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должности. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, имеющий силу законодательного акта, - Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности считать) и открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Табель о рангах использовалась в качестве руководства вплоть до Октября 1917 г.
|
|
|
Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо организованную государственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как "приказная работа", давшую начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в определенной степени рассматривалась как непрестижная, то статская служба как в петровские времена, так и позже высоко ценилась <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Граждан В.Д. Указ. соч. С. 38 - 41.
Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер, значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство. Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии.
При Александре I (1801 - 1825) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии (1802). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Российский совещательный орган - Государственный совет. Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (1809), имевший целью повышение образовательного уровня чиновничества, который был весьма низким, повышение уровня их профессионализма.
В 1832 году при Николае I (1825 - 1855) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в Устав о службе гражданской, который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.
Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены императором Александром II (1855 - 1881), который освободил крестьян от крепостной зависимости (1861). В период его правления были осуществлены земская (1864), городская (1870), судебная (1864) и ряд других реформ, а также учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления, что расширило круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю <1>.
--------------------------------
<1> Государственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М.; Ростов н/Д: МарТ, 2004. С. 56 - 59.
При Николае II (1894 - 1917) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления. В конце XIX - начале XX в. в России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.
Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. не стали в отличие от многих цивилизованных стран ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 63 - 64.
1.2.2. Советская государственная служба
Октябрьская революция 1917 г. стала поворотной вехой в развитии системы органов государственной власти, возникших после падения монархии в России. II Всероссийский съезд Советов, открывшийся 25 октября 1917 г. в Петрограде, сформировал новые органы власти. Верховным органом власти был объявлен Всероссийский съезд Советов, между съездами - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство - Совет народных комиссаров (СНК). Новая власть, опиравшаяся на идеи марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. В связи с этим Декретом ВЦИК и СНК от 11 (24) ноября 1917 г. была ликвидирована прежняя иерархия госслужащих и зафиксировано, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются".
На VI Всероссийском съезде Советов (4 - 10 июля 1918 г.) была принята Конституция РСФСР, которая закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Сама идея Советов изначально состояла в том, что объединенные в них трудящиеся самостоятельно принимают законы, самостоятельно их исполняют и самостоятельно осуществляют контроль за исполнением.
Становление системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков, выступившей основой для формирования структур власти, кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). В 1920 году 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. В связи с тем что в большинстве новая правящая элита не имела соответствующего образования и практических навыков управленческой деятельности, в государственный аппарат была привлечена значительная часть старого чиновничества. Наряду с этим в стране была развернута подготовка квалифицированных управленческих кадров. К началу 1930-х гг. необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой <1>.
--------------------------------
<1> Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. / Отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Дело, 2000. С. 86 - 87.
Поскольку Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления, то работа с кадрами всегда составляла центральное звено всей ее деятельности. XIV съезд партии ВКП(б), состоявшийся 18 - 31 декабря 1925 г. и вошедший в историю как съезд индустриализации страны, выдвинул лозунг: "Кадры решают все!". К концу 1930-х гг. в СССР была ликвидирована неграмотность, развернута широкая сеть высших и средних специальных учебных заведений. Это в значительной степени способствовало повышению образовательного уровня управленческих кадров, расширяло их социальную базу за счет привлечения рабочей и крестьянской молодежи. Основным принципом партийного руководства Советами и системой государственной службы, всеми сферами хозяйственной и общественной жизни страны была расстановка кадров и проверка исполнения. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров.
Правовое положение государственных служащих в советский период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие). Единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. <1>.
--------------------------------
<1> Государственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М.; Ростов н/Д: МарТ, 2004. С. 76.
Формирование командно-административной системы в СССР в значительной степени было обусловлено и фактически мобилизационным режимом функционирования системы государственной власти и управления страны в течение длительного времени - вплоть до конца 1940-х гг.: гражданская война и восстановление послевоенной разрухи, поднятие сельского хозяйства и индустриализация страны в условиях надвигающейся мировой войны, тяжелейшие годы Великой Отечественной войны и восстановления народного хозяйства в послевоенный период. В предвоенный период и в военные годы система управления СССР фактически приобрела характер военного управления.
Характеризуя сущностные особенности государственной службы в советский период, профессор А.И. Турчинов отмечает: "Практика показала, что успешные радикальные социально-экономические преобразования невозможны без сильного государства с его властными органами и профессиональным, постоянно действующим аппаратом. Низкий культурный уровень трудящихся, нехватка политической грамотности, полное или частичное отсутствие квалифицированных кадров в среднем и низовом звеньях управления (самых многочисленных) заставляли делать ставку на аппарат управления в верхнем звене. Реализация избранного курса не могла иметь другого инструмента, кроме как усиления директивных начал, жесткой централизации управления, оперативного администрирования, жесткого контроля. К концу 30-х гг. XX в. административно-командная система управления набрала такую устойчивость и силу инерции, которые позволили ей прочно удерживать свои позиции до 1990-х гг. Отвергая и осуждая события, связанные с присвоением партией государственной власти, объективно нельзя не признать, что в стране был сформирован достаточно слаженный механизм работы с кадрами государственных органов, а кадровая политика обеспечивала функционирование административно-командной системы управления и в целом решала сложные политические, хозяйственные и социально-культурные задачи того времени" <2>.
--------------------------------
<2> Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 42 - 43.
На рубеже 1940 - 50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы. Попытки реформирования системы управления в 1960 - 70-е гг. не дали должных результатов. В годы горбачевской перестройки (1985 - 1991) началась мощная управленческая реформа, означавшая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления. В 1990 году в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к распаду СССР.
1.2.3. Становление основ государственной службы
Российской Федерации в 1991 - 2000 гг.
Прекращение существования в декабре 1991 г. СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Как отмечает В.Г. Игнатов, правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними <1>.
--------------------------------
<1> Государственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М.; Ростов н/Д: МарТ, 2004. С. 78 - 79.
Оболонский отмечает, что в этот период российская административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них - снижение уровня профессионализма вследствие того, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры <2>. Такое положение объективно требовало формирования новой правовой базы государственной службы в новых социально-экономических условиях.
--------------------------------
<2> Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. 2-е изд. / Отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Дело, 2000. С. 78 - 79.
В 1992 - 1993 годах обострилось противостояние между исполнительной властью и Советами. 21 сентября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в России", которым было объявлено о роспуске Верховного Совета, Съезда народных депутатов РФ и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание. Выборы 12 декабря 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности.
Официально начало реформированию государственной службы в новой России было положено принятием Положения о федеральной государственной службе, которое было утверждено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 <1>. Наряду с этим в "Российской газете" (23 - 24 декабря 1993 г.) были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы РФ. Однако в тот период фактически не существовало единой концепции новой модели государственной службы. В 1994 - 1995 годах был издан ряд указов Президента РФ по различным проблемам государственной службы, с одной стороны обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой - подготовивших правовую базу для принятия Закона об основах государственной службы.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 115; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!