Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 15 страница
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.
Вместе с тем любой закон - это субъективный результат деятельности депутатского корпуса. Следовательно, могут быть не правы как региональные, так и федеральные депутаты, руководствуясь сиюминутными надобностями, политическими амбициями и пр., они могут принять неконституционный, а следовательно, нелегитимный закон. В этом случае в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции орган законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности обжалуемого акта (см. комментарий). В этом случае до принятия Судом окончательного решения нелегитимный, по мнению Федерации, акт субъекта Федерации будет продолжать действовать. Однако коллизия между актами будет решена в порядке, предусмотренном ч. 5 настоящей статьи (см. комментарий).
В завершение комментария данной части статьи отметим, что субъекты Федерации обладают большей свободой в выборе формы нормативного правового акта, издаваемого в соответствии с федеральным законом. Они вправе принять свой закон или иной нормативный правовой акт. Имеется в виду конституция (устав) субъекта Федерации или подзаконный акт регионального органа исполнительной власти.
3. Конституция прямо не определяет иерархию принимаемых парламентом законов. Она вводит только два отличия федерального закона от федерального конституционного закона: это необходимость квалифицированного большинства голосов депутатов Государственной Думы, поданных за его принятие, и невозможность наложения на него президентского вето (см. комментарий к ч. 2 ст. 108). Есть, правда, и еще одно отличие - предмет регулирования, который некоторыми авторами толкуется как ограничение возможности издания этого типа законов исключительно вопросами, перечисленными в Конституции <1>. Однако практика опровергает этот вывод. Так, референдум и свободные выборы одинаково отнесены Конституцией к формам высшего непосредственного выражения власти народа (см. комментарий к ч. 3 ст. 3), однако проведение референдума урегулировано Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", а выборы - обычными федеральными законами. А создание такого органа власти, как дисциплинарное судебное присутствие, вообще не предусмотрено Конституцией России. Однако его статус определен Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ "О дисциплинарном судебном присутствии" <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Так, напр., Н.В. Витрук считает, принятие федеральных конституционных законов "прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации" (см.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 84).
|
|
|
<2> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261.
Возвращаясь к вопросу об иерархии федеральных законов, необходимо отметить, что только комментируемая норма, да и то не в прямой форме, устанавливает приоритет федеральных конституционных законов над федеральными законами, устанавливая правило, в соответствии с которым федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Часть 4 комментируемой статьи определяет порядок реализации региональными органами государственной власти своих полномочий в вопросах исключительного ведения субъектов Федерации. Эти вопросы, как отмечалось выше, определены ст. 73 Конституции без их прямого перечисления (см. комментарий). Этот способ представляется, с одной стороны, демократичным, предоставляющим субъектам свободу выбора в пределах своих полномочий, в том числе и в выборе формы нормативного правового акта, которым получает урегулирование вопрос исключительного ведения субъекта Федерации. То есть из смысла нормы следует, что может быть принят как региональный закон, так и иной нормативный правовой акт - решение главы субъекта или регионального органа исполнительной власти.
|
|
|
С другой стороны, отсутствие установленного Конституцией перечня вопросов исключительного ведения субъекта Федерации создает условия для опоздания региональных органов государственной власти с урегулированием каких-то вопросов. Эта ситуация не редкость для нашей страны, если учесть, что на двадцатом году действия Основного Закона федеральный парламент до сих пор не принял федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, издание которого прямо предусмотрено Конституцией (см. комментарий к ч. 2 ст. 135). Что уж требовать от региональных собраний?
В этой связи Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" <1> отметил, что если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции Конституцией России, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
Полагаем, что данное решение Суда вряд ли отвечает требованиям демократического государства, как и сам Федеральный закон, оцениваемый в этом Постановлении. Понятно, что эта ситуация - прямое порождение борьбы за власть между региональными и муниципальными органами публичной власти. Однако, думается, федеральные власти могли бы использовать для его разрешения иные, предусмотренные Конституцией, согласительные процедуры (см. комментарий к ст. 85).
В завершение комментария данной части статьи, необходимо отметить, что по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации издаются не только региональные законы и подзаконные акты субъектов Федерации, но и их учредительные акты в форме конституций (уставов) субъектов Федерации. Конституция (устав) субъекта Федерации не получили адекватной юридической оценки в тексте Конституции (см. комментарий к ч. 2 ст. 5). За нее этот вопрос решил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П "О проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" <1>, указав, что эти акты занимают особое место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Федерации. Особое, т.е. высшее, в региональной иерархии нормативных актов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.
5. В этой части комментируемой статьи определена иерархия нормативных актов по юридической силе. В ч. ч. 1 и 2 данной статьи определены вопросы ведения, по которым издаются федеральные законы, - исключительного ведения Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации. В случае издания этих законов в пределах компетенции Федерации они имеют приоритет перед региональными нормативными актами и последние не могут им противоречить.
Также этой нормой установлен порядок действий на случай, если такое противоречие все же возникло. Устранение коллизии нормативных актов требует времени, а последствия действия нелегитимного акта могут быть весьма серьезными. На этот случай Конституцией установлено правило: нелегитимный региональный акт признается ничтожным, а действует федеральный закон.
При этом законодательством РФ установлены неравные для участников правовые последствия возникновения коллизий федеральных и региональных правовых норм. Если акты субъекта Федерации - законы или нормативные решения главы субъекта либо органа исполнительной власти противоречат федеральному закону, в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, то могут быть применены меры федерального воздействия вплоть до отставки главы субъекта по недоверию или досрочного роспуска законодательного собрания. Правда, Конституционный Суд РФ Постановлением от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" <2> несколько смягчил кару, указав, что столь крайние меры применяются в случае, если применение нелегитимного регионального акта повлекло за собой наступление конституционно значимых тяжких последствий, подтвержденных судом. А простое формальное противоречие регионального акта федеральному закону не влечет наступление негативных последствий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
<2> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.
Зато при возникновении обратной ситуации: несоответствия федерального закона Конституции, иным федеральным законам, договору о разграничения полномочий проблема коллизии норм разрешается судом, а до принятия им решения действует правило, названное Т.Я. Хабриевой "принципиальнейшим" <1>, в соответствии с которым субъект Федерации не имеет права даже принимать свои акты в спорной сфере отношений и никаких негативных последствий для федеральных органов власти в случае признания судом изданного ими закона нелегитимным не наступает.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 662.
6. И наконец, последняя часть комментируемой статьи устанавливает правило на случай противоречия федерального закона региональному нормативному правовому акту, изданному в пределах исключительных полномочий субъекта Федерации, установленных ст. 73 Конституции (см. комментарий). В случае возникновения этой коллизии действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Статья 77
Комментарий к статье 77
1. Одним из признаков самостоятельности субъектов Федерации выступает наличие у них права формировать собственную систему органов государственной власти. Разумеется, эта свобода, как и любая другая, имеет ряд ограничений. Первое - это соответствие основам конституционного строя. Конечно, в главе Конституции, устанавливающей основы конституционного строя, нет прямых предписаний, обязывающих субъекты Федерации формировать собственные органы государственной власти. Даже в ст. 5, определяющей статус субъектов Федерации (см. комментарий). Однако в гл. 1 Основного Закона закреплен ряд основополагающих принципов, которым эта система должна соответствовать. Это принципы демократии, правового характера государства, разделения властей на три ветви государственной власти, целостности территории, светского характера власти, идеологического многообразия, социального характера государства, множественности форм собственности, политического плюрализма, наличия местного самоуправления и др. Все перечисленные принципы должны быть положены в основу создания системы региональных органов государственной власти и реализованы при формировании конкретных ее органов.
Второе ограничение, более жесткое, - это соответствие общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такое прямое указание на необходимость конкретного закона редко встречается в комментируемой Конституции. В данном случае речь идет о Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующем с многочисленными изменениями и дополнениями. Законодательный (представительный) орган государственной власти в соответствии с Законом является постоянно действующим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Закон определяет его статус, число депутатов, полномочия, порядок деятельности и взаимоотношений с региональными и федеральными органами государственной власти. До недавнего времени проблемой регионального органа власти данного типа, по мнению федеральной власти, была численность депутатского корпуса. Президент РФ Д.А. Медведев в Послании от 12 ноября 2009 г. Федеральному Собранию РФ указал на диспропорцию численности депутатов законодательных собрания субъектов Федерации: 35 - в Московской городской Думе и 162 - в Великом Хурале Республики Тыва <1>. И если в отношении Республики Тыва эта претензия может быть хоть в какой-то мере обоснована (она дотационный субъект Федерации и излишняя численность депутатов может восприниматься как нецелевое использование федеральных бюджетных средств), то в том, что касается Москвы, содержащей депутатов городской Думы за свой счет, - это явное покушение на самостоятельность субъекта Федерации. Тем не менее Устав г. Москвы изменен под новую численность депутатов в количестве 50 человек и 12 октября 2014 г. выборы в гордуму пройдут по новым избирательным округам. Еще одним покушение на самостоятельность субъектов Федерации в этой части стала регламентация числа депутатов законодательных собраний, работающих на постоянной основе.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2009. 13 нояб.
Пока еще субъекты Федерации имеют право на самостоятельный выбор названий своего органа законодательной власти и определение числа его палат. Большинство законодательных собрания - однопалатные. Но есть и несколько двухпалатных (например, в Республиках Башкортостан и Карелия). Но, видимо, и здесь их самостоятельности вскоре наступит конец. Что касается органов исполнительной власти, то здесь субъектам Федерации Законом дана большая самостоятельность в наделении полномочиями высшего должностного лица исполнительной власти, если не считать возможности его досрочной отставки по решению Президента страны. Характерно, что президенты республик в составе Российской Федерации уже "добровольно" отказались от прежнего наименования своих должностей.
Но хуже всего, на наш взгляд, обстоит дело с организацией судебной власти на региональном уровне. Эта ветвь власти представлена в субъекте двумя типами органов: мировыми и конституционными (уставными) судами. Что касается мировых судей, то в части их формирования и наделения полномочиями субъекты Федерации вообще не имеют никакой самостоятельности. Их численность и финансирование определяется и осуществляется Федерацией на основании Федерального закона от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", действующем с многочисленными изменениями и дополнениями. Единственное, что вправе устанавливать для этих судей органы государственной власти субъекта Федерации - это порядок их избрания, подбор кандидатур и доплату к федеральному окладу, и то не всех регионах. Что касается судопроизводства, то оно осуществляется на основе федеральных материальных и процессуальных законов, строго в пределах полномочий, установленных этими же законами. Вообще в стране прослеживается тенденция превращения мировых судей в федеральные. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, как отмечалось выше, создаются в добровольном порядке самими субъектами. Поэтому законы об их деятельность приняты в 46 субъектах Федерации, а сами суды созданы лишь в 16 (менее 20%). На наш взгляд, это очевидное нарушение конституционного принципа разделения государственной власти на три ветви, поскольку самостоятельная судебная власть в большинстве субъектов Федерации практически не сформирована.
2. Следует различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Первые формируются исключительно федеральной властью и ей напрямую подчиняются независимо от места их деятельности. Это военные комиссариаты, налоговые, санитарные инспекции и др. (см. комментарий к ст. 78). Что же касается органов исполнительной власти субъектов Федерации, то они создаются по инициативе самих субъектов Федерации, им подчинены и финансируются. Однако и те и другие органы образуют единую вертикаль федеральной власти, возглавляемую Правительством РФ (см. комментарий к ст. 110 Конституции).
Теоретически, в субъектах Федерации могут создаваться органы исполнительной власти двойного подчинения. До недавнего времени такими органами были органы внутренних дел. Но после вступления в силу Федерального закона "О полиции" и основанных на его нормах указов Президента России, они перестали быть таковыми.
Статья 78
Комментарий к статье 78
1. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти, созданные и действующие на территории конкретного субъекта Федерации. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 77), они имеют вертикальное подчинение и финансируются из федерального бюджета. Поскольку перечень вопросов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации весьма велик, число таких федеральных органов и численность их чиновников может превышать численность персонала работающих во всех региональных органах государственной власти. Эти органы называются главными управлениями, управлениями, отделами министерств и ведомств в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. В некоторых субъектах они объединяются в одном помещении, как, например, Федеральный дом в Санкт-Петербурге, или занимают различные помещения на правах собственности или аренды.
2, 3. Эти схожие по сути части комментируемой статьи устанавливают право государственных органов исполнительной власти на взаимную передачу властных полномочий "сверху-вниз" от федеральных органов региональным и "снизу-вверх" наоборот от региональных федеральным. Речь в данном случае не идет о договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, заключаемыми в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции (см. комментарий). Та статья касается перераспределения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями власти. А в комментируемой норме установлен порядок перераспределения полномочий внутри единой ветви исполнительной власти. Именно поэтому ч. 2 ст. 78 Конституции содержит ограничение предмета такого договора непротиворечием федеральной Конституции и федеральным законам. Если первое ограничение понятно, то второе вряд ли объяснимо. На что и указал Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, установивший принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. В ст. 26.7 указанного Закона определено, что заключение такого договора допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации и определяет иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. И эта норма представляется вполне логичной. Во-первых, поскольку федеральный закон определяет общий порядок разграничения полномочий со всеми или большинством субъектов Федерации, а договор - только с одним субъектом. Во-вторых, такой договор все равно, согласно закону, утверждается в форме федерального закона. Однако здесь налицо коллизия между нормой Конституции и федеральным законом.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 87; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!