Депутатом может быть избран только гражданин РФ.

⇐ ПредыдущаяСтр 70 из 97Следующая ⇒

Гражданин РФ - это лицо, имеющее доказательство устойчивой правовой связи с Российской Федерацией (гражданство). Устойчивая связь лица и государства означает, что оно существует постоянно, правовая связь свидетельствует об обязательном законодательном закреплении определенных отношений человека и государства.

Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные Конституцией РФ и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является. Если человек является иностранцем или лицом без гражданства, то он пользуется почти всеми правами и свободами, несет обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением тех, которые закреплены только за гражданами РФ, т.е. право создавать политические партии, избирать и быть избранным в органы государственной власти, состоять на государственной службе и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грудцына Л.Ю. Свобода и гражданское общество // Образование и право. 2011. N 1(17). С. 22 - 30.

Ограничения в политической сфере не случайны. Дело в том, что, используя политические права, человек может непосредственно и максимально эффективно воздействовать на политику государства, например, направлять ее в нужное иностранному государству русло. Нет сомнения в том, что предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства права участвовать в управлении государством, формировать органы, определяющие государственную политику, или быть избранными в органы государственной власти, недопустимо. Подобное закрепление нормы имеет место в большинстве стран. Преодоление данного запрета возможно только лишь посредством приобретения российского гражданства.

Гражданину РФ должно быть не менее 21 года.

Для реализации пассивного избирательного права (права быть избранным), в мировой практике, как правило, требуется преодоление повышенного по сравнению с совершеннолетием <1> возрастного порога. Например, возраст для депутата нижней палаты парламента Республики Беларусь - 21 год <2>, Франции - 23 года <3>, депутата Меджлиса, халк векиллери Туркменистана - 25 лет <4>.

--------------------------------

<1> Совершеннолетие в Российской Федерации наступает в 18 лет.

<2> Конституция Республики Беларусь 1994 г. // Звязда. 1996. Нояб. N 276.

<3> См.: Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 665 - 682.

<4> Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. N 692-XII // Нейтральный Туркменистан. 2003.

В Российской Федерации такой возраст установлен в 21 год. Данный возрастной ценз подтверждается не только мировым опытом, но и отечественным. В течение длительного времени действовал возрастной ценз: 21 - 23 года. В декабре 1919 г. возрастной ценз избирателей был установлен в 21 год. После Великой Отечественной войны он был повышен до 23 лет в Верховный Совет СССР <1> и в Верховный Совет РСФСР до 21 года <2>. В 1977 г. возраст избрания депутатов в Верховный Совет СССР был снижен с 23 лет до 21 года <3>. Таким образом, уже с 1958 г. <4> в РСФСР и с 1977 г. в СССР для пассивного избирательного права установлен возраст в 21 год.

--------------------------------

<1> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283.

<2> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.) (в редакции от 27 декабря 1958 г.). Ст. 139 // Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг. М., 1959.

<3> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 7 октября 1977 г.) // Свод законов СССР. Т. 3. 1990.

<4> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.) (в редакции от 27 декабря 1958 г.). Ст. 139 // Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг. М., 1959.

Названный возрастной ценз определяется, прежде всего, психологическими и социальными показателями. Например, международными экспертами Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) подростковым возрастом считаются два чрезвычайно важных периода: пубертатный период (от 10 до 15 лет) и этап социального созревания (от 16 до 20 лет). В эти периоды: завершается половое развитие до наступления половой зрелости; психологические детские процессы сменяются поведением, характерным для взрослых; происходит переход к социально-экономической независимости от взрослых <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ларина М.Н. Медицинская помощь подросткам // Первая краевая. 2002. N 13.

В словаре В. Даля определено, что лицо, не достигшее 21 года, считается несовершеннолетним <1>. В США совершеннолетие наступает также в 21 год. Именно с этим возрастом для лиц любого пола связано наступление всех показателей зрелости, куда входит зрелость физическая, определяемая физическим состоянием, психическая, говорящая об умении разумно руководить своими действиями и поступками, и, наконец, что не менее важно, так называемая социальная зрелость, позволяющая принимать самостоятельное участие в жизни общества.

--------------------------------

<1> См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1980. Т. 3. С. 444.

К 21 году граждане заканчивают высшие образовательные учреждения. Это является немаловажным фактором при установлении нижней возрастной границы для возможности реализации права быть избранным - ведь высшее образование является завершающим штрихом формирования развитой и полноценной личности, имеющей собственные политические взгляды и способной принимать взвешенные решения.

Однако в настоящее время существуют предложения по сокращению возрастного ценза для депутатов Государственной Думы с 21 года до 18 лет. Так, депутат Калининградской областной Думы В. Ежиков предложил уменьшить возраст пассивного избирательного права. По словам депутата "омоложение российской законодательной политики, пошло бы только на пользу обществу и государственной власти. С 18 лет гражданин РФ в состоянии служить в армии и на флоте, создавать семью, избирать Президента России и депутатов Государственной Думы" <1>. Разработанный депутатом проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", был единогласно одобрен комитетом областной Думы по государственному строительству и местному самоуправлению.

--------------------------------

<1> Владимир Ежиков предложил уменьшить возраст пассивного избирательного права с 21 года до 18 лет // Общественные калининградские новости "Окно". 2004.

Тем не менее с предложенным проектом следует не согласиться, так как установление возрастного ценза именно с 21 года при реализации гражданином пассивного избирательного права обусловлено сложным и трудоемким характером деятельности депутата Государственной Думы. Человек в 18 лет, как уже было сказано ранее, находится на этапе социального и психического созревания, не имеет в большинстве случаев жизненного опыта, не успел получить высшего образования и вряд ли способен осуществлять представительскую демократическую функцию, не говоря уже о законотворческой.

Что касается установления более высокого возраста для избрания гражданина Российской Федерации в Государственную Думу, то необходимо помнить, что в Государственной Думе должно быть обеспечено широкое представительство различных социальных групп населения. Завышение возрастного ценза необоснованно сужает избирательский корпус.

3. Гражданин РФ должен иметь право участвовать в выборах, т.е. обладать активным избирательным правом.

В соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ "не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" (подробнее см. комментарий к ч. 3 ст. 32).

2. Данной частью установлено правило несовместимости депутатского мандата Государственной Думы с депутатскими мандатами всех иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Это правило направлено на обеспечение беспристрастности и независимости депутатов Государственной Думы при осуществлении ими функции народного представительства. Кроме того, это связано с непременным условием для депутата Государственной Думы сосредоточиться на выполнении в первую очередь своих весьма важных для жизни общества и государства обязанностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 307.

Также требование несовместимости должностей вытекает из необходимости обеспечения независимости депутата в административном, материальном и дисциплинарном плане от каких-либо органов и должностных лиц, кроме соответствующей палаты Федерального Собрания, ее внутренних органов и должностных лиц. Именно это позволяет депутату в полной мере нести политическую и моральную ответственность перед своими избирателями и зависеть, прежде всего, от своей внутренней убежденности в том, что его действия соответствуют интересам страны и способствуют благу народа.

Через установление этого правила проводится принцип разделения властей, содержание которого требует запрещения осуществления функций законодательной и исполнительной власти одними и теми же лицами. Следует, однако, отметить, что в ч. 9 разд. 2 Конституции РФ предусматривается исключение из правила о несовместимости должностей. Устанавливается, что "депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации". Это положение не вполне согласуется с принципом разделения властей и носит временный характер, его наличие вызвано в значительной степени спецификой политических отношений в России, требующих, по крайней мере, в первое время, подобного механизма сотрудничества законодательной и исполнительной властей.

3. Депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Этот принцип говорит лишь о том, что работа депутатов в парламенте является единственным видом их трудовой деятельности, они осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Для депутатов Государственной Думы действует правило несовместимости нахождения на государственной службе Российской Федерации <1>: государственной гражданской службе <2>, военной службе <3>, правоохранительной службе <4>. Лица, занимавшие в ней любые посты, приостанавливают на весь срок действия депутатского мандата. По истечению срока депутатских полномочий депутатам, оставившим государственную службу, гарантируется возвращение на нее в соответствующих должности и звании <5>. Так, согласно ч. 4 ст. 25 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": "Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные (назначенные) членами Совета Федерации, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить военную службу (службу в указанных органах) или досрочно уволиться с военной службы (службы в указанных органах). По окончании срока полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему либо с их согласия по иному месту службы".

--------------------------------

<1> В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063).

<2> Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

<3> Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

<4> Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063).

<5> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 523.

Срок полномочий депутата Государственной Думы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности и в выслугу лет. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии их поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после прекращения полномочий депутата Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Установленный запрет на занятие разного рода оплачиваемой деятельностью дает депутату возможность постоянно работать только в одном месте - в Государственной Думе. Пост депутата - чрезвычайно ответственная должность. Выбирая своего представителя, от которого зависит решение вопросов государственной важности, народ ожидает полной самоотдачи и профессионализма. Именно поэтому депутат не может позволить себе распыляться на решение никаких иных проблем, кроме государственных. Загрузка депутата очень велика - установленный ТК РФ рабочий день депутата длится восемь часов, включая перерыв, но и этого времени может не хватить для выполнения всех задач и обязанностей и полноценного анализа всего объема информации, с которой он вынужден иметь дело. Кроме того, необходимо помнить, что для выполнения работы эффективно депутат должен еще и полноценно отдыхать. Помимо работы депутат обязан постоянно повышать свой профессиональный уровень, следить за политической, экономической и социальной ситуацией в стране и за рубежом, за внешнеполитической обстановкой. В таких условиях любая работа на стороне неизбежно и постоянно ставила бы депутата перед дилеммой выбора между личными делами и государственными, и нельзя дать никаких гарантий, что народный избранник в достаточном процентном отношении предпочел бы последнее.

Тем не менее периодически находятся те, кто не согласен с установленным законодательством запретом совмещения депутатской деятельности с иной деятельностью (за названными выше исключениями). Так, депутат Государственной Думы В.О. Семенов в 2001 г. внес на рассмотрение Государственной Думой проект Федерального закона N 160594-3 "О внесении изменений в статьи 4 и 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" по вопросу предоставления возможности члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы заниматься предпринимательской деятельностью <1>.

--------------------------------

<1> См.: проект Федерального закона N 160594-3 "О внесении изменений в статьи 4 и 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Автор мотивировал свое предложение тем обстоятельством, что предпринимательская деятельность не является оплачиваемой, может принести как прибыль, так и убытки и, в силу этого, не может быть признана ограничением деятельности парламентариев по смыслу комментируемой статьи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Заключение Комитета управления Государственной Думы по государственному строительству по проекту Федерального закона N 160594-3 "О внесении изменений в статьи 4 и 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

В ч. 3 ст. 97 Конституции РФ говорится о недопустимости занятия депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Предпринимательская деятельность не является оплачиваемой. Легальная дефиниция понятия "предпринимательская деятельность" содержится в ст. 2 ГК РФ: "Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке". Предпринимательская деятельность в силу своей правовой природы осуществляется на свой страх и риск, и, следовательно, предприниматель может получить как прибыль, так и убытки. Поэтому предпринимательская деятельность не может считаться оплачиваемой деятельностью в смысле ч. 3 ст. 97 Конституции РФ. По смыслу трудового законодательства оплачиваемой деятельностью является деятельность работника, действующего на основании трудового договора. Очевидно, что предпринимательская деятельность не является оплачиваемой и в соответствии с трудовым законодательством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статьи 4 и 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Доводы автора проекта о том, что предпринимательская деятельность не может считаться оплачиваемой ввиду того, что предприниматель не получает за нее заработную плату, на наш взгляд, несостоятельны. Оплата деятельности депутата, занимающегося предпринимательской деятельностью, может выражаться не только в получении заработной платы, жалованья или гонорара, но и такими доходами, как специально увеличенный процент на банковский вклад или повышенный процент дивиденда на акции и т.д. <1>.

--------------------------------

Получение доходов от предпринимательской деятельности может привести к отстаиванию депутатом в Государственной Думе частных интересов, что нанесет ущерб государственным интересам, а это недопустимо.

Кроме того, согласно Федеральному закону "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутаты Государственной Думы обладают правовыми гарантиями своей деятельности (право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, на получение и распространение информации, на транспортное обслуживание, неприкосновенность, использование средств связи и др.), которые в случае разрешения занятия предпринимательской деятельностью, поставят их в исключительное положение по отношению к остальным предпринимателям.

Законопроект противоречит комментируемой статье Конституции РФ, положение которой содержит прямой запрет на занятие депутатов Государственной Думы другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Это обусловлено тем, что по Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является постоянно действующим, представительным и законодательным органом Российской Федерации, и депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе.

Исходя из особой роли членов парламента в обществе, значения выполняемых ими функций, правовой статус этой категории лиц характеризуется особой право- и дееспособностью, а также несовместимостью депутатского мандата с занятием определенными видами деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности <1>.

--------------------------------

Анализируемый законопроект в 2003 г. был отклонен. Его не поддержало Правительство РФ, Комитет по делам национальностей, Комитет Государственной Думы по государственному строительству.

Что касается разрешения совмещения депутатского мандата членов Государственной Думы с занятием творческой деятельностью, то это объясняется тем, что она носит индивидуальный характер и осуществляется в сфере культуры, науки и образования, достаточно автономных от осуществления государственной власти. Кроме того, занятие творческой деятельностью (в том числе преподавательской и научной) содействует повышению квалификации депутата, сталкивающегося по роду своей работы с ситуациями, требующими взвешенного, рассудительного, но вместе с тем новаторского, оригинального подхода. А повышение квалификации депутата, развитие его творческих способностей отвечает интересам самих избирателей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 308.

Статья 98

Комментарий к статье 98

1. Неприкосновенность личности, выражающаяся в невозможности быть подвергнутым аресту, кроме как по постановлению суда или с санкции прокурора, - гарантированное Конституцией РФ право каждого человека. Парламентариев как особых субъектов строго ограниченных законом правоотношений мандат наделяет дополнительными правовыми гарантиями <1>. Так, комментируемой статьей закреплена парламентская неприкосновенность (депутатский иммунитет), существующая в парламентах всех стран мира. По своему содержанию эта гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, обусловленная необходимостью защиты особого статуса парламентария как члена представительного и законодательного органа <2>, обеспечении его независимости от любых органов исполнительной власти.

--------------------------------

<1> См.: Данилов И.С. Вопросы теории и практики депутатской неприкосновенности (иммунитета) // Проблемы государственного строительства и права: Сборник / Под ред. Г.В. Мальцева. М., 2002.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Таким образом, смысл парламентской неприкосновенности состоит в основном в обеспечении свободы политической деятельности парламентария, в предоставлении возможности свободно выражать свое мнение при осуществлении им государственных функций, в гарантировании от попыток преследования за политические убеждения и политическую деятельность.

Исходя из вышесказанного, парламентская неприкосновенность может рассматриваться в двух различных аспектах:

а) неприкосновенность как особый порядок ответственности за правонарушения, не связанные с депутатской деятельностью (личная неприкосновенность);

б) неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы как недопустимость их ответственности за свою политическую деятельность, при реализации депутатских полномочий в Федеральном Собрании, территориальном избирательном округе и др. (политическая неприкосновенность) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С. 587.

Согласно комментируемой статье в соотнесении со ст. ст. 22, 23, 24, 25 Конституции РФ личная неприкосновенность парламентария не ограничивается только его неприкосновенностью как субъекта, но и распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, переписку. Это означает, что не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения <1>, выемка (изъятие) определенных предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату <2>.

--------------------------------

<1> Надо заметить, что в комментируемой части упомянут обыск вообще, а не личный обыск (в УПК РФ эти понятия различаются).

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Полный объем неприкосновенности членов Совета Федерации в целом традиционен для большинства парламентариев других стран мира и базируется на трех важнейших составляющих, определяемых Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как невозможность в отношении парламентария без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания:

а) привлекать его к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержать, арестовать, подвергнуть обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергать личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Задержанный по любому из оснований парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства своего членства в Федеральном Собрании. Исключением являются случаи, когда член Совета Федерации или депутат Государственной Думы задержан на месте преступления. Эта оговорка помещена после запрещения задержания, ареста, обыска, но до запрещения личного досмотра, это означает, что личному досмотру парламентарии могут быть подвергнуты и без факта совершения преступных действий и уличения их в этот момент. Однако, как следует из дальнейшего содержания комментируемой статьи, такой досмотр может быть произведен только лишь в тех случаях, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Поскольку речь идет в данном случае о задержании на месте преступления, а преступлением считается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания, то это положение нельзя применять к случаям административного задержания при совершении административного правонарушения. Административное задержание даже на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет установлено членство лица в Федеральном Собрании.

По поводу разрешения комментируемой статьей возможности личного досмотра для обеспечения безопасности других людей важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или иным актом субъекта Федерации. Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" по существу ограничился воспроизведением в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ положения, включая возможность личного досмотра (п. "в"). Определение конкретных случаев, когда досмотр необходим, Федеральный закон оставил на усмотрение органов исполнительной власти. Следует, однако, признать, что, каким бы ни было подзаконное регулирование этого вопроса, досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности и т.д.

Определение же конкретных случаев допустимости досмотра парламентариев, не связанного с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях, можно найти в подзаконных актах. Такой досмотр может быть, например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданских самолетов или в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высоких должностных лиц и т.п.). Так, применительно к гражданской авиации личный досмотр и досмотр вещей пассажиров предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 897 "О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" <1>. Согласно п. 6 "авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих... досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов", а согласно п. 12 "в целях обеспечения авиационной безопасности в аэропортах (городских аэровокзалах) и на прилегающих к ним территориях администрация аэропорта (городского аэровокзала) имеет право в зависимости от складывающейся обстановки, угрожающей безопасной деятельности аэропорта (городского аэровокзала), вводить дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в аэровокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянками транспортных средств и т.д.)".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1795.

Приложение к указанному Положению образуют нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности, п. 2 которых устанавливает, что "досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения акта незаконного вмешательства. При отказе пассажира от досмотра перевозчик вправе расторгнуть договор воздушной перевозки. Пассажиры с дипломатическим статусом, обладающие дипломатическим иммунитетом, а также фельдъегери, сопровождающие официальную корреспонденцию, проходят досмотр на общих основаниях за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации" <1>. Стало быть, и члены Федерального Собрания, и их багаж подлежат досмотру.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1795.

Несмотря на такие широкие, по сравнению с обычными гражданами, привилегии для личности парламентария, гарантия неприкосновенности не является личной привилегией. Как разъяснил в своем Постановлении Конституционный Суд РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", эта гарантия имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария только (примечание автора) в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Тем не менее такое значительное расширение правового статуса является привлекательным для реализации личных, корыстных целей, что может сделать обладание депутатским мандатом крайне привлекательным для криминальных элементов.

Так, по данным спецслужб, в г. Екатеринбурге на выборах в областную и городскую Думы баллотировались "авторитеты" группировок "Уралмаш" и "Центр". В Тюменской области одну из самых мощных организованных преступных групп возглавлял депутат одной из городских дум <1>.

--------------------------------

<1> Криминалитет во власти или кто строит "правовое государство" // Якутия. 2000. 2 июня.

Согласно комментируемой части парламентарий обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий, которые определяются как период от момента начала их осуществления, до момента прекращения. Моментом начала работы Государственной Думы является ее первое заседание в новом составе, которое начинается на 30-й день после избрания Государственной Думы, если Президент РФ не созовет заседание ранее этого срока. Моментом прекращения осуществления полномочий Государственной Думы является момент начала работы Государственной Думы нового созыва (см. комментарий к ч. 4 ст. 99).

2. Вопрос о лишении парламентария неприкосновенности рассматривается соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения от органа дознания или следователя в отношении начатого уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении в отношении действий парламентариев, обязан внести в соответствующую палату представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора РФ в порядке, установленном регламентами палат, принимают по данному представлению мотивированное решение, которое оформляется постановлением соответствующей палаты, и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора РФ.

Палаты парламенты могут принять решение о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос парламентария, проведение в отношении него обыска, привлечение его к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении парламентария уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу парламентария. Указанное решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации <1> и тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если соответствующее решение будет принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы <2>. Так, в 1995 г. Государственная Дума 303 голосами "за" и 1 "против" приняла Постановление о прекращении депутатских полномочий депутата и предпринимателя С.П. Мавроди, в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

<2> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

<3> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 октября 1995 г. N 1175-1 ГД "О досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Мавроди Сергея Пантелеевича" // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3967.

Решение также может содержать и отказ соответствующей палаты Федерального Собрания РФ дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Такое обстоятельство исключает производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств <1>. Так, в 2005 г. Государственная Дума отказалась давать Генеральной прокуратуре РФ свое согласие на лишение неприкосновенности депутатов В. Жириновского, А. Савельева, И. Лебедева, С. Абельцева и А. Островского, устроивших драку на пленарном заседании палаты. Председатель комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики Г. Райков заявил, что анализ изложенных в представлении Генерального прокурора РФ обстоятельств и стенограммы заседания не дает оснований для лишения указанных депутатов неприкосновенности <2>.

--------------------------------

<2> См.: Шкель Т. Госдума отказалась давать Генпрокуратуре согласие на лишение неприкосновенности депутатов, устроивших драку на пленарном заседании палаты // Российская газета. 2005. 18 мая.

В случае поступления в палаты парламента сообщения о прекращении уголовного дела или о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении парламентария, на лишение неприкосновенности которого было дано согласие соответствующей палаты Федерального Собрания, данная палата на своем ближайшем заседании принимает постановление о признании своего постановления утратившим силу. Принятое постановление в трехдневный срок направляется Генеральному прокурору РФ или в соответствующий суд.

Статья 99

Комментарий к статье 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом власти. При этом члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, однако организуются и функционируют по-разному.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. В том же порядке, в каком он назначен, член Совета Федерации может быть отозван. Соответственно, в Совете Федерации идет непрерывное изменение состава, вызываемое избранием (назначением) его новых членов. При этом Конституция РФ не предусматривает случаев роспуска или приостановления деятельности Совета Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2003. С. 356.

Совет Федерации собирается на весеннюю сессию и осеннюю сессию. Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, Совета палаты, комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца

Кроме того, комитет, комиссия Совета Федерации может проводить в субъектах РФ выездные заседания, парламентские слушания, круглые столы, конференции, семинары и иные мероприятия. Также в Совете Федерации могут проводиться пресс-конференции Председателя Совета Федерации и его заместителей; могут создаваться рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты РФ; экспертные советы на общественных началах; консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

Государственная Дума избирается сроком на пять лет (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ). Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе <1>. Таким образом, деятельность Государственной Думы с избранием новой не прекращается ни на один день.

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Государственная Дума может быть распущена. Чтобы гарантировать конституционный статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить и дату выборов, с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено ч. 2 ст. 109 Конституции РФ.

Здесь необходимо отметить, что несмотря на такой продолжительный перерыв, нет никакого противоречия в декларировании Федерального Собрания комментируемой статьей как постоянно действующего органа. Эту норму Конституции РФ не следует воспринимать буквально, как обещание того, что Федеральное Собрание будет работать дни и ночи без перерыва. Конечно, это не так, но на практике это и не требуется. У данной нормы иное назначение - она призвана служить главным принципом обеспечения функционирования законодательной ветви власти, дать идейную основу для формулирования многих основополагающих положений, развивающих и гарантирующих стабильность работы системы сдержек и противовесов. Так, провозглашение Федерального Собрания в качестве постоянно действующего органа дает возможность не только обеспечить непрерывность представительства и решения народных проблем путем законотворчества, но и защитить законодательную ветвь власти от политических и властных махинаций (см. комментарий к ч. 4 ст. 99, ч. ч. 2 и 5 ст. 109 Конституции РФ).

2. Государственная Дума нового созыва собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Месячный срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления документации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фракциями, представленными в парламенте, проходят интенсивные консультации по кандидатуре Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент первых заседаний Государственной Думы <1>. Так, Государственная Дума первого созыва, избранная 12 декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г.; Государственная Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела 16 января 1996 г., а Государственная Дума третьего созыва, избранная 19 декабря 1999 г., собралась впервые 18 января 2000 г.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 357.

Однако существует возможность созвать первое заседание Государственной Думы раньше указанного выше срока. Этим правом обладает Президент РФ. Так, например, Указом от 20 декабря 2003 г. N 1498 он постановил: "Созвать первое заседание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва 29 декабря 2003 г. в 12 часов" <1>. Таким образом, Государственная Дума четвертого созыва собралась на первое заседание через 21 день после ее избрания 7 декабря 2003 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 4969.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат, который руководит заседанием до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя. Так, первое заседание Государственной Думы пятого созыва 24 декабря 2007 г. открыл 77-летний депутат академик РАН, лауреат Нобелевской премии Ж. Алферов (представитель фракции КПРФ), являющийся старейшим депутатом Государственной Думы.

После открытия Государственной Думы до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними <1>. Такая норма в Регламенте Государственной Думы необходима вследствие того, что старшему депутату возможно сложно будет провести заседание от начала и до конца по причине возрастных особенностей. В связи с этим и появилось положение, закрепляющее возможность помощи ему. В случае если старейший по возрасту депутат Государственной Думы не может выполнять на первом ее заседании функции председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам, председательствует следующий за ним по возрасту депутат.

--------------------------------

<1> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.

Парламентская традиция открытия первого заседания Государственной Думы нового созыва старейшим депутатом существует во многих странах. В частности, она существовала в Верховных Советах СССР и РСФСР и сохранилась в Государственной Думе. Выдвижение на первый план общечеловеческого признака - возраста депутата - свидетельствует об уважении к парламентским традициям, подчеркивает единство депутатского корпуса и отчасти смягчает острую политическую борьбу, которая разворачивается на первых заседаниях парламента нового созыва <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 358.

На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей Центральной избирательной комиссией РФ и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. Однако в нарушение регламента председательствующий на первом заседании Государственной Думы четвертого созыва В. Варенников в 2003 г., не стал поименно зачитывать списки депутатов, прошедших по итогам парламентских выборов в новую Государственную Думу. Он отметил, что списки избранных на выборах 7 декабря 2003 г. 447 депутатов розданы всем парламентариям. В связи с этим В. Варенников попросил считать выполненным требование регламента.

Затем Государственная Дума открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы избирает:

а) Счетную комиссию Государственной Думы;

б) Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

в) Временный секретариат Государственной Думы.

Помимо этого депутаты Государственной Думы проводят выборы Председателя Государственной Думы.

4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Моментом начала работы Государственной Думы является ее первое заседание в новом составе. Такое заседание начинается на 30 день после избрания Государственной Думы, если Президент РФ не созовет заседание ранее этого срока. Таким образом, до открытия первого заседания Государственной Думы нового созыва депутаты Государственной Думы прежнего созыва вправе заседать и принимать решения. Данное положение обеспечивает непрерывность полномочий Государственной Думы как постоянно действующего органа.

Однако существует исключение, по которому полномочия депутатов Государственной Думы прекращаются со дня роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. В этом случае первое заседание Государственной Думы должно состояться не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Таким образом, в период роспуска Государственной Думы продолжает действовать только Совет Федерации (см. комментарий к ст. 109).

Статья 100

Комментарий к статье 100

1. В конце 1993 г. впервые было введено раздельное попалатное формирование федерального представительного и законодательного органа государственной власти - Федерального Собрания РФ. Использовалась смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты - Государственной Думы и мажоритарная избирательная система относительного большинства при выборах членов верхней палаты - Совета Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994 - 2003). Издание Государственной Думы РФ. М., 2003.

Раздельное заседание палат парламента соответствует мировой практике. Принцип раздельного заседания палат Федерального Собрания РФ обусловлен федеративным государственным устройством России. Совет Федерации представляет субъекты РФ. Государственная Дума является палатой общенародного представительства. Отчасти поэтому у палат различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент.

Раздельная попалатная организация деятельности парламента целесообразна во многих отношениях, и, в частности, это обеспечивает лучшее качество принимаемых законов, ввиду того, что каждая палата оценивает законопроект независимо. Для того чтобы обеспечить полное изолирование палат, они занимают разные здания.

Однако в некоторых случаях палаты могут собираться совместно, например для заслушивания посланий Президента РФ (см. комментарий к ч. 3 ст. 100 Конституции РФ), образовывать на паритетной основе согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (см. комментарий к ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).

2. Заседания Государственной Думы и Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым палатой законопроектам и иным вопросам. Кроме того, на заседаниях палат парламента ведутся протоколы и стенограммы, которые подлежат опубликованию, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы (для Государственной Думы) и в Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ (для Совета Федерации).

Кроме того, Федеральным законом от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" предусмотрена обязанность государственных федеральных аудиовизуальных средств массовой информации обеспечивать распространение обращений и заявлений Совета Федерации и Государственной Думы, открытия первого заседания Совета Федерации; открытия первого заседания Государственной Думы в теле- и радиопрограммах в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через двадцать четыре часа с момента совершения соответствующих событий. Также государственные аудиовизуальные средства массовой информации должны:

- включать в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях: Совета Федерации в отношении отрешения Президента РФ от должности, утверждения изменения границ субъектами РФ, утверждения указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения и др.; Государственной Думы в отношении дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решения вопроса о доверии Правительству РФ и др.;

- еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 мин. об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции РФ, законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации;

- по просьбе избранного по территориальному избирательному округу депутата Совета Федерации либо депутата Государственной Думы, либо депутата Государственной Думы, которому данный регион определен для работы его депутатским объединением в Государственной Думе, предоставлять им возможность выступления по месту их избрания один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу;

- не реже одного раза в месяц выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов программы дебатов представителей депутатских объединений в Государственной Думе;

- при формировании программной политики предусматривать в иных публицистических информационных и информационно-аналитических программах всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, о позиции депутатских объединений в Государственной Думе, депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, разрешении дел и споров судами <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.

Гласность и открытость в деятельности законодательных органов признаются фундаментальными принципами осуществления законодательной власти. Их следует рассматривать как одни из основополагающих принципов демократии, от практической реализации которых в России во многом зависит успех процесса демократизации.

Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 310.

Принцип открытости является общим правилом практически для всех парламентов мира. Во Франции, например, каждый гражданин может сесть в ложу и наблюдать, как идет заседание парламента. В Германии любое заседание суда - открытое.

Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, весьма затруднительно, так как отсутствуют места для посетителей. Здания, где размещены палаты парламента, не приспособлены для этого. Конечно, отчасти открытость обеспечивается путем прямой трансляции заседаний на мониторы, расположенные в том числе и в помещении, куда имеют доступ все, имеющие пропуск (хотя бы одноразовый) в здание соответствующей палаты парламента. Впрочем, для обычного человека проблематичным является и получение пропуска в здание палаты <1>.

--------------------------------

<1> См.: In the Public Eye. Parliamentary of Europe and North America. Washington, 1995.

Таким образом, открытость и прозрачность - не только правовой принцип, но и цель, которую парламент должен достичь в либеральном, демократическом обществе.

Палаты парламента могут принять решение о проведении закрытого заседания. Такая возможность закреплена в их регламентах.

Предложения о проведении закрытого заседания вправе вносить Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председательствующий на заседании палат, комитеты палат, Совет Государственной Думы, депутатское объединение, Председатель Государственной Думы, комиссия Совета Федерации, группа членов Совета Федерации. Для Совета Федерации устанавливается ограничение на численность присутствующих на закрытом заседании - не менее 25 человек.

Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании и большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами.

В открытом и закрытых заседаниях палат парламента вправе принимать участие Президент РФ, Председатель Правительства РФ, члены Правительства РФ, Председатель Счетной палаты РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, члены Общественной палаты РФ, уполномоченные советом Общественной палаты Российской Федерации. На заседании в Государственной Думе также могут принимать участие полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, аудиторы Счетной палаты РФ. На заседании в Совете Федерации - Председатель Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Государственной Думы в Совете Федерации.

Закрытое заседание Государственной Думы назначается, как правило, не менее чем за один час до планируемого времени проведения открытого заседания.

Председательствующий на закрытом заседании палаты информирует парламентариев и других присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.

Запрещается проносить на закрытое заседание палат парламента и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители средств массовой информации на закрытые заседания не допускаются.

Содержание закрытого заседания палат парламента, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, разглашению и распространению не подлежат. Данные сведения могут касаться использования Вооруженных Сил РФ за ее пределами, вопросов соблюдения прав граждан, создания комиссий, например по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму, и др. Например, 14 июля 2005 г. в Государственной Думе прошло закрытое заседание парламентской комиссии по расследованию теракта в Беслане. 19 июня 2003 г. в Государственной Думе состоялось закрытое заседание, где обсуждался вопрос о соблюдении прав граждан РФ в Туркменистане. 20 сентября 2004 г. состоялось внеочередное закрытое заседание Совета Федерации, на котором была создана комиссия Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму.

Закрытые сведения могут быть использованы парламентариями только для их деятельности внутри палаты. Так, ознакомление парламентариев со стенограммой закрытого заседания палаты и с приобщенными к ней материалами производится в структурном подразделении по защите государственной тайны аппарата соответствующей палаты под расписку.

3. Согласно комментируемой части палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания.

В ряде парламентов зарубежных государств допускается совместное заседание только для решения или обсуждения вопросов, входящих в их общую компетенцию. Например, совместные заседания в Швейцарии проводятся в таких случаях, как избрание ряда должностных лиц, разрешение споров о компетенции между высшими федеральными органами власти, принятие решения о помиловании, принятие заявлений и доведение их до сведения Федерального Совета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Институты конституционного права иностранных государств / Отв. ред. д.ю.н. Д.А. Ковачев. М., 2002. 496 с.

В Российской Федерации совместные заседания могут проходить лишь в трех случаях, для заслушивания:

- посланий Президента РФ;

- посланий Конституционного Суда РФ;

- выступлений руководителей иностранных государств.

Однако, как представляется, указанный список мал и тем самым существенно сковывает инициативу палат. Например, когда в декабре 1994 г. депутаты приняли решение о проведении совместного заседания палат в связи с событиями в Чеченской Республике, Президент РФ прислал письмо, в котором указал, что такое заседание будет неконституционным. В числе поправок к Конституции РФ, которые обсуждаются в Государственной Думе, и поправка о том, что палаты Федерального Собрания вправе собираться на совместные заседания по любым вопросам, которые сочтут необходимыми <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 359.

Согласно комментируемой статье палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ. Президент РФ в соответствии с п. "е" ст. 84 Конституции РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (см. комментарий к ст. 84). Так, с момента принятия Конституции РФ, Федеральным Собранием было заслушано 19 посланий Президента РФ: 24 февраля 1994 г., 16 февраля 1995 г., 23 февраля 1996 г., 6 марта 1997 г., 17 февраля 1998 г., 30 марта 1999 г., 8 июля 2000 г., 3 апреля 2001 г., 18 апреля 2002 г., 16 мая 2003 г., 26 мая 2004 г., 25 апреля 2005 г., 10 мая 2006 г., 26 апреля 2007 г., 5 ноября 2008 г., 12 ноября 2009 г., 30 ноября 2010 г., 22 декабря 2011 г., 12 декабря 2012 г.

Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Во время совместного заседания не используются традиционные формы парламентской работы - не проводятся обсуждения, не задаются вопросы выступающему, не принимаются никакие решения. Для данного мероприятия не требуется кворума. Порядок проведения подобных заседаний устанавливается президентской стороной по согласованию с руководством палат парламента. Для этого Президент РФ издает распоряжение, в котором предлагает председателям палат Федерального Собрания РФ собрать палаты в указанное им дату и время. Как правило, подобное мероприятие проходит в Мраморном зале московского Кремля. Обсуждение вопросов, заслушиваемых на таких заседаниях, а также принятие по ним решений возможно в последующем на раздельных заседаниях Федерального Собрания. Так, вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента РФ подлежит внеочередному рассмотрению в палатах парламента.

Послание Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию является одной из форм взаимодействия судебной и законодательной властей. Важность посланий Конституционного Суда РФ определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции РФ, предупреждении ее нарушений в правотворческой и правоприменительной деятельности <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1994.

Конституционный Суд РФ не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Конституционный Суд РФ обращается к парламенту с посланием и по другим проблемам, таким как защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ. Предложение о направлении послания может быть внесено любым судьей Конституционного Суда РФ. Решение о направлении послания принимается Конституционным Судом РФ в пленарном заседании. Для подготовки текста послания Конституционный Суд РФ образует комиссию из числа судей Конституционного Суда РФ. Послание Конституционного Суда РФ, утвержденное решением Конституционного Суда РФ, направляется палатам Федерального Собрания за подписью Председателя Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Регламент Конституционного Суда РФ (текст Регламента официально опубликован не был).

В настоящее время Конституционный Суд РФ не направляет послания Федеральному Собранию. К сожалению, Конституционный Суд РФ только однажды направлял свое послание к законодателю (в 1993 г.). Оно именовалось "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" <1>. В нем Конституционный Суд РФ, основываясь на материалах рассмотренных им дел, обращал внимание на причины нарушения Конституции РФ и информировал о своих правовых позициях.

--------------------------------

<1> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 1.

В отличие от федерального уровня, на региональном существует практика направления посланий Конституционного суда субъекта Федерации в законодательный орган данного субъекта. Так, 16 марта 2006 г. Конституционный суд Республики Карелия направил Законодательному Собранию Республики Карелия послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия в 2005 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Послание Конституционного суда Республики Карелия Законодательному Собранию Республики Карелия от 16 марта 2006 г. // Официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия: http://gov.karelia.ru/Law/060322.html.

В зарубежной практике также закреплена обязанность судебного органа направить послание законодательному органу. Например, Конституционный суд Республики Беларусь, согласно законодательству, обязан ежегодно принимать и направлять послание в адрес Президента Республики Беларусь, а также Палаты Представителей и Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь.

Последним основанием для совместного сбора палат комментируемой статьей называется необходимость заслушивания выступлений руководителей иностранных государств, но, несмотря на это практика совместного заседания Федерального Собрания по поводу заслушивания выступлений руководителей иностранных государств пока не сложилась. В Регламенте Совета Федерации закреплено, что руководители парламентов иностранных государств, руководители иностранных государств, посещающие Совет Федерации, по их желанию могут выступить на заседании Совета Федерации. Решения о приеме делегаций иностранных государств и международных организаций в Совете Федерации принимаются Председателем Совета Федерации <1>. В Регламенте Государственной Думы указано, что эта палата утверждает согласованный с ней единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских делегаций иностранных государств и международных парламентских организаций в Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ.

<2> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.

Статья 101

Комментарий к статье 101

1. В комментируемой статье речь идет о внутренней работе каждой из палат парламента. Важнейшим моментом организации их деятельности является избрание председателя и заместителей председателя палаты. Избрание председателей палат парламента и их заместителей происходит на первом заседании палат.

Председатели палат парламента и их заместители избираются из числа членов (депутатов) соответствующей палаты тайным либо открытым голосованием на срок полномочий палаты, который определяется сроком полномочий ее членов. Кандидатуры на должность председателя каждой из палат предлагаются соответственно для Совета Федерации - членами Совета Федерации, для Государственной Думы - депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями.

Парламентарии, выдвинутые для избрания на должность председателя соответствующей палаты, имеют право заявить о самоотводе. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов (депутатов) палат парламента. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов (депутатов) палат парламента. Решения об избрании председателей палат и их заместителей оформляются постановлениями Совета Федерации и Государственной Думой.

2. В комментируемой части закрепляется компетенция председателей палат парламента и их заместителей, которая более подробно определяется регламентами палат парламента. Следует отметить, что их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

Так, Председатель Государственной Думы:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

- назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным Банком РФ, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

- издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой;

- направляет запрос Общественной палаты РФ о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в профильный комитет либо в комитет Государственной Думы;

- направляет заключение Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы;

- включает в проект порядка работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы.

Председатель Совета Федерации:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- ведет заседания палаты;

- подписывает постановления Совета Федерации;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;

- направляет представление о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации в орган государственной власти субъекта РФ, избравший (назначивший) его;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты;

- распределяет обязанности между заместителями Председателя Совета Федерации;

- организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- направляет Общественной палате РФ по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (за исключением материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну);

- опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;

- направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ;

- направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые парламентом союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств;

- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

- утверждает график приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с настоящим Регламентом и другими нормативными правовыми актами;

- осуществляет общее руководство Аппаратом Совета Федерации и контролирует его деятельность;

- утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации;

- утверждает штатную численность Аппарата Совета Федерации;

- с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Руководитель Аппарата Совета Федерации), а также по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ и иных работников Аппарата Совета Федерации в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

- подписывает удостоверение к Почетному знаку Совета Федерации Федерального Собрания РФ "За заслуги в развитии парламентаризма";

- подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

- по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту РФ представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства РФ и иным лицам;

- возглавляет работу по планированию деятельности палаты;

- подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом РФ;

- назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

- утверждает инструкцию по делопроизводству в Совете Федерации и инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации;

- дает поручения комитетам и комиссиям Совета Федерации;

- дает поручения другим должностным лицам Совета Федерации;

- представляет на утверждение Совета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ.

Председатель палаты парламента или по его поручению один из его заместителей, представляет палате парламента доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы на текущую сессию. Палата парламента вправе отменить любое распоряжение, поручение председателя палаты.

Заместители председателя палаты парламента замещают его в их отсутствии. По поручению председателя палаты заместители ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы (если речь идет о заместителе председателя Государственной Думы) и, если речь идет о заместителе председателя Совета Федерации, то представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, подписывают постановления палаты, издают распоряжения, вручают награжденным почетный знак Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации Федерального Собрания РФ и др.

3. Государственная Дума и Совет Федерации образуют комитеты и комиссии, которые выполняют весьма важные функции. Практически все наиболее значимые вопросы, рассматриваемые палатами, проходят через их комитеты и комиссии. Все депутаты Государственной Думы и все члены Совета Федерации сгруппированы в постоянно действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов и комиссий довольно подробно регулируется регламентами палат и иными внутренними актами палат <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 311.

Деятельность Государственной Думы и Совета Федерации основана на принципах свободы обсуждения и гласности. Заседания комитета, комиссии палат парламента, как правило, проводятся открыто, однако они могут принять решение о проведении закрытого заседания. На их заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации. Кроме того, в заседании комитета и комиссии палат парламента могут присутствовать и принимать участие: полномочные представители органов государственной власти, статс-секретари - заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты РФ, депутаты (члены) палат парламента, не входящие в состав этого комитета (комиссии) с правом совещательного голоса. На заседаниях комитета, комиссии Государственной Думы могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений. На заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие Председатель и заместитель Председателя Счетной палаты РФ, аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.

Комитеты, комиссии палат парламента могут организовывать проведение парламентских слушаний, круглых столов, конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам своего ведения.

Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются ими раздельно.

Состав комитета утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В составы комитетов не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы и его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы.

Заседание комитета Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Решение комитета принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, присутствующих на заседании, и членов комитета, передавших свои голоса другим членам данного комитета.

Государственная Дума образует комитеты на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Комитетов, образуемых Государственной Думой, насчитывается 30:

1) Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

2) Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

3) Комитет Государственной Думы по жилищной политике и ЖКХ;

4) Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

5) Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

6) Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

7) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности;

8) Комитет Государственной Думы по промышленности;

9) Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству;

10) Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям;

11) Комитет Государственной Думы по энергетике;

12) Комитет Государственной Думы по транспорту;

13) Комитет Государственной Думы по обороне;

14) Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции;

15) Комитет Государственной Думы по международным делам;

16) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

17) Комитет Государственной Думы по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления;

18) Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

19) Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи;

20) Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

21) Комитет Государственной Думы по образованию;

22) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

23) Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;

24) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии;

25) Комитет Государственной Думы по культуре;

26) Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

27) Комитет Государственной Думы по делам национальностей;

28) Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи;

29) Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока;

30) Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов.

Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению:

- вносят предложения по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц;

- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку, а также подготовку проектов постановлений Государственной Думы к рассмотрению Государственной Думой;

- осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

- рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;

- подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ;

- организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;

- дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

- проводят анализ практики применения законодательства;

- вносят предложения о проведении мероприятий в Государственной Думе;

- решают вопросы организации своей деятельности и др.

Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, которые предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета.

Комиссии образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Решения об образовании комиссии, утверждении ее состава, определении задач и др. принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформляются постановлениями палаты.

Постоянных комиссий, образуемых Государственной Думой, всего шесть:

1) Комиссия Государственной Думы по вопросам депутатской этики;

2) Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы;

3) Комиссия Государственной Думы по правовому обеспечению развития организаций оборонно-промышленного комплекса РФ;

4) Комиссия Государственной Думы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

5) Комиссия Государственной Думы по строительству зданий и сооружений, предназначенных для размещения Парламентского центра;

6) Счетная комиссия Государственной Думы.

Счетная комиссия обязана создать условия депутатам для тайной подачи голосов. О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования палата принимает к сведению.

Деятельность Комиссии Государственной Думы по вопросам депутатской этики, в отличие от других комиссий, регулируется Регламентом Государственной Думы, так как именно она образована для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению Государственной Думой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы (вопросы досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, лишение депутата неприкосновенности по представлению Генерального прокурора РФ, вопросы, связанные с нарушениями депутатской этики).

Регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. После прекращения полномочий Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы учет изменений в составах фракций и положениях о фракциях осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и Временный секретариат Государственной Думы прекращают свои полномочия после избрания Председателя Государственной Думы, Первого заместителя Председателя Государственной Думы, образования Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, избрания председателя данного комитета и утверждения его состава.

Комитеты и комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов федеральных законов, законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

В Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты:

- Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества;

- Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;

- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

- Комитет Совета Федерации по международным делам;

- Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам;

- Комитет Совета Федерации по экономической политике;

- Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию;

- Комитет Совета Федерации по социальной политике;

- Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике;

- Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Также функционируют временные комиссии.

Комитет, комиссия Совета Федерации:

- разрабатывает и предварительно рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения, а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;

- готовит предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

- осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам федеральных законов о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

- предварительно рассматривает внесенные в Государственную Думу законопроекты, по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы может направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы;

- рассматривает федеральные и региональные целевые программы по вопросам своего ведения и их исполнение;

- принимает участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения;

- рассматривает ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и готовит по нему заключение и др.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты. Также они по основным направлениям своей деятельности могут образовывать подкомитеты, подкомиссии. При этом в состав их должны входить не менее трех членов Совета Федерации. Председателем подкомитета, подкомиссии, как правило, является заместитель председателя комитета и комиссии палаты.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации, в состав комиссии палаты - не менее 15 членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, а состав комиссии Совета Федерации - менее 15 человек, председатель комитета, комиссии незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации".

Заседания комитета и комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц. В помещении, где проводится это заседание, помещаются Государственный флаг РФ и Государственный герб РФ. Заседание комитета и комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа их членов. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

На заседании комитета, комиссии решения принимаются путем голосования. Заседание комитета, комиссии Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. По процедурным вопросам решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих на их заседании, по остальным вопросам - большинством голосов от общего числа их членов.

В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий. В завершении года работы комитеты и комиссии представляют Совету Федерации отчеты о проделанной ими работы.

Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Вопросы ведения палат парламента закреплены в ст. ст. 102 и 103 Конституции РФ. Это вопросы, касающиеся утверждения изменения границ между субъектами РФ, утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, решения вопроса о доверии Правительству РФ, объявления амнистии, решения кадровых вопросов и др. (см. комментарий к ст. ст. 102 и 103 Конституции РФ).

Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений. Совет Государственной Думы по предложению комитета, комиссии Государственной Думы, организующих проведение парламентских слушаний, может принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний (см. комментарий к ч. 2 ст. 100 Конституции РФ). Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств.

Полночные представители органов государственной власти, Председатель и заместители Председателя Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях палат парламента. Информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее чем за 10 дней до начала парламентских слушаний. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной.

Парламентские слушания палат парламента ведет председатель палаты парламента, его заместитель либо по их поручению председатель или заместитель председателя соответствующих комитета (комиссии).

Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение, а также в периоды между сессиями Государственной Думы и периоды работы депутатов Государственной Думы с избирателями не допускается.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций или иных документов по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы; утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.

Парламентские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол парламентских слушаний подписывается председательствующим на парламентских слушаниях.

Рекомендации открытых парламентских, а также их копии слушаний могут быть опубликованы и освещены в средствах массовой информации, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы, в течение 10 дней передаются в парламентскую библиотеку.

Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов (членов) палат парламента, представителей государственных органов и органов государственной власти, которые принимали в них участие.

4. Важное значение в регулировании деятельности российского парламента и его палат, организации их внутренних структур имеют регламенты. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации - это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 83.

Регламент - нормативный правовой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, границы его деятельности ограничены рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламент палаты парламента регулирует относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы <1>. Кроме того, из-за отсутствия специального закона о российском парламенте и о порядке принятия законов федерального уровня, регламенты регулируют весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной Думы Федерального Собрания России // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6.

<2> См.: Там же.

В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе царского периода 1905 - 1917 гг. имелся, в частности, Думский устав <1>, а также разработанный на основе ст. 62 Манифеста Государя Императора от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" Наказ Государственной Думы <2>. В годы советской власти действовали Регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 г., состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, эти регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут в этих целях использоваться как в учебном процессе, так и для проведения соответствующих сравнительных исследований <3>.

--------------------------------

<1> См.: Зайцев С.А. А как было с регламентом в Первой Думе? // Журнал российского права. 1998. N 11. С. 21 - 29.

<2> См.: Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. М., 2006. С. 79.

<3> См.: Гранкин И.В. Указ. соч.

Содержащиеся в регламентах нормы, как правило, носят организационный и процессуальный характер. Однако неисполнение регламентных норм при принятии какого-либо решения палатой влечет его недействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

Регламенты палат принимаются большинством голосов от общего числа членов (депутатов) палат парламента. Факт их принятия оформляется соответствующим постановлением, которое вступает в силу без процедуры одобрения другой палатой.

Свой первый Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 г. В 1998 г. он утратил силу в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы <1>. В нем учтен накопленный опыт деятельности палаты, отражены нормы ранее охарактеризованных федеральных конституционных законов и федеральных законов, в которых имеются статьи, касающиеся ее деятельности <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

<2> См.: Гранкин И.В. Указ. соч.

Регламент Государственной Думы регулирует основные направления деятельности палаты, в том числе порядок проведения заседаний Государственной Думы, организацию парламентских слушаний, организацию законодательного процесса, порядок рассмотрения палатой вопросов, отнесенных к специальным предметам ее ведения, порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, осуществления международного сотрудничества и обращения в Конституционный Суд РФ.

Равно как и Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации определяет подробный порядок внутренней организации и деятельности палаты, способы осуществления конституционных полномочий. В этих актах в основном содержатся нормы процессуального назначения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 204 - 207.

Действующий Регламент Совета Федерации является третьим Регламентом этой палаты. Он был принят 30 января 2002 г. <1>. Данный Регламент характеризует Совет Федерации как палату Федерального Собрания, которая самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, в том числе по вопросам укрепления федерализма, государственной безопасности и кадровой политики. Таким образом, Совет Федерации в своем Регламенте позиционирует себя как палату парламента, особенностью деятельности которой является укрепление федерализма, безопасности государства и участие в определении кадровой политики. Совет Федерации и его члены как субъекты права законодательной инициативы могут влиять на содержание федерального законодательства. Однако их активность невелика <2>. Так, статистика с 1996 по 2005 г. показывает, что количество законодательных инициатив, исходящих от таких носителей права законодательной инициативы как субъекты Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ и Президент РФ, очень отличается. Наиболее высока интенсивность подачи запроса от субъекта Федерации (от регионов), Государственной Думы, которая в лице мажоритарных депутатов пока еще тоже представляет низовой уровень. Вместе с тем результативность принятия законов по итогам рассмотрения законодательных инициатив совершенно обратная. Инициативы регионов, Совета Федерации, Государственной Думы практически не реализуются. А те законопроекты, которые они подают в Государственную Думу, в основном касаются изменений в действующие законы. Решения, которые предлагались в относительно небольшом объеме Правительством РФ и Президентом РФ, приближаются к 100% <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

<2> См.: Гранкин И.В. Указ. соч.

<3> См.: Сулакшин С.С. Идеология экономической политики России: проблемы, механизмы формирования, практики. М.: Научный эксперт, 2005. С. 7.

5. Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность председателя Счетной палаты более двух сроков подряд. Кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты вносятся Президенту РФ Советом Государственной Думы по предложениям фракций в Государственной Думе. Президенту РФ вносятся не менее трех кандидатур на должность Председателя Счетной палаты. Президент РФ выбирает из выдвинутых кандидатур одну и вносит ее в Государственную Думу для назначения на должность Председателя Счетной палаты. В случае если ни одна из внесенных кандидатур не будет поддержана Президентом РФ, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную Думу для назначения на должность Председателя Счетной палаты.

Постановление о назначении на должность Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Председателем Счетной палаты может быть гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в области государственного управления, государственного контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность заместителя Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие направления деятельности Счетной палаты. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого аудитором Счетной палаты, определяется Регламентом Счетной палаты. Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане РФ, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в области государственного управления, государственного контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных сотрудников. Структура аппарата Счетной палаты включает в себя руководство аппарата и структурные подразделения аппарата. В служебные обязанности инспекторов Счетной платы входит непосредственное осуществление внешнего государственного аудита (контроля) в пределах компетенции Счетной палаты.

Статья 102

Комментарий к статье 102

1. В ч. 1 комментируемой статьи закреплены полномочия Совета Федерации. Они определяются также и другими статьями Конституции РФ, федеральными законами, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ. Так, например, полномочия одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой, принимать Регламент Совета Федерации, решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности и др. содержатся в Конституции РФ, соответственно в ст. ст. 105 и 101. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" установил, что, кроме Генерального прокурора РФ, Совет Федерации назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" дополнил полномочие Совета Федерации об утверждении указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения правом утверждать соответствующие указы о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению <1>. Регламентом Совета Федерации добавлено его полномочие по назначению на должность судей Экономического суда Содружества Независимых Государств <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

<2> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; Судьи Экономического суда Содружества Независимых Государств в соответствии с п. 7 Положения об Экономическом суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., назначаются на должность в порядке, установленном для назначения на должность судей Высшего Арбитражного Суда РФ.

Таким образом, данный в ч. 1 комментируемой статьи перечень вопросов не является исчерпывающим. Однако закрепление именно этих вопросов в Конституции РФ принципиально важно.

Во-первых, комментируемая статья является юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Поэтому в ч. 1 перечислены вопросы, которые находятся исключительно в ведении Совета Федерации. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам принимает данная палата, оформляя свое решение соответствующим постановлением.

Во-вторых, перечисленные в перечне вопросы ведения затрагивают важнейшие стороны государственной жизни. Так, помимо таких чрезвычайных вопросов, как введение военного положения или использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, здесь задаются возможности контроля за широкими полномочиями Президента РФ в кадровой сфере. Из фактического содержания статьи это не очевидно, но дело в том, что использованные в комментируемой статье конструкции вида "назначение на должность" означают, исходя из смысла ст. 83 Конституции РФ и Регламента Совета Федерации, лишь утверждение предложенных Президентом РФ кандидатур.

Кадровые назначения, входящие, согласно комментируемой статье, в сферу ведения Совета Федерации, являются также и выражением механизма осуществления сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако здесь следует отметить, что неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом РФ, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Так, например, долгий подбор Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда РФ привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994 - 1995) на должности Генерального прокурора РФ (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора РФ - должность, неизвестная Конституции РФ и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 314.

Помимо указанного контроля путем непосредственного участия Совета Федерации в назначении ответственных государственных и руководящих должностей обеспечивается возможность учета множества интересов, представляемых в Совете Федерации ее субъектами. Таким образом, третьей причиной конституционного закрепления перечисленных в статье вопросов в едином блоке ведения Совета Федерации является тот факт, что все эти вопросы обусловлены представительной природой верхней палаты Федерального Собрания. Все они затрагивают непосредственные интересы всех субъектов Федерации и, соответственно, обязательно должны быть закреплены на конституционном уровне.

Рассмотрим подробнее вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи.

Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 86; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 65 66 67 68 697071 72 73 74 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!