ГЛАВА 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
Комментарий к главе 5
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Законодательные органы олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов.
Несмотря на столь значимую роль законодательных органов, уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в определенной степени противоречив и явно недостаточен. В Конституции РФ не закреплена система законодательных органов, в соответствии с чем глава Конституции РФ носит название не законодательной власти в целом, а только федерального органа законодательной власти - Федерального Собрания.
Кроме того, не определен должный баланс "сдержек и противовесов" совместной деятельности Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ. В России имеет место значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента РФ, как ее фактического руководителя, доминирует над остальными ее ветвями.
|
|
|
Чрезмерно ограничен конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ. Нормативных правовых актов, посвященных вопросам формирования, деятельности российского парламента достаточно много (причем, в большинстве своем федеральных законов <1>). Основной же отраслевой закон, который бы содержал нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, определял основы взаимоотношений данного органа в системе органов государственной власти Российской Федерации и содержал конечный перечень функциональных обязанностей российского парламента, сейчас в России отсутствует. Таким законом должен стать Федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации".
--------------------------------
<1> Федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ряд других, а также регламенты палат российского парламента.
|
|
|
Следует особо подчеркнуть, что статус Федерального Собрания РФ должен регулироваться не просто федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это связано, в том числе и с тем, что федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия - % от общего числа депутатов Государственной Думой и % от общего числа членов Совета Федерации. Такой усложненный порядок принятия будет способствовать его стабильности, поскольку закон нельзя будет изменить простым большинством парламентариев по сиюминутным политическим причинам, а потребуется консолидация политических сил в Федеральном Собрании.
К настоящему времени уже принят целый ряд Федеральных конституционных законов: "О Правительстве Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации" и др. Однако федеральные конституционные законы должны воплощать всю систему федеральных органов государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие не только Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации", но и Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации" (см. комментарий к гл. 4).
|
|
|
В настоящее время разработан такой проект, направленный на определение статуса Федерального Собрания РФ, его компетенцию и вопросы ведения, структуру, организационных форм и условий его деятельности. В нем рассматриваются следующие положения <1>:
--------------------------------
<1> См.: проект Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации". Инициирован клубом "Демократическая альтернатива" и Независимым институтом выборов. 26 апреля 2005 г. состоялись общественные слушания // Право и жизнь. 2005. N 84(7).
- структура и организация деятельности палат Федерального Собрания РФ;
- гарантии деятельности парламентской оппозиции;
- гарантии деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;
- парламентский контроль;
- назначение на должность и освобождение от должности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
- обеспечение деятельности Федерального Собрания РФ.
|
|
|
В проекте почти не прописаны законотворческий процесс, связь с регламентами палат и ответственность парламента. Без этих важнейших элементов проект представляется неполным. Однако в целом необходимость принятия данного закона очевидна, и после существенной доработки проект может быть внесен в Государственную Думу.
Статья 94
Комментарий к статье 94
Существование современного демократического государства немыслимо без парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве <1>. Он призван выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
--------------------------------
<1> См.: Крылова Н.С. Конституционные модели законодательной власти // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 505, 506.
Парламент - это обобщенное название учреждения, занимающего верховное место в государственной структуре. Развитие этого учреждения имеет многовековую историю. Первые парламенты (в Англии, Испании и др.) стали возникать еще в XII - XIII вв., но как современное учреждение оформились в Европе в борьбе с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII - XIX вв. От слова "парламент" возникло производное понятие: парламентаризм, как особая система государственного управления (понимая термин "управление" в широком смысле), основанная на разделении властей и контроле парламента в отношении правительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 342.
Наименование "Федеральное Собрание" подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией РФ (ст. ст. 71 - 73) разделения законодательных прерогатив.
Понятие "Федеральное Собрание" впервые было употреблено в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О.Г. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 проекта, обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания <1>. В качестве названия парламента в целом понятие "Федеральное Собрание" было употреблено в президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С.С. Алексеевым, С.М. Шахраем <2> и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего законодательного и представительного учреждения была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" <3>. Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений и Федеральном Собрании.
--------------------------------
<1> См.: Аргументы и факты. 1992. N 12. С. 4.
<2> Сельская жизнь. 1993. 4 мая.
<3> САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.
В Указе постановлялось: "Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.
Федеральное Собрание РФ является учреждением парламентского типа. В комментируемой статье впервые прямо закреплено: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации".
Российский парламент осуществляет различные функции: представительную, законодательную, контрольную, легитимизационную, финансово-бюджетную, властную, функцию обратной связи, стабилизационную, идеологическую. Основными из них являются представительная и законодательная функции. Другие функции парламента РФ не названы в Конституции РФ прямо, однако они непосредственно прослеживаются исходя из закрепленных ею полномочий парламента, инструментов и средств <1>.
--------------------------------
<1> Так, например, контрольная функция парламента не указана напрямую, но закреплена Конституцией косвенно путем обеспечения парламентариев множеством средств обеспечения этой функции: отчеты правительства, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т.д. Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат важными рычагами обеспечения действенного парламентского контроля (см.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. N 4).
Основной, материально осязаемой функцией парламента РФ является законодательная функция: принятие законов или других нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции РФ. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента - обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом.
Говоря о представительной функции парламента РФ, продекларированной комментируемой статьей, необходимо сказать несколько слов о представительстве как явлении общественно-политической жизни.
Представительство следует понимать в двух смыслах. В широком смысле речь идет о феномене, обозначающем возможность осуществления полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям на строго определенный срок. В узком смысле - об осуществлении этих полномочий представительными органами власти.
Президент РФ олицетворяет прямое представительство большинства граждан. Государственная Дума также осуществляет представительство большинства граждан, но путем поиска компромисса интересов разных слоев населения. У Совета Федерации особая форма представительства - территориальная, так как он осуществляет представительство интересов субъектов Федерации.
Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2004. С. 10.
В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах.
В России же по этой схеме в полной мере представительным органом является только Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Здесь вполне можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты российского парламента говорить приходится с определенной натяжкой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. С. 52.
Так, члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993 - 1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального Собрания РФ. Причем, если один из двух членов Совета Федерации от субъекта РФ (представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ) хотя бы избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа <1>, то второй назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. С учетом того что в настоящее время высшие должностные лица субъектов РФ наделяются полномочиями по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ население субъекта РФ отстраняется от выборов в состав Совета Федерации. Фактически население выбирает только своеобразных выборщиков в члены Совета Федерации <2>. Конкретные кандидатуры будущих членов рассматриваются без участия самого населения. В такой ситуации достаточно сложно говорить о представительском характере верхней палаты Федерального Собрания РФ.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
<2> Под выборщиками здесь имеются в виду депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти (в том числе утверждающие кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ). Они избираются населением субъекта РФ и благодаря этому выбору получают право от имени субъекта РФ участвовать в формировании Совета Федерации.
Статья 95
Комментарий к статье 95
1. Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Такая структура закреплена в ст. 11 гл. 1 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ (см. комментарий к ст. 11). Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира <1>.
--------------------------------
<1> Основные преимущества двухпалатной системы: 1) обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти; 2) двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть; 3) двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России); 4) наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов; 5) вторая палата действует в качестве гаранта Конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения. Недостатки двухпалатной системы: 1) однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс; 2) вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов; 3) в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти; 4) двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов; 5) вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты. См.: Mastlas J., Grange L. (eds). Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. P., 1987. P. 23.
Анализируя природу обоих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность.
Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить как минимум о двух значениях данной палаты российского парламента.
Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты регионов", посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2002. N 23(179).
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Вместе с тем до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, в марксистской теории двухпалатная структура парламента рассматривается как нежелательное явление, поскольку зачастую верхняя палата парламента входит в компромисс с нижней, что препятствует максимально продуктивной работе парламента. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов очень редко выдвигает возражения против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 237.
Первый вице-спикер Государственной Думы О.В. Мороз полагал, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент <1>. Представляется, что это достаточно спорное заявление.
--------------------------------
<1> См.: Катин В., Ширяева Н. Полное собрание субъектов // Профиль. 2002. N 5. С. 17 - 20.
Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. "В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования" <1>. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. "Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу профессор, доктор юридических наук М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ален А. Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии. Изд-во Левенского ин-та Центральной и Восточной Европы, 1994. С. 34 - 35.
<2> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 449.
Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает "на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные пагубные решения" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Федералист: Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410.
Известный французский исследователь парламентов М. Амеллер в пользу двухпалатной системы выдвигал два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Амеллер М. Парламенты. М., 1988. С. 38 - 39.
Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы "сдержек" и "противовесов". По выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к "законодательному двигателю" в лице Государственной Думы приставили "законодательный тормоз" в образе Совета Федерации <1>. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.
--------------------------------
<1> См.: Вишневский Б.Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками // Независимая газета. 2000. 1 февр.
Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.
Следует заметить, что только представители указанных органов могут входить в Совет Федерации. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, главы субъектов Федерации, а также члены исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в течение срока своих полномочий не могут быть членами Совета Федерации.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Кандидатура для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного или двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится на рассмотрение этого органа его председателем или председателями палат. Альтернативную кандидатуру может вынести также группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Избрание представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в зависимости от структуры этого органа может происходить по-разному. Если в субъекте Федерации однопалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, то тогда представитель от этого органа избирается этим же органом на срок его полномочий. Если двухпалатный, то такой представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Кроме того, при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации <1>, представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Данный способ избрания является правильным, так как имеет своей целью предотвращение бюрократизации данного органа государственной власти субъекта Федерации.
--------------------------------
<1> Ротация - постоянное обновление состава представительных органов и их функций с целью предотвращения их бюрократизации.
Решение об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - совместным постановлением обеих палат.
Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то он назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (например, президентом республики, губернатором, главой администрации) на срок его полномочий. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" срок исполнения обязанностей глав субъектов Федерации не может быть более пяти лет. В разных субъектах Федерации таким сроком является четыре года и пять лет. Например, в Удмуртской Республике Президент исполняет свои полномочия пять лет <1>, а в Республике Коми - четыре года <2>.
--------------------------------
<1> Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. N 663-XII // Известия Удмуртской Республики. 1994. N 4.
<2> Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. N 2. Ст. 21.
Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется его указом (постановлением), который в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на очередном или внеочередном заседании рассматривает представленную кандидатуру и принимает свое решение голосованием. Названный указ главы субъекта Федерации вступает в силу, если 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
После принятия решения об избрании представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совет Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу, орган государственной власти субъекта РФ, принявший это решение, телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения, о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.
Избранный (назначенный) член Совета Федерации слагает с себя полномочия, несовместимые со статусом члена Совета Федерации, о чем ставит в известность Совет Федерации, направив туда копию приказа (иного документа) об освобождении от таких обязанностей.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации.
В настоящее время указанный в комментируемой статье способ формирования Совета Федерации, как представляется, приводит к полной зависимости верхней палаты российского парламента от исполнительной власти и существенному искажению принципов парламентаризма и разделение властей.
Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был изменен порядок замещения должностей глав исполнительной власти субъектов РФ. Если ранее они избирались непосредственно населением соответствующего региона, то после принятия указанного Федерального закона наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ осуществляется по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. На практике это означает прямое назначение глав регионов Президентом РФ. Новый механизм замещения должностей глав регионов существенно усиливает влияние Президента РФ на органы власти субъектов РФ.
Выходом из этой ситуации видится выборный принцип формирования Совета Федерации. Кстати, на переходный период (два года после принятия Конституции РФ) Совет Федерации уже был избираемым, из расчета по два мандата на один регион. Конечно, оценить деятельность того Совета Федерации представляется сложным, учитывая именно переходный период политического развития страны. Однако, принимая во внимание опыт США, использующих именно выборную систему формирования верхней палаты - Сената, то такое предложение кажется вполне рациональным. При этом не в коем случае неприемлемы предложения по полному упразднению верхней палаты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Редичкина О. Разогнать Совет Федерации предложил Жириновский // Газета. 2002. 10 сент.
3. Тенденцией последних десятилетий является установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. С. 238.
Увеличение количества человек в парламенте приводит к препятствиям для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Как пример - Съезд Народных Депутатов Российской Федерации (1989 - 1993 гг.) - высший орган государственной власти РФ, состоявший из 1068 депутатов. Всекитайское собрание народных представителей - верховный орган государственной власти, в составе которого должно быть не более 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 460.
Количественный состав представительного органа должен обеспечивать все параметры его функционирования, исключать какие-либо препятствия для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Обсуждение законопроекта - один из этапов формирования государственной воли как равнодействующей волеизъявлений депутатов. Поэтому процессуально должна быть обеспечена возможность выступления (участия в дискуссии) в любой момент любого депутата, выразившего такое желание. Без обеспечения депутату возможности выступить по существу проблемы (концепции законодательного акта, с обоснованием внесенной поправки и т.п.) в данный, конкретный, нередко единственно оправданный момент дискуссии в целях достижения оптимального результата при формировании законопроекта нельзя говорить о соответствии данного представительного органа задачам законодательного процесса <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дрейшев Б.В. Съезд народных депутатов и проблемы законотворчества // Известия высших учебных заведений. Правоведение. N 5. СПб., 1991. 127 с.
Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов. Такое количество человек определено законодателем как оптимальное решение в связи с практикой работы Государственной Думы в первый ее созыв и на основе исторического опыта. Кроме того, широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.
Статья 96
Комментарий к статье 96
1. Депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет посредством выборов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой срок установления депутатских полномочий не случаен, он соответствует мировой практике. Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4 - 5 лет <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. С. 239.
В нашей стране была практика установления срока полномочий Государственной Думы до двух лет. Речь идет о первом созыве Государственной Думы в 1993 г., который принимался в сложной для России политической ситуации. Двухлетний срок избрания депутатов Государственной Думы был закреплен в п. 7 разд. 2 "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ: "Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года". Второй и последующие созывы Государственной Думы избирались уже на четыре года. А в конце 2008 г., срок полномочий был увеличен до пяти лет <1>. Срок в два года недостаточен, так как депутаты, которые впервые были избраны, не могут освоить основы парламентской деятельности, а затем использовать полученный опыт в течение достаточно продолжительного времени <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.
<2> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 518.
Однако в 2003 г. депутатом Государственной Думы первого созыва Э. Пащенко был предложен проект федерального конституционного закона "О поправке к статье 96 Конституции Российской Федерации" в отношении сокращения срока полномочий Государственной Думы с четырех до двух лет <1>. Как представляется, столь частная ротация депутатского корпуса не приведет к повышению качества отечественного парламентаризма, а "все только и будут заниматься тем, что готовиться к выборам" <2>. В результате самый разумный срок полномочий депутатов Государственной Думы определяется в пять лет.
--------------------------------
<1> См.: О сокращении срока депутатских полномочий // Правозащитный анализ. 2003. 22 мая. Вып. 58.
<2> Там же.
По словам Президента РФ Д. Медведева, "еще одна причина изменения сроков полномочий - определенные проблемы, которые возникают, когда выборы президента и депутатов Госдумы проходят с разницей всего в несколько месяцев. Если сроки будут увеличены, эти выборы удастся разнести по времени" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Кондратьева Е. Почему Медведев продлил срок президенту // http://www.dni.ru/polit/2008/11/26/154173.html.
2. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно - формирование - по отношению к Совету Федерации.
Сама же процедура формирования урегулирована в настоящее время двумя федеральными законами: Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации" был внесен Президентом РФ В.В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти 2/3 голосов.
Отметим, что вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации до сих пор остается проблемным. С 1993 г. данный порядок менялся трижды, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции РФ произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению члена Совета Федерации А.Г. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в каком он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго <1>. "Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, - заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О.П. Королев, - это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая - последняя" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Вихарев А.А. Указ. соч.
<2> Цит. по: Передел власти в России // Трибуна. 2001. 1 авг.
Таким образом, вопрос о способе формирования Совета Федерации остается открытым. Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, не о формальной легитимности - все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. Вместе с тем Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.
Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной "верхней" палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте РФ - Государственный Совет) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вихарев А.А. Указ. соч.
Представляется, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Причем можно с долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации. Для этого возможно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Федерации формировался путем выборов по двухмандатным региональным округам, для чего необходимо принять новый Федеральный закон "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания".
Порядок выборов депутатов Государственной Думы с 2002 г. устанавливался Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с ним 225 депутатов Государственной Думы избирались по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства (мажоритарная система); 225 депутатов Государственной Думы избирались по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками (пропорциональная система). Таким образом, в России действовала смешанная система выборов: половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина - по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам.
В настоящее время процедура избрания Государственной Думы Федерального Собрания РФ коренным образом изменилась.
Были внесены изменения в ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <1>, в соответствии с которыми политические партии зафиксированы в качестве единственного вида общественного объединения, обладающего правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
18 мая 2005 г. был принят Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который вступил в силу 7 декабря 2006 г. Основной новацией данного нормативного правового акта является переход от смешанной системы выборов в Государственную Думу к полностью пропорциональной избирательной системе, т.е. по партийным спискам в едином общефедеральном избирательном округе. Избирательный барьер поднимается с 5 до 7%. 2 декабря 2007 г. состоялись выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 5-го созыва уже по новому Закону.
Подобные изменения избирательной системы, к сожалению, допускает Конституция РФ. Ее авторы в 1993 г. не могли предположить, какая у нас будет правовая, политическая и избирательная системы, поэтому в Конституции РФ отсутствует глава об избирательной системе. Однако, например, в Конституции СССР 1936 г. была глава об избирательной системе, которая посвящалась принципам участия граждан СССР в выборах в Советы депутатов трудящихся. Получили юридическое закрепление все демократические принципы, лежащие в основе новой системы выборов: всеобщее, прямое, равное избирательное право при тайном голосовании. Избирательное право было предоставлено только гражданам СССР <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятие которого планируется в ближайшем времени. Согласно этому законопроекту в России произойдет возврат к смешанной избирательной системе и 5% барьеру прохождения в парламент страны.
Следует отметить, что в отличие от Конституции РФ, многие из региональных конституций и уставов содержат разделы об избирательной системе, что, по всеобщему признанию, значительно повышает гарантированность избирательных прав граждан на уровне субъектов РФ, эффективность правоприменительной деятельности. В ряде конституций и уставов субъектов РФ содержатся специальные главы - избирательная система или формы непосредственной демократии, в которых в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта РФ. В них находят закрепление формы (организация системы) государственной власти, отражаются признаки свободных выборов (наряду с референдумом) высшим непосредственным выражением власти народа, провозглашается право граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, регулируются принципиальные вопросы проведения выборов главы исполнительной власти, депутатов законодательных органов, органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Воробьев Н.И., Никулин В.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособие. Тамбов, 2005. С. 20.
Представляется, что в Конституции РФ должно быть найдено место главе "Избирательная система", которая закрепит принципы всеобщности и равенства избирательных прав граждан РФ, прямого избирательного права и тайного голосования на выборах и референдумах, систему избирательных комиссий, их основные полномочия и обязанности по организации выборов. Это послужит залогом создания в нашей стране гражданского общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сафронова Н.Н. Совершенствование избирательной системы - условие создания гражданского общества. Реалии общества XXI века: право, культура, безопасность. Человек. Природа. Общество. Актуальные проблемы: Материалы 13-й Международной конференции молодых ученых 26 - 30 декабря 2002 г. СПб., 2002.
Продолжая говорить о новом порядке формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ, следует сказать, что он получил неоднозначную оценку в обществе.
Так, Т.Я. Хабриева полагает, что предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ (избиратели будут голосовать за партийные списки) самым положительным образом скажется на формировании в России современной партийной системы, поскольку такой переход повысит роль политических партий в политической системе современной России в целом, а также упростит избирательную механику <1>. Н.А. Михалева, напротив, считает, что такой переход преждевременен. Процесс оживления политической жизни, активизация партийного строительства должны идти снизу. Он предопределен не выборами, а улучшением материального благосостояния народа. Голодный, малообеспеченный человек далек от политики. Он озабочен исключительно добыванием пищи себе и своей семье. По ее мнению, оптимальной для России является существующая система выборов в федеральный парламент, при которой сочетается личная инициатива граждан в форме самовыдвижения и активность политических партий и инициативных блоков <2>. В.Е. Чиркин же находит переход на пропорциональную систему определенным шагом вперед. При всех своих недостатках <3> такая система более справедлива. Она позволяет более точно учесть интересы различных слоев избирателей, голосующих за разные партии, объединения. Однако, на его взгляд, необходим переход не просто к пропорциональной системе, а к преференциальной пропорциональной системе. Ее суть заключается в том, что избиратель при голосовании отмечает в партийном списке того кандидата, которому отдает предпочтение. Поэтому последний в списке кандидат может получить больше голосов, чем первый. Как показывает опыт выборов в других странах (в частности, американских выборов, где обычно сразу избирается множество должностных лиц в штатах), с таким количеством фамилий избиратель справляется, может оценить достоинства и недостатки кандидатов. Получив бюллетень с названиями партий и кандидатами от них, избиратель должен сначала определить свои партийно-политические предпочтения: отметить партию, за которую он голосует. Отметив партию, избиратель при преференциальной системе имеет одну преференцию. Эту преференцию он использует для того, чтобы отметить того кандидата, избрание которого от данной партии он считает наиболее желательным для себя. Таким образом, у избирателя появляется возможность выбрать не только партию, но и личность, человека, которому он наиболее доверяет, деловые качества которого он считает наиболее подходящими для работы в парламенте <4>. Н.А. Михалева не согласна с данной позицией, так как считает, что пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом приемлема для небольших государств с малочисленными парламентами (например, Дания, Швеция, Финляндия). В нашей стране каждая партия на парламентских выборах может представить список численностью до 270 кандидатов. Учитывая, что в предстоящих выборах будут участвовать около 15 - 20 партий и каждая представит список в 250 - 270 кандидатов, то избирательный бюллетень превращается в трудно читаемую книгу. Поэтому настоящий вариант формирования Государственной Думы для России абсолютно неприемлем <5>.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11.
<2> См.: Михалева Н.А. Выборы губернаторов не оправдали наших надежд. Партийное строительство в России: цели и средства // Законодательство и экономика. 2005. N 2.
<3> При множественности баллотирующихся избирательных объединений пропорциональная система ведет к распылению голосов избирателей часто между множеством мелких партий, каждая из которых получает в парламенте (законодательном собрании) небольшое число мандатов. Это лишает исполнительную власть парламентской опоры, да и парламент становится недостаточно дееспособным из-за мелких разногласий, складывающихся и распадающихся различных внутрипарламентских блоков. Противодействием этому считается установленный законами о выборах (при применении пропорциональной системы) заградительный барьер. В России на выборах в Государственную Думу он составляет 7%. Избирательные объединения, не получившие 7% от всех поданных голосов избирателей, к распределению мандатов не допускаются (см.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. С. 282).
<4> См.: Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. N 11.
<5> См.: Михалева Н.А. Указ. соч.
Анализируя высказанные точки зрения, следует согласиться с позицией Н.А. Михалевой о преждевременности перехода к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ.
Во-первых, то, что от применения подобной системы отказались многие демократические государства <1>, свидетельствует о снижении ее эффективности в современных условиях. Во-вторых, в сочетании с изменением законодательства о политических партиях и принудительным снижением их числа путем искусственного увеличения минимального числа членов до 50 тыс. это приведет к тому, что в Государственную Думу пройдут лишь лояльные власти политические партии или поддержанные ее административным ресурсом. Запрет образования избирательных блоков и повышение заградительного барьера вообще сведет на нет шансы для оппозиционных партий попасть в Государственную Думу. В-третьих, как показывает опыт деятельности нижней палаты предшествующих и действующего составов, депутаты не имеют реального опыта внутрифракционной деятельности в парламенте. В Регламенте Государственной Думы отсутствуют нормы, устанавливающие внутрифракционную дисциплину, механизмы обсуждения и лоббирования партийных проектов, ответственность депутатов за корпоративное голосование и многое другое, что присуще парламентам стран с развитой партийной системой, а такое положение, на взгляд авторов настоящего комментария, сведет на нет даже тот небольшой положительный эффект, который будет получен от формирования Государственной Думы по партийному принципу <2>.
--------------------------------
<1> Пропорциональная система, столь популярная в Европе в конце XIX - середине XX в., постепенно замещалась в странах с доминирующей двухпартийной системой мажоритарными выборами, а в странах с большим числом парламентских партий - смешанными мажоритарно-пропорциональными.
<2> См.: Дмитриев Ю.А. Российская избирательная система - шаг назад в XX век: Выступление на конференции "Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов". 2005. 12 - 13 окт.
Если говорить о том, какая же система предпочтительна для России, то речь пойдет о смешанной избирательной системе, которая доказала свою жизнеспособность. Так, три первых состава Государственной Думы, сформированные на основе последней, позволили создать довольно эффективно действующий законодательный орган.
Смешанная избирательная система представляет собой золотую середину, обеспечивающую в современных российских условиях эффективность представительной демократии и партийного строительства.
Статья 97
Комментарий к статье 97
1. Комментируемая статья называет три условия, выполнения которых необходимо для того, чтобы получить возможность осуществить свое право быть избранным депутатом Государственной Думы. Речь идет о следующих условиях.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 486; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!