Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 14 страница
Конституция РФ указывает на то, что функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов власти. Прежде всего обращает на себя внимание сама формулировка конституционной нормы - провозглашена не независимость Центрального банка РФ вообще, а независимость его только при осуществлении одной (хотя и основной) конкретной функции. Между тем роль Центрального банка РФ в экономике весьма велика. Помимо эмиссии денег, защиты и обеспечения устойчивости рубля он осуществляет и иные функции в денежно-кредитной сфере, в частности:
- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования, устанавливает ставку рефинансирования;
- устанавливает правила проведения банковских операций в России;
- осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
- регулирует функционирование банковской системы в России: принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.
Проблема независимости центральных банков актуальна для многих государств. Взаимоотношения Центрального банка и Правительства могут строиться по разным моделям: либо центральный банк независим от правительства, либо он подчинен правительству и зависит от его политики. Первый вариант считается более прогрессивным. Именно его (правда, в несколько ограниченном виде) и избрали авторы Конституции РФ.
|
|
|
Независимость Центрального банка РФ означает, что ни один из органов государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов РФ не вправе давать обязательные для Банка России указания. Независимость Банка России проявляется также в его праве издавать в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц по вопросам, отнесенным к его компетенции.
Отметим, что в предшествующем законе, регламентирующем статус Центрального банка РФ, нормы о его независимости были сформулированы более четко <1>. Так, ст. 5 предусматривала, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие закону. В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. Банку России было предоставлено право обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
|
|
|
--------------------------------
<1> Закон РФ от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 356.
Все эти нормы не вошли в действующий Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Таким образом, были утрачены важные гарантии независимости Банка России.
Отметим, что независимость Банка России не означает его полной изолированности от других органов власти. Так, Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ; назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.
|
|
|
Сужение независимости Банка России было осуществлено в 2002 г. посредством учреждения Национального банковского совета.
Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом РФ, трое - Правительством РФ. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Национальный банковский совет обладает в отношении Банка России контрольными полномочиями, в частности, он осуществляет рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций; назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов; ежеквартальное рассмотрение информации совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России.
Отметим, что состав Национального банковского совета не предусматривает обязательного включения в него профессионалов в области финансов и банковского дела, что снижает эффективность деятельности данного органа.
|
|
|
Существуют и иные факторы, обусловливающие недостаточный уровень независимости Банка России. По оценкам некоторым ученых, Россия входит в число государств с наиболее зависимым Центробанком <1>, а это прямо противоречит Конституции РФ.
--------------------------------
<1> См.: Моисеев С.Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика. М., 2005. С. 207.
3. Федеративный характер России обусловливает существование многоуровневой системы налогов: в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги <1>. В силу этого важное значение приобретает разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в части нормативно-правового регулирования налогов.
--------------------------------
<1> Пункт 1 ст. 12 НК РФ.
Такое разграничение установлено ч. 3 комментируемой статьи. Согласно данной нормы к ведению федерального законодателя отнесено установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общих принципов налогообложения и обложения сборами в России. Соответственно, нормативно-правовое регулирование перечня федеральных налогов и сборов и всех их элементов осуществляется исключительно федеральными законами и не может быть предметом законов региональных.
В части же региональных и местных налогов федеральный законодатель закрепляет только общие принципы. Что включается в общие принципы и как далеко может простираться усмотрение федерального законодателя, разъяснил Конституционный Суд РФ. В соответствии с правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом РФ:
- исчерпывающий перечень региональных налогов устанавливается только федеральным законом, что предполагает ограничение для субъектов РФ по введению дополнительных налогов, а также по повышению ставок налогов <1>;
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4901.
- субъекты РФ не вправе определять налоговые изъятия (в том числе вводить налоги, не предусмотренные федеральным законом) произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией РФ и федеральным законом <1>;
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
- право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку они связаны общими принципами, установленными федеральным законодателем. Установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог. Кроме того, оно означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д. <1>. А поскольку установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "и" ст. 72 Конституции РФ), то субъекты РФ устанавливают элементы региональных налогов и сборов лишь в пределах, определенных федеральными законами.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
Впоследствии эта позиция была существенно ужесточена. Конституционный Суд РФ указал, что перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться только федеральным законом, с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенстве прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8; ч. 1 ст. 19; ст. 74 Конституции РФ) <1>. Эти же тезисы относятся и к местным налогам.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью "Русская тройка" и ряда граждан" // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 701.
В настоящее время основные принципы взимания налогов и сборов установлены НК РФ и в соответствии с ним субъекты РФ и муниципальные образования обладают серьезно ограниченным набором полномочий: они вправе только принимать решение о введении или невведении на своей территории того или иного предусмотренного НК РФ налога, изменять в пределах, предусмотренных НК РФ налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, вводить налоговые льготы по региональным или местным налогам соответственно.
Отметим, что модели организации налоговой системы федеративного государства могут предполагать как серьезную централизацию налоговых отношений, так и известную децентрализацию в данной сфере <1>. Однако действующая система нормативно-правового регулирования региональных и местных налогов представляется чрезмерно централизованной, что существенно ограничивает возможности субъектов РФ и муниципальных образований по развитию своей экономики. При этом такая централизация отнюдь не вытекает из конституционных норм, что доказывает и противоречивость позиций Конституционного Суда РФ.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 198.
4. Довольно много на первый взгляд излишних норм появились в Конституции России в силу необходимости создать препятствия для повторения отдельных ситуаций предшествующего этапа истории России. Это относится и к ч. 4 комментируемой статьи.
Государственные займы являются одним из главных источников финансирования бюджетного дефицита. При этом такие займы могут привлекаться как от иностранных государств, так и путем выпуска долговых обязательств, распространяемых среди населения России. Государственный заем представляет собой передачу денежных средств в собственность государству, при этом государство обязуется возвратить эти средства в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Говоря о государственных займах, Конституция РФ не ограничивает их только заимствованиями самой Российской Федерации. Согласно Конституции РФ и БК РФ государственные заимствования могут осуществлять не только Российская Федерация, но и субъекты РФ. Однако порядок выпуска таких займов (государственные займы традиционно выпускаются в форме ценных бумаг - облигаций) может регламентироваться исключительно федеральным законом, а субъекты РФ должны руководствоваться таким законом, будучи лишены права на самостоятельное нормативно-правовое регулирование данного вопроса.
Конституция России не регламентирует порядка привлечения государственных займов, отсылая к специальному федеральному закону (в настоящее время таким федеральным законом является БК РФ). Однако она устанавливает важную гарантию - займы (как федеральные, так и субъектов РФ) могут размещаться только на добровольной основе. Это относится к внутренним займам (применительно к международным займам принуждение вообще вряд ли возможно в силу общего принципа суверенитета государств) и призвано исключить практику советского времени, когда приобретение облигаций внутреннего займа было фактически принудительным. В качестве дополнительной гарантии указанного положения ГК РФ в ст. 817 указывает, что государственные заимствования осуществляется на основании договора государственного займа, а изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.
Статья 76
Комментарий к статье 76
1. Прежде всего необходимо отметить, что подавляющее большинство норм Конституции относится к категории материальных, т.е. они устанавливают какое-либо право или компетенцию. Комментируемая статья относится к числу довольно редкой для этого типа нормативных правовых актов категории процессуальных норм. Задача этих норм - определить, как должна быть реализована та или иная норма материального типа, установившая право или компетенцию.
Итак, ч. 1 комментируемой статьи отвечает на вопрос: как государство реализует свою компетенцию в вопросах исключительного ведения Российской Федерации? Поскольку конституционно наша страна определена как правовое государство (см. комментарий к ст. 1), следовательно, основная высшая форма выражения в ней права - это федеральный закон.
В комментируемой части статьи определены основные признаки федерального закона: предмет, тип, юридическая сила и территория действия. В качестве предмета названы вопросы исключительного ведения Российской Федерации, т.е. полномочия федеральной власти, закрепленные в ст. 71 Конституции (см. комментарий). Разумеется, федеральные законы издаются и по иным вопросам, не включенным в содержание Конституции. Но в данном случае цель другая - определить тот круг вопросов, но которым издаются только федеральные законы и никакие другие нормативные правовые акты. Цель здесь двоякая. Во-первых, защитить исключительную компетенцию Федерации от вторжения в нее субъектов РФ. К сожалению, федеральные войны в государствах такого типа не редкость. И Россия имеет такой опыт, названный в истории "парадом суверенитетов".
Во-вторых, защитить вопросы исключительного ведения от желания упростить, ускорить процесс их решения, путем принятия иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти, подменить ими решения высшего законодательного органа страны - парламента. К сожалению, и такой опыт в нашей стране имел место <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: изданный в нарушение п. "д" ст. 71 Конституции, Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 1. Ст. 2.
Что касается типа нормативного правового акта, то он обозначен в этой норме как федеральный конституционный и федеральный закон. Строго говоря, на федеральном уровне издаются законы и третьего типа: Законы Российской Федерации о поправке к Конституции <1>. Однако их издание предусмотрено не самой Конституцией, а Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Законы РФ "О поправке к Конституции Российской Федерации": от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации", N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства".
<2> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1144.
Юридическая сила федеральных законов определена в данной норме, как "имеющих прямое действие". Очевидно, авторы Конституции, определяя таким образом юридическую силу закона, исходили из смысла ч. 1 ст. 15 Конституции о прямом действии Основного Закона. Однако и в комментарии к этой статье (см. комментарий к ч. 1 ст. 15), и здесь авторы комментария предлагают не понимать буквально эту норму. Под прямым действием закона следует иметь в виду случаи, когда между законом и регулируемыми его нормами общественными отношениями отсутствуют иные акты правового регулирования. Однако российские федеральные законы изобилуют так называемыми отсылочными нормами, т.е. такими положениями, которые содержат отсылку к акты подзаконного характера, издаваемого каким-либо органом исполнительной власти, чаще всего - Правительством РФ <1>. Такой подход объясняется усложнившейся процедурой нормативного правового регулирования и невозможностью в федеральном законе предусмотреть все детали правового регулирования. В данном случае важно не то, сколько подзаконных нормативных правовых актов издано во исполнение требования закона, а соблюдение принципа ненарушения их предписаниями требований нормы закона.
--------------------------------
<1> См., напр.: ст. 23.1 Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 203-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4294.
2. В части 2 комментируемой статьи реализуется та самая последовательная компетенция, о которой шла речь выше (см. комментарий к п. "а" ч. 1 ст. 72), применяемая в нормативно-правовом регулировании вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Смысл ее состоит в приоритете не только норм федерального закона над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, но и сроков их принятия. Конечно, в данной норме нет прямого предписания, препятствующего изданию нормативного правового акта субъекта Федерации в отсутствии федерального закона. Во-первых, как отмечалось выше, полностью избежать того на практике не возможно (см. комментарий к п. "а" ч. 1 ст. 72). Во-вторых, прямое установление таких ограничений означало бы покушение на самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации в принятии собственных решений. Однако формулировка комментируемой статьи "принимаемые в соответствии с ними" недвусмысленно означает, что федеральные законы все-таки должны приниматься по срокам первыми. Если же этого не случилось, то в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Волгоградской области от 17 октября 1995 г. "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Волгоградской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)" <1> после издания федерального закона по вопросу совместного ведения Федерации и ее субъектов ранее принятый региональный акт должен быть приведен в соответствии с федеральным законом.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 84; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!