Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 12 страница
К региональным налогам в соответствии со ст. 14 НК РФ отнесены: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог и налог на имущество физических лиц.
Нетрудно заметить, что даже в назывном порядке число региональных налогов гораздо меньше, чем федеральных. Это объясняется исторической традицией и разной платежной нагрузкой федерального и региональных бюджетов. Тем не менее российская система налогообложения считается наиболее либеральной в мире.
Под административным правом в нашей стране, хотя это не совсем верно, понимается законодательство об административных правонарушениях. Редкий случай, но именно это законодательство достаточно четко разделено на федеральное и региональное. На федеральном уровне действует Кодекс РФ об административных правонарушениях.
С административно-процессуальным законодательством ситуация обстоит несколько сложнее. Как отмечалось выше, Конституция и Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (см. комментарий к п. "о" ст. 71) предусматривают наличие в России самостоятельного административного судопроизводства. Однако, к сожалению, оно на сегодняшний день существует только в виде проекта Кодекса административного судопроизводства <1> и отдельных норм ГПК РФ. Таким образом, эта конституционная норма пока не получила адекватного отражения ни в федеральном, ни в региональном законодательстве.
|
|
|
--------------------------------
<1> Российская юстиция. 2004. N 3. С. 45.
Что же касается остальных видов законодательства, определенных комментируемой нормой, то в этой области действуют: ТК РФ, СК РФ, ЖК РФ, ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ, Закон РФ "О недрах" и Федеральный закон "Об охране окружающей среды", которые разграничивают конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в указанных сферах.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" суды Российской Федерации делятся на два звена: федеральные суды и суды субъектов РФ.
Согласно Конституции (п. п. "г" и "о" ст. 71, ст. ст. 83, 102) (см. комментарий) и ст. 13 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" судьи федеральных судов назначаются органами власти Российской Федерации. Что же касается судей судов субъектов Федерации, то их назначение (избрание) осуществляется в соответствии с региональными законами.
Субъекты Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами, самостоятельно определяют порядок назначения (избрания) региональных судей. В соответствии с Федеральным законом о мировых судьях судьи этого звена могут назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом субъекта Федерации либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка (ст. 6 Закона). Необходимо отметить, что последний способ копирует опыт советского времени и на практике почти не применяется.
|
|
|
Конституция по отношению к органам охраны правопорядка применяет термин "правоохранительные органы". Этот термин вряд ли можно считать удачным, поскольку он в большей степени относится к учебно-научному процессу и не содержит строго определенного перечня относящих к этой категории структур. Однако необходимо отметить, что большинство органов, так или иначе отнесенных к этой категории, являются централизованными органами федерального подчинения. Относительное участие в формировании кадрового состава органов государственной власти субъектов Федерации имеет отношение только к двум из них: прокуратуре и полиции. Согласно ст. 13 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, определяемыми самими субъектами. Согласно ст. 15 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 249 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" руководитель полиции того же уровня назначается на должность Президентом РФ на основании единоличного представления министра внутренних дел <1>. На наш взгляд, это нарушение Конституции РФ, отступление от демократических традиций, сложившихся в этой области, и целей реформы органов внутренних дел, проведенной в 2011 г.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1335.
Адвокатура в соответствии с Федеральным законом "Об адвокатуре и адвокатской деятельности" - это институт гражданского общества, не входящий в структуру государства и его органов. Однако в соответствии со ст. 48 Конституции (см. комментарий) адвокаты осуществляют государственную функцию по оказанию гражданам квалифицированной юридической помощи. Адвокатура в соответствии с Законом организована по принципу адвокатских палат: в палату субъекта Федерации объединены все адвокаты, осуществляющие деятельность на территории данного субъекта Федерации, в свою очередь, региональные палаты образуют Федеральную адвокатскую палату. Субъекты РФ вправе издавать собственные законы об адвокатуре, не противоречащие Федеральному закону.
|
|
|
Нотариат в соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате, утвержденными Законом РФ от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 <1>, организован по тому же принципу палат. В настоящий момент почти все нотариусы в нашей стране являются частнопрактикующими и не входят в систему государства и его органов, но осуществляют все свои действия в соответствии с федеральным и региональным законодательством от имени Российской Федерации. В настоящий момент разрабатывается проект Федерального закона "О нотариате и нотариальной деятельности".
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
Этнос или этническая общность - исторически возникший вид устойчивой социальной группировки людей, представленный племенем, народностью, нацией; термин "этническая общность" близок к понятию "народ" в этнографическом смысле <1>. Комплекс вины перед "униженными и оскорбленными" - это свойство любой современной нации, в особенности русской. К проблеме правовой защиты малочисленных этносов Конституция обращается четырежды: в ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б" ст. 72 (см. комментарий) и в комментируемой норме. Для сравнения: к статусу русского народа, который является государствообразующей нацией и составляет, по разным оценкам, от 67 до 75% населения России, Конституция не обращается ни разу. Причина состоит в том, что малочисленные этнические общности не в состоянии развиваться и даже сохраняться самостоятельно, без помощи соседних народов.
--------------------------------
<1> Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. С. 708.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
У этих народов имеется исконная среда обитания, под которой Закон понимает исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни. В законодательстве США, Канады и некоторых других государств эти места обитания носят название "резервации". Известные специалисты по зарубежному конституционному праву проф. В.В. Маклаков и Б.А. Страшун писали по этому вопросу: "Средством сохранения этих (малых. - Ю.Д.) народов стали резервации, неоднократно охаянные в советской литературе и периодической печати. Резервации представляют собой территории, полными хозяевами которых являются соответствующие народы. Государство охраняет эти территории от проникновения чрезмерно предприимчивых граждан и корпораций и оказывает содействие социальному развитию обитателей резерваций, не препятствуя их традиционному образу жизни" <1>. К сказанному необходимо добавить, что границы резервации свободны для пересечения проживающими в ней гражданами, но закрыты для проникновения извне. Российское государство сегодня не в состоянии обеспечить малым народам столь комфортное проживание.
--------------------------------
<1> См.: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 1996. Т. 1 - 2. С. 118 - 119.
Помимо названного, в рассматриваемой области действует еще целый ряд федеральных законов, перечисленных в комментарии к п. "б" ст. 72 (см. комментарий). Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и ее субъектов в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется на основе Конституции и федеральных законов, а также конкретизируется в не противоречащих им нормативных правовых актах субъектов Федерации, на территории которых проживают малочисленные народы.
Первая часть комментируемой нормы, на наш взгляд, сформулирована некорректно. Если понимать ее в буквальном смысле, она означает участие в определении организации системы органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней власти на равных. На самом деле, исходя из смысла п. "г" ст. 71 Конституции (см. комментарий), установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти - это исключительная прерогатива самой федеральной власти. Региональные органы государственной власти никакого отношения к этому процессу не имеют. Дело даже дошло до того, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" был вынужден объяснять, что собой представляет система федеральных органов государственной власти и почему система сдержек и противовесов действует на горизонтальном, но не действует на вертикальном уровне власти <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
Таким образом, корректней было бы сформулировать эту норму Конституции в следующей редакции: "установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Именно такой смысл и заложен в первоначальное содержание Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Как следует из преамбулы Закона, система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Далее Закон определяет, какие органы региональной власти образуют каждую из ветвей власти, как, в каком порядке они наделяются властными полномочиями, состав этих полномочий и порядок прекращения полномочий.
Более конкретно эти вопросы регулируются нормами конституций (уставов) субъектов Федерации и региональными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Федерации на основании ст. 5 Конституции (см. комментарий).
Причем в ряде региональных учредительных актов названия глав и формулировки статей даже более корректны и точны, чем в Конституции РФ. Так, например, в Уставе Калужской области, утвержденном Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 27 марта 1996 г. N 437, гл. VI озаглавлена "Законодательная власть", а гл. VII - "Исполнительная власть" <1>.
--------------------------------
<1> Новая редакция от 5 декабря 2001 г. // Губернский вестник. Калуга. 2001. 11 дек. N 3.
Автор не случайно упомянул первоначальную редакцию рассматриваемого Закона. Дело в том, что в первоначальной редакции конца прошлого века этот Закон был более демократичным. Однако в 2003 - 2004 гг. в него были внесены изменения, исказившие, на наш взгляд, его первоначальный смысл. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в преамбулу Закона был внесен новый абзац: "Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти... регулируются... настоящим Федеральным законом" <1>.
--------------------------------
<1> Это косвенное подтверждение мысли о юридическом смысле преамбулы нормативного правового акта, высказанной выше (см. комментарий к преамбуле Конституции).
Смысл этого дополнения становится ясным в сопоставлении с нормами Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ. Этим Законом вопреки смыслу (см. комментарий к ч. 1 ст. 85) и духу Конституции были внесены изменения, дающие право Президенту РФ досрочно распускать состав законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, а также отправлять в отставку главу субъекта Федерации "в связи с утратой доверия Президента". На наш взгляд, коль скоро депутаты законодательного собрания субъекта Федерации избираются гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта, а глава субъекта назначается при участии депутатов законодательного собрания, в таком же порядке должны и прекращаться их полномочия. Пусть по инициативе Президента России, но с объяснением причин и соблюдением демократических основ нашего государства.
По этим основаниям издание немотивированного Указа Президента РФ от 28 сентября 2010 г. N 1183 "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы" <1> представляется недемократичным и неконституционным.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5049.
Также к вопросам совместного ведения России и ее субъектов комментируемая норма относит установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, "использованная конституционным законодателем лингвистическая формула определения объекта предмета ведения в части воздействия на муниципальные отношения допускает различные варианты истолкования, предполагающие отнесение к совместному ведению одного из следующих вопросов, связанных с установлением:
а) местного самоуправления;
б) общих принципов местного самоуправления;
в) общих принципов организации местного самоуправления;
г) общих принципов организации системы местного самоуправления;
д) общих принципов организации системы органов местного самоуправления.
В зависимости от избранного вида интерпретации будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева. С. 644.
Однако, как отмечает указанный автор, практика сформулировала устойчивый подход к пониманию рассматриваемой нормы Основного Закона, выразившийся в названии изданного на основе данной нормы Конституции акта - Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Эта ситуация требует некоторых пояснений. Дело в том, что нормы гл. 8 Конституции "Местное самоуправление" не предусматривают издания какого-либо дополнительного акта, регламентирующего отношения в сфере местного самоуправления. Конституция 1993 г. одной из своих главных задач предполагала разрушение прежней "советской" системы местного управления и замену ее системой самоорганизации местного населения, которое само, по своей инициативе, было призвано создать систему собственных органов управления на местах, отвечающих их ожиданиям и желаниям.
Однако этого не произошло. На практике региональные органы государственной власти субъектов Федерации узурпировали власть в сфере местного самоуправления, и преодолевать этот волюнтаризм федеральной власти пришлось путем вынужденного принятия указанного выше Закона и принуждения государственных органов к организации муниципальных выборов и передаче сформированным муниципальным органам принадлежащих им конституционных полномочий.
Поэтому, на наш взгляд, данный Закон был покушением на демократические права местного населения, установленные нормами ст. ст. 130 - 133 Конституции (см. комментарий). Однако и этот Закон показался современной российской власти излишне либеральным. Поэтому 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон N 131-ФЗ с тем же названием <1>. С точки зрения законодательной техники этот Закон стал более совершенным, чем предыдущий. Однако с точки зрения содержания он еще дальше ушел от смысла и духа конституционных норм. Вместе с тем с развитием реального местного самоуправления в нашей стране можно будет разработать и принять более демократичный закон о местном самоуправлении, благо нормы Конституции, в том числе комментируемая, это позволяют.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Одним из подтверждений либерального характера российской Конституции служит предоставление субъектам Федерации права осуществления международных и внешнеэкономических связей. Разумеется, они вступают в эти отношения в соответствии с Конституцией России в пределах, не нарушающих ее суверенитет, территориальную целостность, военную и экономическую безопасность.
Содержание этой деятельности и конкретный порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти определен Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <1>. Этот Закон довольно лаконичен и не только повторяет в своем названии формулировку нормы Конституции, но и содержит в преамбуле прямую ссылку на номер ее статьи. Помимо общих норм Закон содержит ряд положений, ограничивающих самостоятельность субъектов Федерации в этом виде деятельности:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.
- обязанность заблаговременно уведомлять федеральные органы власти о вступлении в переговоры по заключению соглашений о международных и внешнеэкономических связях и согласовывать проекты этих соглашений (ст. 3);
- обязанность регистрации названных соглашений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 5);
- обязанность публиковать заключенные соглашения (ст. 6);
- эти соглашения не являются международными договорами, т.е. не порождают ответственность по ним всей Федерации (ст. ст. 7, 8).
При этом федеральные органы государственной власти оказывают субъектам необходимую консультативную помощь, позволяют им иметь свои представительства на территориях иностранных государств, оказывают им содействие в разрешении международных споров.
Данная норма представляется излишней. Она лишь повторяет смысл ст. ст. 5 и 66 Конституции, при том, что ст. 5 вообще имеет приоритет над нормами всех глав Конституции, кроме первой. Разумеется, полномочия органов государственной власти всех субъектов Федерации юридически одинаковы, независимо от наличия формальных и фактических особенностей их конституционно-правового статуса.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 86; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!