Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 13 страница
Статья 73
Комментарий к статье 73
В вопросах исключительного ведения субъекты Федерации обладают полномочиями, определяемыми по принципу ex offitcio (все, кроме). С одной стороны, это весьма демократичный принцип, означающий, что субъекты Федерации обладают высшей государственной властью в вопросах определения круга своих суверенных полномочий. Нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые (изданные) по вопросам исключительного их ведения, обладают высшей юридической силой на всей территории субъекта, в том числе и по отношению к актам федеральной власти, изданным с нарушением компетенции субъектов.
С другой стороны, эта группа вопросов ведения формируется по остаточному принципу и включает в себя только те вопросы ведения, которые не включены в перечень ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ.
В части нормативно-правового регулирования субъекты Федерации имеют право на принятие собственных учредительных актов - конституций (уставов), определения в них системы законодательных (представительных) и исполнительных региональных органов государственной власти, их наименования и порядка легитимации.
Субъекты Федерации принимают региональные законы о выборах, референдумах, опросах, проведении сходов, собраний, конференций граждан, о порядке избрания (назначения) мировых судей, наличии и порядке формирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
|
|
|
Также с учетом сложившихся отношений и исторических традиций субъекты Федерации определяют свое административно-территориальное устройство и наименование административных единиц с последующим уведомлением об этом федеральных органов государственной власти.
Наибольшим объемом самостоятельных прав субъекты Федерации обладают в сфере социально-экономических отношений. Они самостоятельно устанавливают нормы предоставления жилой площади нуждающимся гражданам, размеры доплат пенсионерам, мировым судьям, многодетным семьям и одиноким родителям, инвалидам, устанавливают право льготного проезда на городском транспорте, на оплату жилищно-коммунальных услуг, различного рода дотации и т.д.
Все эти решения субъекты Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции оформляют путем принятия собственных законов и иных нормативных правовых актов (см. комментарий).
Не следует считать, что субъекты реализуют свои исключительные полномочия единолично, без участия в этом процессе федеральных органов государственной власти. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции РФ обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе и в соответствии со ст. 125 - запросов в Конституционном Суде РФ. Также в соответствии со ст. 43 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> субъекты вправе обращаться в Правительство РФ со своими предложениями. Все перечисленные федеральные органы обязаны рассмотреть обращения субъектов Федерации и принять по ним аргументированные решения. Также Правительство РФ обязано направлять субъектом Федерации проекты своих решений и учитывать их позиции по решаемым в них вопросам.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 5712.
Статья 74
Комментарий к статье 74
1. Конституция РФ не содержит отдельной главы, посвященной экономической системе России. Отдельные нормы рассредоточены по всему тексту Конституции РФ. В частности, основы регулирования экономической системы закреплены в ст. ст. 74 и 75.
Комментируемая статья развивает положения ст. 8 Конституции РФ и устанавливает дополнительные гарантии обеспечения единого экономического пространства на всей территории России. Вместе с тем представляется достаточно нелогичным при столь небольшом по размеру тексте Конституции РФ такое значительное количество дублирующих норм.
|
|
|
Свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств - условие эффективного функционирования экономики. Специализация конкретного региона на производстве того или иного товара часто экономически необходима (например, в случаях расположения на конкретной территории месторождения полезных ископаемых или наличия в конкретном населенном пункте достаточного количества квалифицированных работников). В силу этого разделение труда - один из принципов современной рыночной экономики. Производство на территории конкретного региона абсолютно всех необходимых товаров чаще всего просто невозможно. В процессе обмена произведенными товарами, перечисления денежных средств в оплату товаров, работ и услуг осуществляется нормальное функционирование экономического механизма и обеспечивается удовлетворение потребностей населения всех регионов. Все эти факторы и обусловливают важность принципа свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленного комментируемой статьей. Вызывает некоторое недоумение только отсутствие в формулировке данного принципа такого элемента как работы. Их результаты (в отличие от результатов услуг, потребляемых непосредственно в процессе их оказания) также перемещаются в пространстве и занимают существенное место среди механизмов удовлетворения потребностей населения.
|
|
|
Законодательство России понимает под товарами любое имущество (материальные объекты), реализуемое либо предназначенное для реализации. Услугами признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Работы - это деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц. К финансовым средствам относятся деньги в наличной и безналичной форме и долговые ценные бумаги.
Прежде всего отметим, что Конституция РФ говорит о свободе перемещения на территории РФ. Говоря о территории РФ, ч. 1 комментируемой статьи имеет в виду прежде всего территорию государства, которая составляет сушу, воды, недра и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ.
В ранее действовавшем Таможенном кодексе РФ дополнительно содержалось понятие таможенной территории и таможенной границы. В Таможенном кодексе Таможенного союза <1> такие понятия также есть, однако в силу специфики Таможенного союза, объединяющего Российскую Федерацию, Республику Беларусь и Республику Казахстан, данные понятия ориентированы на таможенное регулирование отношений всех трех стран одновременно.
--------------------------------
<1> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
Если же говорить о понятии таможенной границы, используемом Конституцией РФ, то такая граница представляет собой определение пределов территории, при пересечении которых товары, работы и услуги могут облагаться пошлинами, сборами, подвергаться таможенному, ветеринарному, фитосанитарному и иным видам контроля. Установление подобных границ внутри государства означает возможность запрета вывоза или ввоза через них определенных видов товаров, а также взимание таможенных пошлин и таможенных сборов.
Конституция РФ устанавливает открытый перечень возможных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Прямо названы только таможенная граница, пошлины и сборы.
Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе товара на территорию государства или вывозе товара с этой территории и являющийся неотъемлемым условием такого ввоза или вывоза.
Обложение ввозимых товаров таможенными пошлинами обычно используется как в целях пополнения бюджета, так и в целях защиты товаров национального производства. При этом повышение или понижение таможенных пошлин в условиях глобализации мировой торговли и разделения труда в мировом масштабе является важной мерой экономического регулирования.
Использование таможенных пошлин для введения запретительных мер по отдельным категориям товаров - законная мера таможенного регулирования. Так, Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе" <1> устанавливает, что специальные пошлины применяются: в качестве защитной меры, если товары ввозятся на таможенную территорию РФ в количествах и на условиях, наносящих или угрожающих нанести ущерб отечественным производителям подобных или непосредственно конкурирующих товаров, а также как ответная мера на дискриминационные и иные действия, ущемляющие интересы Российской Федерации, со стороны других государств или их союзов. Однако внутри страны введение каких-либо пошлин, в том числе специальных, недопустимо.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 23. Ст. 821.
Таможенные сборы - платежи, уплата которых является одним из условий совершения таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением, хранением, сопровождением товаров. Кроме таможенных пошлин и таможенных сборов, при пересечении таможенной границы обычно взимаются некоторые налоги - налог на добавленную стоимость и акцизы.
Отметим, что ч. 1 комментируемой статьи прямо не называет запрет на установление внутренних налогов, однако они подпадают под понятие "иных препятствий". Исходя из этого Конституционный Суд РФ подчеркнул, что из положений ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ следует в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
Кроме того, к иным препятствиям могут быть отнесены необходимость оформления каких-либо дополнительных документов, лицензий и разрешений, требование о прохождении ветеринарного, фитосанитарного и иного контроля и так далее. Все подобные действия внутри государства также недопустимы.
Установление таможенной границы в федеративном государстве осуществляется по внешней границе государства, при ее пересечении взимаются таможенные пошлины, налоги и таможенные сборы, осуществляется государственный контроль. Участие субъектов Федерации в регулировании вопросов таможенного законодательства не предполагается, поскольку такое законодательство должно быть единым на все территории государства. В силу этого согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. При этом таможенное регулирование заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает исключения из принципа недопустимости ограничения свободного перемещения товаров и услуг. Такие ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Следует обратить внимание на то, что ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, т.е. субъекты РФ не вправе вводить подобные ограничения в своих законах <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 ноября 2003 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова" // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4586.
Отметим, что у исследователей вызывает обоснованные вопросы тот факт, что в ч. 2 комментируемой статьи Конституции РФ не упоминается ограничение перемещения финансовых средств. По мнению Г.А. Гаджиева, разделяемому авторами комментария, это может быть связано с тем, что ограничение перемещения финансовых средств вообще недопустимо <1>. Действительно, ограничение перемещения финансовых средств парализует всю экономическую деятельность, поэтому такая мера может иметь место только в чрезвычайных условиях. Вместе с тем пока мнение о недопустимости ограничения перемещения финансовых средств существует только в виде научной доктрины и не отражено в каком-либо нормативном правовом акте. Более того, законодательство РФ содержит значительное число ограничений перемещения финансовых средств - как в целях осуществления валютного регулирования и валютного контроля <2>, так и в целях осуществления борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем <3>.
--------------------------------
<1> См.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2002. С. 162.
<2> Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле".
<3> Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
Основания ограничения перемещения товаров и услуг, закрепленные в ч. 2 комментируемой статьи, не совпадают с положениями ст. 55 Конституции РФ, регламентирующими общие основания ограничения субъективных прав (в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). Некоторые из ограничений, предусмотренных ст. 55, вообще отсутствуют (например, нравственность), зато добавлены дополнительные основания (охрана природы и культурных ценностей). Вряд ли это означает, что комментируемая статья устанавливает для перемещения товаров и услуг особый режим, отличный от установленного для иных объектов гражданских правоотношений. Эти нормы следует расценивать как дополняющие друг друга. В силу этого ряд федеральных законов также предусматривает некоторые ограничения на свободное перемещение товаров и услуг, основанные как на положениях ст. 55, так и на положениях комментируемой статьи <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Федеральные законы "О противодействии терроризму"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Кроме того, ограничения на перемещение товаров, услуг и финансовых средств могут устанавливаться на период чрезвычайного или военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1>. Так, например, во время чрезвычайного положения может осуществляться установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, а также мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
Статья 75
Комментарий к статье 75
1. Комментируемая статья посвящена определению основ финансовой политики Российской Федерации. При этом помещение ее в гл. 3 Конституции РФ "Федеративное устройство" совсем не случайно, поскольку она определяет принципы единой финансовой политики России, осуществляемой на всей ее территории.
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает в качестве суверенной денежной единицы Российской Федерации рубль. Наличие собственной денежной единицы, возможность осуществлять ее эмиссию в требуемых объемах, определяющим образом влиять на курс такой единицы составляют основу денежной политики государства, которая, в свою очередь, представляет собой важную часть общей экономической политики. Размер эмиссии серьезно влияет на экономическую ситуацию, в частности, на уровень банковского процента и темпы инфляции. Отметим, что Конституция РФ установила только денежную единицу (валюту) России, установление же расчетных единиц (копеек) определено в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
Помимо указания на денежную единицу Конституция России устанавливает, что в России не допускается введение и эмиссия других денег. Эмиссия представляет собой выпуск в обращение денежных знаков и в течение уже нескольких веков является суверенным правом государства.
Каждое государство имеет единую денежную единицу, и наличие нескольких денежных единиц способно разрушить экономику. Поэтому Конституция России запретила введение иных денежных единиц помимо рубля. Кроме того, законодательство России запрещает введение денежных суррогатов (денежные единицы, эмитируемые иными субъектами, помимо государства).
Реализацию права государства на эмиссию денежных средств осуществляет один из органов государства. Учитывая важность права эмиссии и его влияние на экономику такой орган, как правило, единый и имеет значительные полномочия по определению денежной политики государства. Конституция России функцию эмиссии денег отдала в исключительную компетенцию Центрального банка РФ.
Банк России осуществляет и наличную, и безналичную эмиссию. Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории РФ. Кроме того, в экономически развитых странах денежный оборот в значительной степени осуществляется в форме безналичных расчетов. Поэтому эмиссия производится главным образом не за счет эмиссии банкнот (наличных денег), а благодаря депозитарно-чековой эмиссии, осуществляемой в процессе кредитования эмиссионным банком коммерческих банков. Этим правом в России также обладает исключительно Центральный банк РФ.
Установление рубля в качестве денежной единицы Российской Федерации означает, что банкноты и монеты, выпущенные Банком России, обязательны к приему на всей территории РФ по их нарицательной стоимости.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты в России осуществляет Центральный банк РФ (Банк России). Это означает, что к ведению Банка России отнесено осуществление денежно-кредитной политики. Защита рубля представляет собой комплекс мер по регулированию денежного обращения - организация обращения наличных денег и изъятия их из обращения на территории России, обеспечение обязательности приема банкнот и монеты Банка России и т.д. Обеспечение устойчивости рубля предполагает проведение валютной политики через участие Банка России в определении курса рубля к иностранным валютам, регулирование ставки банковского процента (рефинансирования) и иные меры.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 85; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!