Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 10 страница
Вопросы разграничения собственности между Федерацией и ее субъектами решаются в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", принятым еще до вступления в силу данной Конституции <1>. В последующем в этот акт вносились многочисленные изменения и дополнения, но общий принцип остался неизменным: передача объектов собственности из федеральной в региональную осуществляется постановлениями Правительства РФ.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 3. Ст. 89.
Каждый объект, находящийся в федеральной или региональной государственной собственности, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <1> в период с 1 марта 2008 до 1 января 2010 г. подлежал занесению в государственный кадастр с присвоением ему индивидуального кадастрового номера. На сегодняшний день процесс кадастрового учета завершен не во всех субъектах Федерации. В отношении тех объектов, которые не занесены в государственный кадастр недвижимости в соответствии с рассматриваемым Законом, очевидно, действуют учетные сведения, полученные в порядке, определенном Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1977 г. N 501 "О порядке ведения Государственного земельного кадастра" <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<2> Собрание постановлений СССР. 1977. N 19. Ст. 119.
Под природопользованием понимается сфера общественно-производственной деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человека с помощью природных ресурсов <1>. Однако Конституция в ст. 42 устанавливает ограничения природопользования правом каждого на благоприятную окружающую среду (см. комментарий). В свою очередь установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации относится к числу вопросов исключительного ведения Федерации (см. комментарий к п. "е" ст. 71), что и было реализовано принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды". В этом Законе помимо общих принципов, понятий и терминов довольно подробно разграничены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, связанные с охраной окружающей среды (ст. ст. 5 - 6). В качестве примера можно привести полномочия федеральных органов государственной власти по разработке и изданию федеральных законов и федеральных программ в регулируемой области, установлению и обеспечению контроля за состоянием окружающей среды, организации и проведению экологической экспертизы и др.
|
|
|
--------------------------------
<1> Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1997. С. 961.
К полномочиям региональных органов государственной власти относится, например, определение основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации, принятие региональных законов, нормативов и государственных стандартов в области охраны окружающей среды, контроль за ее состоянием, экономическая оценка причиненного ущерба и др.
Помимо этого общего Закона в сфере обеспечения экологической безопасности действует еще целый ряд Федеральных законов: "Об экологической экспертизе"; "Об отходах производства и потребления"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <1> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
Под особо охраняемыми природными территориями в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Они относятся к объектам общенационального достояния.
|
|
|
Этим же Законом для уточнения их значимости все особо охраняемые природные территории разделены на следующие типы: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Право присваивать этот статус конкретным территориям принадлежит Правительству РФ.
Все остальные природные объекты могут наделяться статусом особо охраняемых решениями органов государственной власти субъектов Федерации и даже муниципальных образований.
Также к сфере совместного ведения России и ее субъектов отнесена охрана памятников истории и культуры. Разграничение полномочий в этой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти осуществлено в соответствии с положениями самого "древнего" из действующих законов - Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" <1>, принятого задолго до вступления в силу Конституции РФ. Еще одним актом, действующим в этой сфере, являются Основы законодательства РФ о культуре. Естественно, что решать вопросы разграничения вопросов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов на основании этих Законов можно только по принципу аналогии права. Впрочем, это весьма точно отражает отношение, сложившееся в нашей стране, к вопросам культуры и охраны памятников истории.
|
|
|
--------------------------------
<1> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387.
Тем не менее в рассматриваемой сфере действует и более современный Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Этот Закон определяет памятники истории и культуры как объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Согласно нормам этого Закона объекты культурного наследия в зависимости от их историко-культурной ценности могут быть отнесены к одной из трех категорий: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. После их оценки они заносятся в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Неотъемлемой частью культурного наследия народов России являются также музейные предметы и музейные коллекции, включенные на основе Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О музейном фонде РФ и музеях в Российской Федерации" <1> в состав Музейного фонда Российской Федерации, который включает в себя предметы, находящиеся в государственной, муниципальной, частной или иных формах собственности. А наиболее ценные объекты культурного наследия заносятся в специальный Государственный фонд, состав которого определяется Президентом России в соответствии с Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.
<2> САПП РФ. 1992. N 24. Ст. 2099.
Эта сфера общественного развития отличается большим разнообразием подходов к решению поставленных задач. Образование и воспитание требуют индивидуального подхода к каждому несовершеннолетнему гражданину нашей страны. Однако жить в обществе и быть свободным от общества невозможно. Поэтому при сохранении индивидуальности каждого необходимы некие общие принципы, позволяющие молодым людям общаться, жить и работать в едином коллективе. Этот подход и пытается обеспечить комментируемая норма Конституции: решить общие вопросы воспитания и образования.
Воспитание - это целенаправленное воздействие воспитателя на воспитуемого с целью привить ему нравственные начала общежития, понимания окружающих, первичные жизненные навыки и устои. Государство с недавнего времени не вмешивается в вопросы воспитания, не устанавливает каких-либо позитивных юридических требований. Эту задачу решает семья и институты гражданского общества. Отчасти эту задачу решает система начального, среднего школьного и дошкольного образования. Однако ни один закон не ставит перед ней такой цели, и решается она исключительно факультативным путем. Следовательно, основная нагрузка в этом вопросе ложится на субъекты Федерации, где он и решается с учетом местных условий, особенностей уклада жизни, характера воспитания и традиций. Но и на этом уровне данная цель достигается опосредованно, с использованием негосударственных структур и методов.
Общие вопросы образования решаются в тесной связи с обеспечением конституционного права каждого на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (см. комментарий к ст. 43). Эти формы образования осуществляются в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях. Подчеркнем, государственные - это преимущественно финансируемые из бюджета субъектов Федерации. Федеральных образовательных учреждений в этом звене крайне мало. При этом обучаемым и их законным представителям предоставлено право свободного выбора образовательного учреждения. Они вправе выбрать негосударственную, т.е. платную форму обучения. Однако им должна быть гарантирована потенциальная возможность получения бесплатного образования.
Сегодня в стране ощущается острый дефицит дошкольных образовательных учреждений. Он порожден грубыми ошибками, допущенными в планировании развития системы учреждений образования в начале 90-х годов прошлого века. Основная нагрузка по решению этой проблемы в современных условиях легла на региональные и муниципальные бюджеты. Существует проблема так называемых малокомплектных сельских средних школ. Эта проблема также решается на региональном уровне. Им же приходится решать и проблемы среднего профессионального образования.
Подводя итог, необходимо отметить, что разграничение вопросов ведения в сфере дошкольного, общего среднего и среднего профессионального образования решается следующим образом: федеральная власть устанавливает общие нормативные требования к образованию, а финансовую и организационную нагрузку по их выполнению несут на себе субъекты Федерации и расположенные на их территории муниципальные образования.
Принципиально иначе обстоит дело с высшим образованием. Во-первых, подчеркнем, что из обязательных форм обучения в нашей стране юридически таковым является только полное среднее образование. Высшее образование, с нашей точки зрения, желательно для каждого гражданина России, но юридически таковым не является и приобретается в соответствии с Конституцией на конкурсной основе (см. комментарий к ст. 43).
Во-вторых, большинство государственных высших учебных заведений относится к категории федеральных. Субъекты Федерации влияют на их развитие и процесс обучения в них, но лишь опосредованно, через решение вопросов жилищно-коммунального обслуживания.
В-третьих, конечно, нашей стране еще очень далеко до вузовской автономии, конституционно установленной в ряде государств Западной Европы, однако юридически государство не вмешивается в процесс организации обучения в высших образовательных учебных учреждениях. Однако в соответствии с Конституцией и названными выше Законами федеральная власть устанавливает государственные образовательные стандарты, действующие в форме закона. В настоящее время осуществляется разработка образовательного стандарта высшего образования второго поколения.
Что же касается общих вопросов науки, то они регламентируются отраслевым Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике". В соответствии с этим Законом основная нагрузка по управлению наукой и координацией работы субъектов научной и научно-технической деятельности лежит на федеральной власти. К полномочиям ее органов отнесены: принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники; формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов; финансирование научной деятельности; установление системы аттестации научных и научно-педагогических кадров; утверждение уставов государственных академий и др.
Субъекты Федерации также имеют некоторые полномочия в области управления наукой, но их круг значительно уже. Органы государственной власти субъектов Федерации имеют право: принимать законы и иные нормативные правовые акты об осуществлении своей деятельности в указанной сфере, создавать государственные научные организации регионального уровня, принимать и реализовывать региональные научные и научно-технические программы и проекты.
Общие вопросы культуры в основном сводятся к реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры (см. комментарий к ст. 44). Каких-либо жестких стандартов, как, например, в образовании, в этой сфере не существует. Поэтому общие критерии этой деятельности определены устаревшими ныне Основами законодательства о культуре.
В соответствии с Основами к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, художественные народные промыслы и ремесла, музейное дело и коллекционирование, книгоиздание, библиотечное и архивное дело, телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства, эстетическое и художественное образование, международные связи и иная деятельность, направленная на сохранение и освоение культурных ценностей. Органы государственной власти субъектов Федерации в пределах своей компетенции вправе принимать нормативные правовые акты в перечисленных областях, не противоречащие федеральному законодательству.
Что касается общих вопросов развития физической культуры и спорта, то они регламентированы ч. 2 ст. 41 Конституции (см. комментарий) и Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1>. При решении вопросов разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в рассматриваемой области необходимо учитывать, что физкультура - это массовое занятие для большинства граждан России, а спорт - это занятие для избранных. По этому принципу и распределены в Законе полномочия органов государственной власти в этой области.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
К ведению органов государственной власти Российской Федерации относятся: разработка государственной политики в области физкультуры и спорта, подготовка спортивных сборных для участия в Олимпийских играх, организация и проведение международных и всероссийских официальных спортивных мероприятий, аккредитация общероссийских спортивных федераций, учреждение государственных наград в области спорта и др.
Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области делятся на переданные Федерацией и собственные полномочия. К первой группе относятся федеральные полномочия, осуществляемые субъектами Федерации на основании федеральных субвенций. Ко второй - полномочия по развитию массовой физкультуры и спорта.
Термин "координация", т.е. согласование, приведение чего-либо в соответствие друг с другом <1>, применен в тексте Конституции единственный раз по причине повышенной сложности регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений. В ней сочетаются деятельность и интересы большого количества государственных и негосударственных структур, институтов гражданского общества, физических лиц. Этой сферой нельзя управлять от имени государства, как многими другими. Задача государства в ней - обеспечивать слаженную эффективную работу.
--------------------------------
<1> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 455.
Общая компетенция Российской Федерации и ее субъектов в решении вопросов здравоохранения до недавнего времени была определена Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, утвержденными Законом РФ от 22 июля 1993 г. N 5487-1. После принятия Основ прошло немало времени. За этот период развитие медицины и здравоохранения ушло далеко вперед, что потребовало принятия целого ряда Федеральных законов, действующих в различных областях организации здравоохранения: "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <1>; от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" <2>; "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"; от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" <3>; от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" <4> и др. В настоящее время действует Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
<2> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736.
<3> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348.
<4> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относятся:
1) проведение единой государственной политики в сфере охраны здоровья;
2) защита прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья;
3) управление федеральной государственной собственностью, используемой в сфере охраны здоровья;
4) организация системы санитарной охраны территории РФ;
5) организация, обеспечение и осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
6) реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;
7) лицензирование отдельных видов деятельности в сфере охраны здоровья, за исключением тех видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами государственной власти субъектов РФ;
8) организация и осуществление контроля в сфере охраны здоровья, в том числе за соблюдением требований технических регламентов в сфере охраны здоровья;
9) ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере здравоохранения, в том числе обеспечение конфиденциальности содержащихся в них персональных данных в соответствии с законодательством РФ;
10) установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья;
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 84; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!