Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 9 страница
<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733.
2) реализуя полномочия по защите прав и свобод, субъекты РФ, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. ч. 2 и 3 ст. 5, п. "б" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции, вправе осуществлять правовое регулирование общественных отношений в этой области. Такое регулирование, однако, не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод в смысле п. "в" ст. 71 Конституции; оно носит вторичный характер и производно от базового, установленного Конституцией и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в ней нормативные положения и механизмы реализации соответствующих прав (абз. 2 и 3 п. 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности подпункта "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Волгоградской области" в связи с жалобой общественного объединения "Политическая партия "Союз правых сил") <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 11 (ч. II). Ст. 1073.
3) федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76); законодательные акты субъектов Федерации по вопросам защиты прав и свобод не могут противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу; субъекты Федерации не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав и свобод (абз. 3 п. 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П);
|
|
|
4) вместе с тем субъекты Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, устанавливать в своем законе дополнительные гарантии этих прав <1>. В ряде случаев соответствующие полномочия субъектов Федерации прямо предусматриваются в федеральных законах. Так, например, ст. 313 ТК РФ закрепляет право субъектов Федерации вводить дополнительные гарантии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исходя из финансовых возможностей субъектов; значительные полномочия по учету жилищного фонда, определению размера дохода в целях признания граждан малоимущими и др. предоставляет ст. 13 ЖК РФ;
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с жалобой гражданина Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой" // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.
|
|
|
5) при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты прав и свобод человека субъекты Федерации до момента издания федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения, имея в виду так называемое "опережающее" правовое регулирование, с тем условием, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. В любом случае субъекты Федерации не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод: согласно ч. 3 ст. 55 Конституции России ограничение может быть произведено только федеральным законом.
Защита прав национальных меньшинств также находится в числе вопросов совместного ведения России и ее субъектов. В этом вопросе применен тот же принцип, что и в вопросе защиты права человека в целом. Регулирование и защита отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации (см. комментарий к п. "в" ст. 71), а дополнительные меры защиты - к вопросам совместного ведения.
|
|
|
В любом случае приоритет в этом вопросе принадлежит федеральному законодателю. В рассматриваемой области издан Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" и целый ряд Федеральных законов: от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" (ч. 1 ст. 8) <1>; "О национально-культурной автономии"; "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.
<2> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
Субъекты вправе дополнять, развивать, детализировать в своих актах нормы федеральных законов, в зависимости от специфических условий развития каждого народа или региона. Единственное ограничение - непротиворечие федеральным нормативным правовым актам. В качестве примеров регионального законодательства, действующего в рассматриваемой области, можно назвать: Закон Республики Бурятия от 26 июня 1999 г. N 207-II "О праве граждан на присвоение фамилии, имени и отчества в соответствии с бурятскими национальными обычаями при регистрации рождения ребенка" <1>; Закон Волгоградской области от 13 сентября 2001 г. N 586-ОД "О национальных отношениях на территории Волгоградской области" <2>; Закон Республики Башкортостан от 17 марта 1998 г. N 145-З "О национально-культурных автономиях в Республике Башкортостан" <3> и др.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ Республики Бурятия. 1999. N 6.
<2> Волгоградская правда. 2001. N 202(195).
<3> Советская Башкирия. 1998. N 55(24033).
Законность с точки зрения общего подхода - это точное и единообразное выполнение требований действующих нормативных правовых актов всеми участниками правовых отношений. В этой связи обеспечение законности - это установление правового режима, обеспечивающего для всех участников правовых отношений условия для совершения действий (бездействия), не нарушающих законы и подзаконные акты. Поскольку приоритетом в этой области обладают федеральные нормативные правовые акты, как в части установления режима законности, так и в части определения предмета для его обеспечения, то субъекты Федерации обеспечивают на своей территории соблюдение федеральных нормативных правовых актов в части, не урегулированной федеральным законодательством.
Отдельного внимания требует обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которая сводится к изданию этими органами нормативных актов и совершению их служащими действий (бездействия), строго соответствующих требованиям нормативных правовых актов, распространяющих на них свое действие.
При этом субъекты Федерации самостоятельно обеспечивают режим ненарушения собственного регионального законодательства. А Федерация участвует в этой деятельности путем поддержки (юридической, финансовой и организационной) региональных органов государственной власти обеспечения законности: мировых судей, конституционных (уставных) судов, региональных уполномоченных по правам человека, счетных палат и т.п.
Правопорядок с точки зрения теории - это система общественных отношений, которая устанавливается в результате точного и полного осуществления предписаний правовых норм всеми субъектами права, итог воплощения законности в реальные общественные отношения <1>. Иными словами, правопорядок - это режим реализации требований законности. Таким образом, правопорядок - это обеспечение эффективной охраны конституционного строя, прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, деятельности всех органов публичных властей, негосударственных образований и юридических лиц, федеративных отношений на территории РФ и за ее пределами, в случаях, определенных действующим законодательством. Правопорядок в равной мере обеспечивается реализацией федеративных и не противоречащих им региональных нормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> Большой юридический энциклопедический словарь / Авт. и сост. А.Б. Барихин. М., 2002. С. 475.
Обеспечение общественной безопасности - это деятельность органов публичной власти общей и специальной компетенции, направленная на поддержание безопасной деятельности неограниченного числа юридических и физических лиц. Общественная безопасность, в отличие от производственной, технической, транспортной и т.д., не имеет строго определенного субъекта и адресована кругу лиц, не определяемому каким-либо нормативным правовым актом. Нормативное регулирование обеспечения безопасности определено значительным числом Федеральных законов, в числе которых можно назвать: "О безопасности"; "О пожарной безопасности"; "О безопасности дорожного движения"; "О радиационной безопасности населения"; от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <1>; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <2>; "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" <3> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
<2> СЗ РФ. 1997. N 31. Ст. 3589.
<3> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.
Вопросами обеспечения безопасности в широком смысле этого слова занимаются практически все федеральные и региональные органы государственной власти и местного самоуправления. Однако в России созданы и специализированные органы, обеспечивающие общественную безопасность. В частности, в соответствии с Федеральным законом "О полиции" и Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции" на полицию возлагаются обязанности обеспечения безопасности граждан и общественного порядка, ранее обеспечиваемые милицией общественной безопасности, и обеспечение безопасности дорожного движения, выполняемое подразделениями ГАИ-ГИБДД <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1336.
Субъекты РФ также обладают собственными полномочиями по обеспечению общественной безопасности. Например, в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях, утвержденном Законом г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 <1>, целая гл. 3 посвящена вопросам установления ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
--------------------------------
<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 69.
Режим пограничных зон - это элемент общего правового режима Государственной границы РФ. Дело в том, что защита собственно Государственной границы была бы весьма затруднительна, если бы пограничная стража не осуществляла специальный контроль на территории, непосредственно прилегающей к Государственной границе.
В соответствии с Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" ширина пограничной зоны в зависимости от рельефа местности и конкретных географических условий, а также способа охраны границы может насчитывать от 5 до 20 км. Поскольку в этой зоне могут проживать люди, осуществляться хозяйственная, культурная, экономическая деятельность, поскольку правовое регулирование в этой полосе осуществляется совместно федеральными нормативными правовыми актами и не противоречащими им актами субъектов Федерации и даже органов местного самоуправления.
Согласно ст. 16 названного Закона режим пограничных зон включает в себя правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы РФ на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если они расположены за пределами пятикилометровой полосы местности.
В известной мере характер пограничного режима зависит от характера отношений с сопредельным государством. Границы пограничной зоны обозначаются специальными знаками и надписями в местах въезда (прохода) в нее.
В основе разграничения вопросов совместного ведения России и ее субъектов в этой области лежит конституционный принцип использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см. комментарий к ст. 9). Что касается земли, то вопросы владения, пользования и распоряжения ею в соответствии с ч. 3 ст. 3 ЗК РФ по общему правилу регулируются гражданским законодательством. В свою очередь ГК РФ (ст. 130) относит земельные участки к категории недвижимого имущества.
При этом, несмотря на огромные просторы нашей страны, земля, качество земель в ней крайне неоднородны. Именно поэтому отдельные вопросы использования конкретных земельных участков регламентируются законодательством субъектов Федерации. Прежде всего это касается земель сельскохозяйственного назначения и городских поселений. Также режим использования отдельных земельных участков регламентируется нормами ЛК РФ, ВК РФ, иными специальными федеральными законами и непротиворечащими им нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Например, согласно ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством, включая нормативные акты субъектов Федерации. Что касается права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы, то в соответствии со ст. 20 Кодекса право собственности на них зависит от категорий и формы собственности земель, на которых эти леса расположены. Часть доходов от продажи древесины, добытой на землях, не относящихся к землям лесного фонда, частично поступает в бюджет субъектов Федерации.
Правомочия владения, пользования и распоряжения, как известно, принадлежат в большинстве случаев собственнику. В соответствии с этим правом земельные участки могут находиться в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности. По общему правилу в федеральной собственности находятся земельные участки, необходимые государству для выполнения им своих функциональных обязанностей: для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил РФ, земли Государственной границы РФ и др., а также бесхозные земли.
Вместе с тем возникает вопрос, насколько устойчивы во времени отношения, возникающие в связи с разграничением вопросов владения, пользования и распоряжения землей и иными природными ресурсами между Федерацией и ее субъектами? Ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации". Конституционный Суд РФ разъяснил, что в процессе разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами распределяются не сами предметы совместного ведения как материальные объекты, а определяется круг полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. При этом распределенные полномочия осуществляются как находящиеся в совместном ведении именно для того, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Федерации и ее субъектов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
Что касается недр, то здесь вопросы владения, пользования и распоряжения решаются более жестко. Согласно ст. 1.2 Закона РФ "О недрах", действующего с многочисленными дополнениями и изменениями, недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иных формах. Законом установлена практически полная монополия государства на добываемые в недрах природные ресурсы. Режим их последующего использования устанавливается в соответствии с нормами ГК РФ.
В самостоятельном владении, пользовании и распоряжении субъектов Федерации остаются только общераспространенные полезные ископаемые: песок, гравий, щебень и др.
И наконец, последняя из названных данной нормой Конституции форма природных ресурсов - водные ресурсы. Как отмечалось выше, их режим определен нормами ВК РФ. Согласно ст. 8 Кодекса водные объекты по общему правилу находятся в федеральной собственности. В собственности субъектов Федерации и иных собственников могут находиться пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ. По отношению ко всем остальным водным объектам субъекты Федерации имеют право использовать отдельные правомочия, установленные данной нормой Конституции в форме, не противоречащей федеральному законодательству.
С вступлением в силу Конституции 1993 г. государственная собственность в ней разделилась две группы объектов и отношений по управлению ею: федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Правовой режим этих форм собственности определен ст. 214 ГК РФ и делится на имущество, принадлежащее на праве собственности Федерации или субъекту Федерации, средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Исторически в руках Российского государства сосредоточилось большое число избыточных объектов собственности, не используемой для исполнения государственных функций. От этого имущества государство периодически избавляется в порядке, определенном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 251.
При этом к исключительной федеральной собственности, не подлежащей приватизации, относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, музейный фонд, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства и общества в целом и развитие таких отраслей производства как ядерная энергетика, железнодорожный и авиационный транспорт и др.; прочие объекты.
К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных федеральных фондов, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил и других войск, органов внутренних дел, безопасности, исполнения наказания и других, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета. К объектам федеральной государственной собственности также относятся федеральные автомобильные дороги общего пользования, федеральные предприятия связи, телевидения и радио.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 87; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!