Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 4 страница
Под "защитой" прав и свобод Конституция понимает деятельность различного рода федеральных органов власти общей и специальной компетенции, осуществляющих защиту этих прав и свобод в пределах своей компетенции. То же можно сказать и о регулировании и защите прав и свобод национальных меньшинств (подробнее см. комментарий к ст. 69).
Что же касается установления гражданства, то здесь ситуация обстоит сложнее. Дело в том, что проект Конституции разрабатывался в тот момент, когда Законом РФ "О гражданстве Российской Федерации" в нашей стране устанавливалось двухуровневое гражданство: России и республик в ее составе (см. комментарий к ч. 1 ст. 66). Очевидно, авторы проекта Конституции исходили из того, что и в последующем федеральным законодателем будет сохранен этот подход. Однако действующий Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" установил только федеральное гражданство. Однако, как отмечалось выше, он и не запретил введение гражданства республик в составе Российской Федерации. Тем не менее предлог "в" в данной норме позволяет предположить наличие в России нескольких уровней гражданства. Подтвердить это предположение представляется возможным исключительно опытным путем.
При оценке этой нормы Конституции следует руководствоваться двумя конституционными принципами организации государственной власти в России. Первый - это принцип федерализма, в соответствии с которым каждый из двух уровней государственной власти определяет и формирует свою систему органов этой власти - федеративных и региональных. В отношении последних центральная власть вправе устанавливать лишь общие принципы их системы и формирования (см. комментарий к ст. 72). Но в любом случае ни та, ни другая власть не вправе вмешиваться в самостоятельную компетенцию друг друга в этой области. Подчеркнем, что в данной норме речь идет только о федеральных органах государственной власти.
|
|
|
Второй конституционный принцип, заложенный в основу комментируемой нормы - разделение властей. Формально в п. "г" ст. 71 он соблюден: в ней перечислены органы всех ветвей федеральной государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Однако на практике вопрос стоит сложнее. Что касается органов законодательной власти, ответ следует из текста самой Конституции - это федеральный парламент, состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы (см. комментарий к гл. 5). С судами тоже все относительно просто - это Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ (см. комментарий к ст. ст. 125, 126, 127). А вот органам исполнительной власти "повезло" значительно меньше. Из всех образующих эту ветвь власти в Конституции прямо названо только Правительство РФ (см. комментарий к гл. 6).
|
|
|
Пользуясь этим положением, Президент России вносит практически ежегодно структурные изменения в те или иные звенья исполнительной власти, а в начале очередного срока полномочий кардинально меняет систему органов исполнительной власти, оформляя свои решения собственными указами. Эта ситуация не устраивала оппозиционную на тот момент по отношению к Президенту Б.Н. Ельцину Государственную Думу. Ее депутаты направили запрос в Конституционный Суд РФ о толковании п. "г" ст. 71 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации", во-первых, на основании Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" определил состав федеральных органов исполнительной власти, перечислив основные их виды: Правительство, федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Во-вторых, подтвердил право Президента России "по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
Решение, на наш взгляд, более чем спорное. Однако авторы не вправе его критиковать, поскольку оно не подлежит обжалованию.
Что же касается формирования федеральных органов государственной власти, то некоторые из них легитимируются с учетом мнения субъектов Федерации, например, Совет Федерации и судьи высших судов России, но порядок их формирования прямо прописан в Конституции, а следовательно, является прерогативой федеральной власти.
Согласно ст. 8 Конституции, в России провозглашен плюрализм форм собственности. При этом государственная собственность в соответствии с принципом федерализма разделена на два уровня - федеральную и региональную. Особенностью первой является то, что в собственности государства находятся только те объекты, которые ему необходимы для осуществления функций, возложенных на него Конституцией. В частности, это территория государственной границы, в целях обеспечения суверенитета Российской Федерации; воинские части, их территории и сооружения; вооружение и элементы военно-промышленного комплекса, для защиты этого суверенитета; здания и земельные участки под ними, в (на) которых размещены федеральные органы государственной власти, для обеспечения управления страной; энергетические системы и ядерные объекты, для обеспечения энергоснабжения страны; федеральный бюджет и федеральные финансы, для обеспечения экономического развития страны; транспортные системы федерального значения и др.
|
|
|
Помимо названных и других подобных объектов, в собственности государства находятся так называемые объекты национального достояния. Это культурные и природные ценности, принадлежащие всему многонациональному народу Российской Федерации, не подлежащие разделу и передаче иным собственникам: федеральные памятники истории и культуры, крупные музеи и картинные галереи, природные заповедники федерального значения и др.
Для управления перечисленными объектами создаются специализированные органы федеральной исполнительной власти.
Эта весьма абстрактная норма требует отдельного пояснения. Как известно, политика - это искусство управления. При этом в России существует множество центров и уровней этого управления.
Не всегда интересы и цели этих центров управления совпадают, а иногда преследуют прямо противоположные интересы. Чтобы избежать или хотя бы сгладить противоречия между ними, необходим некий координационный центр, стоящий над всеми остальными и определяющий общие направления этого развития. Таким центром выступает совокупность высших органов федеральной власти: Президент, Правительство, Федеральное Собрание, каждый в сфере своих полномочий. В этой "связке" первое слово принадлежит Президенту, который в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции определяет основные направления внутренней политики государства (см. комментарий). Как правило, он реализует это полномочие через две функции. Первая - это ежегодное послание парламенту. Правовой статус этого документа Конституцией не определен. Однако автор данного раздела комментария склонен считать, что послание имеет нормативно-юридические элементы, поскольку обязательно для рассмотрения и исполнения не только депутатским корпусом, но и органами федеральной исполнительной власти <1>. Вторая - это законодательная инициатива Президента в Государственной Думе (см. комментарий к ст. 104). В проектах законов, а их исходит от Президента порядка 60%, он также определяет основы федеральной политики в перечисленных областях.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Дмитриев Ю.А. Может ли Послание Президента России стать источником права? // Политика и общество. 2005. N 9 - 10.
Свою нишу занимает в этой деятельности и Правительство РФ, которое обеспечивает на практике проведение в России единой внутренней политики (финансовой, кредитной, денежной, в областях науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и др.) (см. комментарий к ст. 114).
Вместе с тем названные органы не могут обеспечивать текущее повседневное управление и контроль такого рода деятельности. Поэтому для систематизации мероприятий в перечисленных сферах принимаются программы социально-экономического развития Российской Федерации. Эти программы разрабатываются и утверждаются на основании Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Этим Законом программа социально-экономического развития Российской Федерации определяется как "комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров" <1>. Принятию программы предшествуют такие этапы работы, как государственное прогнозирование и выработка концепции социально-экономического развития. Что же касается этапа реализации программы, то средства на ее исполнение закладываются в долгосрочном (на три года) и среднесрочном (на год) бюджетах Российской Федерации. С сентября 2006 г. после очередного Послания Президента РФ эти программы получили статус национальных проектов. Их четыре: "Доступное и комфортное жилье", "Здоровье", "Развитие АПК", "Качественное образование". Все остальные подобного рода программы получили наименование федеральных целевых программ, например "Сохранение и развитие озера Байкал".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Один из авторов подобного комментария, С.М. Шахрай, полагает, что установление правовых основ единого рынка - "свидетельство того, что экономические интересы предпринимателей приобрели конституционно значимый характер <1>. С таким выводом вряд ли можно согласиться. Возможно, интересы предпринимателей и приобрели конституционно значимый характер, хотя на практике это не отразилось. Но, на наш взгляд, под "единым рынком" понимаются все участники рыночных отношений, включая не только предпринимателей, но и государственные, муниципальные структуры, иностранные юридические и физические лица, граждане России и иные возможные участники этих отношений. Скорее, под правовыми основами рынка понимаются общие правила игры для всех участников рыночных отношений.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева. С. 574.
В сочетании со смыслом ст. 8 Конституции, устанавливающей единство экономического пространства, и ст. 74, запрещающей установление внутренних таможенных границ (см. комментарий), речь идет о свободном обороте товаров и услуг, а не только комфорте предпринимателей. Тем более что при всей заботе об интересах последних на первом месте в конституционном регулировании все-таки находится человек, его права и свободы (ст. 2).
К вопросам исключительного ведения Российской Федерации также относятся финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Несмотря на многозначность термина "финансы", юристы в большинстве своем определяют их как "экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства" <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2001. С. 19.
Конечно, финансы в денежном их выражении есть практически у всех лиц, находящихся на территории страны. Чтобы отношения между этими лицами не превратились в хаос, необходимо их упорядочить, причем на самом высоком уровне. Основой этих отношений изначально является государственный бюджет. В современных условиях в России принимается трехлетний бюджет, с делением его по годам, который также уточняется и корректируется ежегодно. Правовой основой этой деятельности является БК РФ, утвержденный Федеральным законом от 31 июля 1998 г. 145-ФЗ <1>, который определяет источники пополнения бюджета и направления его расходования. Помимо текущего финансирования в России формируется бюджет развития. Его назначение определил Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации", как часть федерального бюджета, используемую для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5856.
Неотъемлемой частью финансового регулирования выступает, банковская система. Правовой основой ее функционирования является Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Отдельно упомянуто в этой норме Конституции валютное регулирование. В советское время оборот наличной и безналичной валюты внутри страны являлся исключительной прерогативой государства, нарушение этого правила грозило виновным лицам длительными сроками тюремного заключения и даже более серьезными мерами ответственности. Сегодня в условиях рыночных отношений положение изменилось. Но это не означает, что валюта поступила в свободный, неконтролируемый оборот. С современной точки зрения, валютное право устанавливает правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, полномочия органов валютного регулирования, а также определяет права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования валютными ценностями и валютой Российской Федерации <1>. Законодательно режим операций с иностранной валютой определяется Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Тедеев А.А. Валютное право. М., 2009. С. 17.
<2> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
Таможенное регулирование - это сложная сфера экономико-правового регулирования, выходящая далеко за рамки комментируемой нормы Конституции. Однако применительно к пониманию вопросов исключительного ведения Российской Федерации, эту сферу отношений можно определить как обеспечение экономической безопасности страны на Государственной границе Российской Федерации. Актом законодательного регулирования этих отношений выступает Таможенный кодекс РФ, утвержденный Федеральным законом от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
Также к числу вопросов исключительного ведения Российской Федерации относится денежная эмиссия. Эмиссия - это выпуск уполномоченными органами наличных денежных единиц. Согласно ст. 75 Конституции денежной единицей в России является рубль, а эмиссионером - Центральный банк РФ (см. комментарий). Таким образом, это сфера исключительного ведения федеральной власти. Ее нарушение карается на основании ст. 186 "Изготовление, хранение, перевозка или сбыт поддельных денег или ценных бумаг" УК РФ <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2332.
Следующим вопросом исключительного ведения Российской Федерации является установление основ ценовой политики. Разумеется, в условиях господства рыночных отношений цены на основные товары определяются соотношением спроса и предложения. Однако Россия является не только рыночным, но и социальным государством (см. комментарий к ст. 7). В свою очередь это означает заботу и поддержку государством социально незащищенных категорий населения. Именно в их интересах государство должно проводить такую ценовую политику, которая делает доступными для этой категории населения товары первой необходимости, прежде всего - продукты питания, тарифы ЖКХ и др. Если эти усилия нарушают требования рыночной экономики, государство дотирует приобретение этих товаров и услуг отдельным категориям населения.
Все перечисленные выше полномочия федеральная власть осуществляет через федеральные экономические службы. В их число входят Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.
Эти органы имеют вертикальную структуру, в их систему входят территориальные органы, осуществляющие контрольные полномочия на местах. Как правило, они подчинены отраслевым министерствам, хотя некоторые непосредственно подчиняются Правительству России, например, Федеральное агентство лесного хозяйства, образованное Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074 <1>. В их задачу входит управление и контроль за осуществлением полномочий, перечисленных в п. "ж" ст. 71 Конституции. Также к обслуживанию этой системы подключены и федеральные банки. Федеральными являются те банки, контрольная часть капитала которых принадлежит федеральной государственной власти в лице Центрального банка РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 35. Ст. 4533.
БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6).
Иными словами, бюджет - это финансовый механизм денежного обеспечения социальной, экономической и политической функций федеральной власти.
С экономической точки зрения, бюджет - это централизованный денежный фонд, имеющий специфические механизмы формирования и распределения. Порядок и размеры поступлений в бюджет денежных средств и их расходования, как отмечалось выше, определяются законом на долгосрочную и среднесрочную перспективу. При этом бюджет - это не застывшая сущность, а живой постоянно меняющийся организм. В период экономического расцвета начала 2000-х годов федеральный бюджет России был профицитным, таким, в котором размеры доходов превышали расходы, а после кризиса 2008 г. он стал дефицитным, т.е. размеры доходов и расходов поменялись местами. Однако это не означает, что какие-то статьи расходов не будут обеспечены финансовыми средствами. В этом и заключается искусство бюджетной политики федеральной власти.
В осуществлении этой политики участвуют Президент РФ, обращающийся к парламенту с Бюджетным посланием (ст. 170 БК РФ), палаты парламента, принимающие бюджет в форме закона, но самую большую роль в подготовке проекта и исполнении бюджета играет Правительство РФ (см. комментарий к ст. 114).
В прямой связи с федеральным бюджетом находятся федеральные налоги и сборы. Они являются основным источником пополнения бюджета, его доходной части. Разумеется, немалую долю в доходах бюджета имеют поступления от продажи сырья за рубеж, нефти, газа, других ресурсов, от продажи государственной собственности и иных источников. Однако эти виды поступлений носят либо разовый характер (приватизация государственной собственности), либо трудно предсказуемый размер, в зависимости от цен на углеводородное сырье на мировом рынке. А вот налоги выступают в качестве основного регулятора финансовых отношений между государством и обществом.
При этом государство оказывается в трудном положении: с одной стороны, оно должно устанавливать оптимальную шкалу налогообложения, чтобы стимулировать граждан к активному труду, а бизнес - к расширению и развитию современных технологий. С другой стороны, государство вынуждено собрать в бюджете такую денежную сумму, которая гарантирует исполнение им полностью всех социальных обязательств перед населением.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 83; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!