Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 2 страница
3. Очевидная двойственность и неустойчивость положения оставшихся национальных образований в лице одной автономной области и четырех автономных округов подвигла авторов Конституции к включению в Основной Закон нормы о возможности принятия специального федерального закона об автономной области, автономном округе. Следует заметить, что в советское время такие законы существовали, но носили в большей степени формальный характер, призванный подчеркнуть национальный статус этих территорий по сравнению с административными образованиями в лице областей и краев. Законы эти как прежде, так и теперь должны приниматься по представлению законодательных и исполнительных органов соответствующего субъекта Федерации.
Учитывая, что ни один из оставшихся 78 субъектов Федерации не обладает подобным правом, а субъекты, имеющие на это право, за 20 лет действия Конституции этим правом не воспользовались, данную норму скорее можно отнести к исторической традиции, нежели к эффективному способу решения вопроса.
4. А вот норма ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, напротив, представляется весьма эффективной. Она позволяет регулировать отношения автономных округов, входящих в состав края или области, не только федеральным законом, но и договором с соответствующими органами государственной власти края или области. Так, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа связаны таким договором с Тюменской областью от 11 апреля 2002 г., в состав которой они входят <1>. Этот договор в основном регулирует хозяйственно-экономические, налоговые и бюджетные отношения между названными субъектами Федерации.
|
|
|
--------------------------------
<1> Вестник Совета губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. N 5.
Подписанию этого договора предшествовало обращение Законодательных Собраний перечисленных субъектов Федерации в Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" заявил: "Вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора" <1>. Тем самым были пресечены сепаратистские настроения автономий, направленные на выход из состава области.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.
5. Последняя часть комментируемой статьи определяет порядок изменения статуса субъекта РФ. Как уже отмечалось выше, Россия - развивающаяся федерация. В связи с этим статус ее субъектов может меняться. Преимущественно в сторону повышения, но возможны варианты и его понижения. Норма ч. 5 ст. 66 Конституции РФ устанавливает демократический порядок его изменения: по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации. Тем не менее процедуры по реализации этого права определяются федеральным конституционным законом. Его содержание и практика действия рассмотрены выше (см. комментарий к ч. 2 ст. 65), поэтому нет необходимости повторять сказанное. Правда, по мнению автора комментария, изменение статуса субъекта Федерации может осуществляться не только путем присоединения к нему новых территорий или путем деления их. Статус субъекта может быть изменен в пределах существующих границ. Однако полагаем, что законодатель сознательно не устанавливает иного порядка, чем действующий, дабы, например, не провоцировать области, края, города федерального значения на повышение своего статуса до уровня республик в составе Российской Федерации.
|
|
|
В заключение отметим, что указанное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П подчеркивает, что изменение статуса субъекта Федерации может производиться исключительно в форме, установленной ч. 5 ст. 66, исключающей возможность самопровозглашения.
Статья 67
Комментарий к статье 67
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет сухопутные, морские и воздушные пределы Российской Федерации. Что касается суши, то эта часть территории России в Конституции РФ обозначена через территории субъектов Федерации. Действительно, в России отсутствуют федерально управляемые территории, выделенные в отдельных зарубежных федерациях. Некоторые ученые предлагали установить в России режим федерального управления спорными территориями в случае возникновения конфликта между субъектами Федерации или центральной и региональной властями. В частности, такие идеи высказывались в отношении территории Чеченской Республики в период активных боевых действий. Однако отсутствие практической необходимости не привело к реализации этих предложений.
В то же время имеет место определенная коллизия между ст. 4 Конституции, распространяющей суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию, и данной статьей. Однако исходя из смысла нормы ст. 16 Конституции, устанавливающей юридический приоритет норм гл. 1 над всем остальным содержанием Конституции (см. комментарий к ст. 16), можно выстроить логическую конструкцию о том, что суверенная территория России состоит из территорий субъектов Федерации, находящихся под юрисдикцией России.
|
|
|
Правда, здесь имеется коллизия, поскольку суверенитет Российской Федерации в соответствии с нормами международного права распространяется на территории дипломатических представительств России, а также ее морские и воздушные суда. А их, даже с учетом порта приписки, вряд ли можно ассоциировать с каким-либо субъектом Федерации. Также проблему суверенитета территории представляют сухопутные недра, даже не упомянутые в комментируемой статье, хотя современной практике известны случаи извлечения минеральных ресурсов и полезных ископаемых из недр, расположенных под суверенной поверхностью другого государства.
Что касается иных пространств, обозначенных в комментируемой норме, то статус внутренних вод и территориального моря определяется Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
Согласно данному Закону к внутренним водам относятся прибрежные морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морские мили (44,448 км). К этой же категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов, исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России. Их перечень определяется постановлением Правительства РФ.
Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с нормами международного права вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности.
Территориальное море согласно указанному Закону - это прибрежные морские воды шириной 12 морских миль (22,224 км), отсчитываемых от линии наибольшего отлива. В отдельных случаях иная ширина территориального моря может устанавливаться международными договорами РФ, а при их отсутствии - принципами и нормами международного права. Примером такого договора может служить Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, вступивший в силу 7 июля 2011 г. <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 3997.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает еще два вида пространств, на которые распространяется суверенитет Российской Федерации и ее юрисдикция. Это континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Их статус, согласно Конституции РФ, определяется федеральным законом и нормами международного права.
По нашему мнению, формулировка данной нормы выглядит некорректно. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ приоритет должен быть другим: сначала нормы международного права, а затем федеральные законы (см. комментарий к ст. 15).
Появление этой нормы в тексте Конституции России - мера вынужденная и связана с истощением полезных ископаемых на суше и природных ресурсов в пределах территориального моря. Эта ситуация касается не только нашей страны, но и в гораздо большей мере зарубежных государств. Поэтому подобные нормы присутствуют не только в международном праве, но и в национальных конституциях и законах.
Что касается континентального шельфа, то его правовой статус определяется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (Монтего-Бэй) <1> и Федеральным законом "О континентальном шельфе". В соответствии с этим Законом континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль (370,4 км) от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря (т.е. еще +20 миль от берега. - Ю.Д.). Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
--------------------------------
<1> Необходимо отметить, что вступление в силу Конституции РФ 1993 г. оказало положительное воздействие на процесс ратификации этой Конвенции, ранее не ратифицированной СССР. Для России Конвенция вступила в силу 11 апреля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493).
Естественно, что столь сложный порядок определения границ континентального шельфа не может не вызывать споров между граничащими с Россией государствами. Поэтому во избежание этих споров принципиальным является обозначение этих границ на местности. Именно этими соображениями была вызвана морская экспедиция под руководством А.Н. Чилингарова по разведке внешних границ хребта Ломоносова в Северном Ледовитом океане в 2007 г., внешние границы которого определены на расстоянии 1,8 км от береговой черты Норвежских островов, принадлежащих Российской Федерации.
Особенность правового режима континентального шельфа состоит в том, что Россия имеет суверенное право на добычу там полезных ископаемых, производство бурения, прокладку кабелей и трубопроводов и иные технические работы на дне. Другие государства имеют право на разработку шельфа, принадлежащего России, только с ее согласия.
Что же касается исключительной экономической зоны, то ее правовой статус определен упомянутой выше Конвенцией Монтего-Бэй и Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Согласно Закону исключительная экономическая зона определяется как морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным указанным Законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей зоны является внешняя граница территориального моря, а внешняя граница зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (т.е. в сумме в среднем - около 400 км от береговой линии. - Ю.Д.).
Отличие свободной экономической зоны от континентального шельфа состоит в том, что прибрежное государство не имеет абсолютного права на вылов и добычу в ней живых ресурсов. Такая добыча может осуществляться совместно или по соглашению между государствами.
3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами РФ. По нашему мнению, предмет регулирования этой части ст. 67 существенно отличается от изложенных выше норм, которые регулировали внешние проявления суверенитета Российской Федерации. А эта часть касается решения вопросов ее внутреннего устройства. Однако отсутствие названий статей Конституции приводит к подобного рода ошибкам.
Тем не менее существует определенный порядок выражения согласия на изменения границ субъектов, оформляемого в форме решения законодательных собраний субъектов Федерации. Как показывает практика, на самом деле этому решению предшествуют заседания согласительной комиссии, обмен мнениями губернаторов или глав субъектов Федерации и даже инициатива федеральной власти. В любом случае изменение границ подлежит в соответствии с п. "а" ч. 1, ст. 102 Конституции утверждению Советом Федерации (см. комментарий). Такой порядок обеспечивает добровольность изменения границ, контроль со стороны федеральной власти на случай возникновения споров и учет интересов всех участников процесса.
С соблюдением этого порядка и была более чем в два раза (на 144 тыс. га) увеличена территория Москвы за счет земель Московской области <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 13 июля 2011 г. N 347-СФ "Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4356.
Статья 68
Комментарий к статье 68
1. Хотя нигде официально это не объявляется, государственный язык является одним из символов государственности страны, наряду с флагом, гербом и гимном. Долгое время с момента принятия Конституции 1993 г. статус русского языка как государственного не был официально определен. Только спустя 12 лет был принят Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1>. Законом определен открытый перечень сфер общественной жизни, в которых русский язык используется в качестве государственного:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.
- в деятельности всех органов публичной власти;
- в наименовании этих органов;
- при подготовке и проведении выборов и референдумов;
- во всех видах судопроизводства;
- при официальном опубликовании международных и иных нормативных правовых актов;
- во взаимоотношениях между собой всех органов публичной власти, а также во взаимоотношениях этих органов со всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации;
- при именовании в устной и письменной форме географических объектов России;
- при оформлении всех официальных документов на территории Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ (например, в тексте заграничных паспортов);
- в деятельности всех видов средств массовой информации, за исключением действующих на территории республик в составе Российской Федерации;
- в рекламе;
- в иных сферах, определенных федеральным законом.
Помимо перечисленных функций, русский язык является в соответствии с указанным Законом языком межнационального общения.
Единственное качество, в каком русский язык не представлен в данном Законе, это элемент национальной принадлежности русского народа.
Разумеется, объявление русского языка государственным не должно рассматриваться как умаление или ограничение распространения и использования иных языков народов России, о чем говорит Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" <1> (подробнее см. комментарий к ст. 26 Конституции).
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 50. Ст. 1740.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, что лишний раз подчеркивает их привилегированный статус, поскольку в составе России есть и иные субъекты Федерации, населенные не русскоязычным населением.
Так или иначе, государственный язык республики должен быть закреплен в конституции республики и употребляться в официальном обороте наряду с русским языком.
Однако ряд республик в составе Российской Федерации пошли по пути злоупотребления этой нормой Конституции и ввели в избирательное законодательство требование об обязательном знании кандидатами на выборные должности государственного языка республики. Это обстоятельство вызывало неоднократные споры. В частности, Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы принял Постановление от 27 апреля 1998 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части 1 статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части 1 статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.
Поводом для обращения в Суд стало требование к кандидату в президенты Республики обязательного знания двух языков: башкирского и русского. Заявители опротестовывали это требование по мотивам его неконституционности. Однако Конституционный Суд РФ уклонился от решения этого вопроса по причине "нерешенности вопроса о правовом статусе государственного языка Башкортостана". Возмущенные этим решением, два судьи Конституционного Суда В.Г. Стрекозов и Н.В. Витрук (в настоящий момент оба в отставке по причине достижения предельного возраста пребывания в должности) выступили с особым мнением, указав на неконституционность оспариваемого положения.
Опираясь на неопределенную позицию Конституционного Суда РФ, многие республики в составе Российской Федерации включили в свое избирательное законодательство неконституционное, на наш взгляд, требование к кандидатам на выборные должности обязательного знания национального языка.
3. Наряду с русским и государственными языками республик в составе Российской Федерации Конституция гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития.
Юридической основой для этого является Федеральный закон "О языках народов России". В соответствии с этим Законом:
- языки народов России объявляются национальным достоянием;
- гарантируются равные их права и средства защиты;
- предусматривается финансирование государственных программ для создания письменности на родном языке;
- наибольшее внимание уделяется сохранению родного языка гражданами, проживающими за пределами своих этнических образований <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804.
Федеральный закон "Об образовании" также гарантирует учащимся возможность получения ими образования на родном языке.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 70; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!