Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 1 страница
Статья 65
Комментарий к статье 65
1. Россия как федерация образована сравнительно недавно, ее федеративное устройство впервые юридически закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. Предшествующая более чем тысячелетняя история существования России строилась исключительно в рамках унитарного государства с отдельными элементами автономии в лице Польши и Финляндии. Однако поражение России в Первой мировой войне и крах самодержавия в начале XX в. круто изменили ход истории: держава начала стремительно распадаться на отдельные моно- и полинациональные территории. Эта ситуация заставила пришедшее к власти правительство большевиков "насаждать" сверху федерацию национального типа. Национальные субъекты были представлены в составе России республиками, автономными областями и национальными (позже - автономными) округами. Это первое принципиальное отличие федерации в России от иных федеративных государств мира, которые в подавляющем большинстве исторически образовывались "снизу", путем объединения некогда самостоятельных государствоподобных образований.
Второе отличие - это асимметрия в статусе ее субъектов. Большая часть территории страны была разделена на исторически сформировавшиеся области и края, населенные преимущественно русским населением. Асимметрия выразилась в том, что эти территории юридически и фактически не имели статуса субъектов Федерации и напрямую подчинялись федеральному центру. С некоторыми изменениями страна просуществовала до второй федеративной реформы, вызванной распадом СССР. В результате Россия вновь оказалась на грани распада, и только подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора между субъектами и федеральным центром <1> остановило центростремительные тенденции в развитии страны. В результате подписания этого Договора статус субъектов Федерации получили области, края и города федерального значения, некоторые автономии повысили свой статус до республик в составе Российской Федерации.
|
|
|
--------------------------------
<1> Постановление VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 2689-1 "О федеративном договоре" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 898.
Асимметрия в федеративном устройстве страны несколько уменьшилась, но полностью не преодолена, о чем подробнее будет сказано ниже. В настоящий момент Россия находится в стадии третьей федеративной реформы, имеющей целью укрупнение субъектов Федерации и уменьшение их числа. Тем не менее на сегодняшний день Россия является федерацией с наибольшим числом (83) субъектов и наиболее разнообразным их правовым статусом из всех государств мира. В завершение этого общего обзора необходимо отметить, что именно продолжающийся процесс реформирования федеративного устройства России стал основным аргументом для переработки и переиздания настоящего комментария.
|
|
|
Возвращаясь к анализу ч. 1 комментируемой статьи, необходимо обратить внимание на ее формулировку. Она полностью заимствована из парламентского проекта Конституции, подготовленного Конституционной комиссией Верховного Совета Российской Федерации, но так и не ставшего действующим Основным Законом. Речь идет о формуле "В составе Российской Федерации находятся...". Вокруг этой фразы в Комиссии разгорелся большой спор. Учитывая волевой, даже волюнтаристский способ создания первоначальной федерации, авторы отказались от общепринятой в мире формулы "государство образуют следующие субъекты федерации".
Однако и термин "находятся" авторам комментария представляется не слишком удачным по отношению к субъектам Федерации.
2. Вторая часть комментируемой статьи регламентирует порядок территориального и федеративного развития России. Речь идет о принятии в ее состав и образовании на ее территории новых субъектов Федерации. В соответствии с данной нормой этот процесс регламентируется федеральным конституционным законом. Такой закон был принят в 2001 г. спустя 8 лет после вступления в силу комментируемой Конституции <1>. Как следует из текста Конституции и Закона, - это две самостоятельные процедуры. Практика последних лет показывает, что даже самые вероятные кандидаты на вступление в состав России - Абхазия, Беларусь и Южная Осетия - не изъявили желания объединиться с ней. Поэтому процедура вступления в состав России новых субъектов не будет рассмотрена в комментарии как нереальная.
|
|
|
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916.
Что же касается образования в составе России новых субъектов, то оно может осуществляться как путем слияния, так и путем разделения. В новейшей истории России имел место только один факт разделения субъекта Федерации - это разделение Чечено-Ингушской Республики на два самостоятельных субъекта <1>, но это произошло еще до начала третьего этапа федеративных реформ.
|
|
|
--------------------------------
<1> Закон Российской Федерации от 4 июня 1992 г. N 2927-1 "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 24. Ст. 1307.
Юридически речь идет о двух и более граничащих друг с другом субъектах Федерации, которые по собственной инициативе объединяются в новый субъект. Этот процесс осуществляется путем проведения референдума на территориях субъектов и оформляется принятием федерального конституционного закона (см. комментарий к ст. 66). На практике инициатива объединения исходила из федерального центра. Правда, как показывает практика, она не всегда достигает своей цели. Так, попытки объединить Республику Алтай с одноименным краем, а также Тюменскую область с расположенными на ее территории автономными округами не увенчались успехом.
Статья 66
Комментарий к статье 66
1. Республики (их 21) - основные и наиболее традиционные субъекты в составе Российской Федерации. Подобных субъектов ни по наименованию, ни по статусу нет ни в одной федерации мира. Эти образования представляют собой государство в составе государства, республику в составе республики. Налицо конституционный компромисс, заключенный между центральной властью и субъектами данного типа. Несмотря на то что в процессе реализации второго этапа федеративных реформ республики добровольно или по решению Конституционного Суда РФ отказались от самопровозглашенного суверенитета, тем не менее они, на наш взгляд, остаются привилегированными, по сравнению с иными субъектами России, образованиями.
Во-первых, отказ от суверенитета не означает отказ от самостоятельности. Вообще, по мнению авторов комментария, суверенитет в том виде, как он сформулирован в ст. 4 Конституции (см. комментарий), вряд ли действует неограниченно, как заявлено в самой статье. Наличие в тексте Основного Закона ст. ст. 72 и 73 - явное свидетельство ограничения суверенитета федеральной власти и делегирование его элементов на места - субъектам Федерации (см. комментарий к указанным статьям).
Во-вторых, отказ в Федеральном законе "О гражданстве" от упоминания гражданства республик в составе Российской Федерации <1>, которое было закреплено предшествующим Законом РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" <2>, вовсе не означает, как считают многие ученые, запрет гражданства республик. На наш взгляд, у Федерального закона "О гражданстве" иной предмет регулирования. И если республики желают ввести свое гражданство для проживающих на их территории граждан России, они вправе это сделать на основании ст. 73 Конституции.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
<2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243.
В-третьих, республики, наряду с иными национальными субъектами Федерации (автономной областью и автономными округами) своими учредительными актами устанавливают иные государственные языки, помимо русского. Это вовсе не означает, что в иных субъектах Федерации в этом нет необходимости. Например, в Поволжском регионе в местах компактного проживания граждан немецкой национальности их язык не объявляется государственным, а поддерживается только в рамках культурно-национальной автономии.
В-четвертых, только две республики в составе России (Татарстан и Чечня) из всех 83 субъектов подписали договоры с органами центральной власти. По одному из них гражданам Республики Татарстан выдается вкладыш в паспорт на татарском языке.
В-пятых, федеральная Конституция не определяет способ принятия конституции республикой в составе России. Это означает, что Основной закон этого типа субъектов Федерации может быть принят по аналогии с российской Конституцией путем референдума и в таком же порядке изменен, или решением законодательного (представительного) органа государственной власти республики.
Косвенным свидетельством особого статуса республик является тот факт, что ни одна из них, несмотря на малые размеры некоторых, не была вовлечена в процесс укрупнения в ходе третьего этапа федеративных реформ.
Перечисленные факты - вовсе не свидетельство каких-то негативных оценок. Это лишь констатация формального действия ч. 4 ст. 5 Конституции о равноправии субъектов РФ.
2. Статус остальных 62 субъектов РФ независимо от национальной или административной их природы определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта Федерации, принимаемым, в отличие от конституции республики, исключительно законодательным (представительным) органом этого субъекта.
Тем не менее, и это следует из последующих частей комментируемой статьи, между этими субъектами установлена существенная разница, что заставляет рассмотреть статус каждого из них отдельно.
Итак, край - это субъект Федерации, населенный преимущественно русским по национальности населением, в состав которого по логике прежнего Основного Закона могут входить автономные округа. Само название "край", т.е. окраинная территория, уже утратило свой смысл и сохраняется как традиционное. Исторически в состав Российской Федерации входили следующие шесть краев: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский. А на третьем этапе федеративной реформы на территории страны были образованы еще три новых края: Забайкальский <1>, Камчатский <2> и Пермский <3> и был преобразован Красноярский край <4>. Суть описанного процесса состояла в том, что экономически, социально и культурно более развитые субъекты Федерации поглощали в себе мононациональные, менее развитые, по сравнению с республиками в составе Российской Федерации, в культурном и экономическом отношении субъекты с целью подъема благосостояния их населения. В целом автономные образования не утратили свое единство и национальные особенности, но превратились в административно-территориальные единицы с особым статусом в составе новых субъектов Федерации. Их статус устанавливается федеральными законами, уставом и законами соответствующего субъекта РФ. С абсолютной уверенностью нельзя утверждать, что третий этап федеративных реформ завершен. Однако явные основания для укрупнения других субъектов Федерации на сегодняшний день, на наш взгляд, исчерпаны.
--------------------------------
<1> Образован с 1 марта 2008 г. Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.
<2> Образован 1 июля 2007 г. Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатский области и Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119.
<3> Образован с 1 января 2005 г. Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
<4> Образован 1 января 2007 г. Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
Следующим типом административных субъектов Федерации являются области. Это наиболее многочисленная группа субъектов. На сегодняшний день их 46. В основном это традиционные центрально-русские территории, населенные в основном русскоязычным населением, очень неоднородные по размерам, уровню экономического развития, наличию полезных ископаемых и другим показателям.
Единственное, что объединяет этот тип субъектов, - это многовековое вхождение в "костяк" российской государственности.
Как и статус краев, статус областей определяется Конституцией России и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. С формальной точки зрения это акт высшей по отношению к иным региональным актам юридической силы, по значению равный конституции республики. Однако разница в субъекте, его принимающем, облегчает порядок его изменения, дополнения, а также ставит законодателя (региональное законодательное собрание) в зависимость от его содержания. Речь идет о том, что в случае несоответствия устава федеральному законодательству это обстоятельство теоретически может привести к роспуску собрания Президентом России, а в случае несоответствия конституции республики, принятой в ходе референдума, федеральному центру требуется применение согласительных процедур или особых мер федерального воздействия (например, принятие решения Конституционного Суда РФ).
Следующим типом субъектов Федерации выступают города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Это не просто города-миллионники, один из которых - столица страны, обладающие огромным, по сравнению с иными субъектами Федерации, экономическим, культурным, научным, политическим потенциалом. В них в сумме проживает почти 15% населения страны, или 20% избирательного корпуса. Именно это особое положение этих городов заставило инициаторов Федеративного договора, а позже и авторов Конституции придать им никогда ранее неизвестный им статус субъектов Федерации. В какой-то мере это копирование зарубежного опыта, но в целом - признание особого статуса этих городов. Между ними есть одно отличие - это действие Закона РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" <1>, который в связи с расширением границ г. Москвы подлежит пересмотру.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.
По-своему уникальным субъектом РФ является Еврейская автономная область. Уникальность ее состоит в том, что это единственная из образованных ранее в России автономных областей. Проблема состоит в том, что этот субъект Федерации не вправе изменить свой статус подобно другим автономным областям, поскольку этот тип субъектов Федерации закреплен в ст. 5 Конституции России (см. комментарий), имеющей практически неизменный статус. Во всем остальном это субъект национального типа, близкий по типу к республике в составе России, но по юридическому статусу аналогичный обычной области, за исключение обстоятельств, указанных в ч. 3 комментируемой статьи.
Последний тип субъектов РФ - это автономные округа. История, обстоятельства их создания и правовой статус требуют отдельного пояснения. В период первой федеративной реформы эти 10 некогда отсталых в экономическом и социальном отношении территорий, населенных коренными народами Крайнего Севера и Дальнего Востока, на правах национальных округов были "вмонтированы" в экономическую и культурную систему более развитых краев и областей на территории которых были расположены. Надо отдать должное: это решение оказалось эффективным: народы национальных автономий не только сумели сохранить традиционные способы хозяйствования, быт, веру, но и развили свою этническую культуру, восстановили национальные языки, обрели письменность, преимущественно на базе русского алфавита. Что же касается экономического развития, то здесь результат оказался неоднозначным. Те регионы, в которых активно велась разработка полезных ископаемых (нефть, газ, алмазы и др.) и промышленная добыча пушнины, создали развитую экономику, в то время как области и края, в которые они входили, в ряде случаев оказались дотационными.
На втором этапе федеративных реформ эти территории получили статус субъектов РФ на правах автономных округов, стали участниками Федеративного договора и получили в соответствии со ст. 5 Конституции России равноправие с иными субъектами Федерации, в том числе и теми областями и краями, в которые они юридически входили. Такая конструкция федеративных отношений получила меткое наименование "матрешка". В результате сложилась парадоксальная ситуация: равноправные между собой и в отношениях с центральной властью государственные органы одних равноправных субъектов оказались в подчинении других не более равноправных субъектов Федерации. Особенно негативно это сказывалось на деятельности государственных органов вертикального подчинения, например прокуратуры. Эта ситуация частично исправлялась нормами ч. ч. 3 и 4 комментируемой статьи, о чем речь пойдет ниже.
На третьем этапе федеративных реформ в России были созданы территориальные единицы, названные федеральными округами. Первоначально Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента в федеральном округе" были созданы семь федеральных округов: Центральный, Южный, Северо-Западный, Дальневосточный, Сибирский, Уральский, Приволжский <1>. Позже из Южного округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ <2>. Оставляя без комментария мотивы решения, изложенные в Указах Президента России, попытаемся определить природу этих территориальных образований. Округа различны по площади, составу и количеству включенных в них субъектов Федерации (от 5 до 18). Некоторые различия имеются в отношениях с федеральным центром: полномочный представитель Президента в Северо-Кавказском округе в настоящий момент имеет статус заместителя Председателя Правительства РФ, остальные представители таких постов не занимают. В округах созданы органы государственной власти, преимущественно из числа "силовых" министерств, имеющих вертикальное подчинение центру. Взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Федерации носят неопределенный характер и в основном распространяются на губернаторов и глав субъектов Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
<2> СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 369.
Исходя из названия "федеральные", можно предположить попытку встроить эти новые образования в систему федеративных отношений. В то же время это противоречит смыслу ст. 5 Конституции РФ, где определен исчерпывающий перечень типов субъектов Федерации. Внести изменение в эту норму без изменений всей Конституции не представляется возможным. Остается надеяться, что дальнейшее развитие этих структур позволит более точно определить их правовой статус.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 84; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!