Объект административного управления: традиционное понимание
Вопрос об объекте управления обычно ставит в тупик российского чиновника. Например, в районной администрации обращаемся, к заведующему отделом здравоохранения с вопросом: что является Вашим объектом управления? Слышим ответ: сфера здравоохранения, состояние здоровья населения в районе. Не возражаем против "сферы", но просим уточнить: а что конкретно значит, что Вы этой сферой управ ляете? Лечите больных? учите врачей? указываете врачам, какими лекарствами пользоваться? Оказывается, что ни то, ни второе, ни третье. Больных лечат врачи, врачей учат медицинские вузы, списки разрешенных для применения лекарств составляются федеральным министерством. Не изменяет существа дела и конкретизация такого рода: мы управляем поликлиниками, больницами, здравпунктами и тому подобное. Вопросы можно продолжить: а что значит "Вы управляете поликлиниками? Вы их строите? ремонтируете? снабжаете всем необходимым? А что делают заведующие поликлиниками? Разве они не управляют своими объектами?"
Приходится объяснять: если Вы считаете себя управляющим (а не исполнителем, клерком), если отдаете какие-то распоряжения, если принимаете управленческие решения (а не просто транслируете чьи-то решения, спущенные Вам сверху), то это значит, что у Вас есть некоторый объект управления, а именно то, на чем сказываются, на что воздействуют Ваши решения. Причем недостаточно указать на сферу деятельности, которой, как считается, Вы управляете(здравоохранение в масштабе района) или назвать учетный объект (поликлиника). Нужно знать, что конкретно из относящегося к этой сфере (или к этому объекту) реагирует на ваши решения и как именно; что и как изменяется в ней (или в нем) в результате Ваших управленческих воздействий; а что никак не реагирует на Ваши претензии "управлять", как бы Вам ни хотелось думать иначе. И если Вы не можете ответить на подобные вопросы, если Вы не знаете свой объект управления, то рискуете без конца попадать в известную ситуацию: "хотели как лучше, а получи лось - как уж получилось".
|
|
|
Разговор кончается следующим образом. Так и не определив достаточно конкретно свой объект управления, завотделом приносит "Положение об отделе здравоохранения" и говорит: вот здесь записаны функции отдела и мои должностные обязанности, и я их выполняю. Объект управления в административной структуре традиционно понимается как функции данного структурного подразделения и должностные обязанности его руководителя.
Чтобы не "зациклиливаться" на здравоохранении возьмем другой, вполне конкретный пример - Управление культуры и кино Администрации одного из крупных муниципальных образований Саратовской области. Даже само наименование этого подразделения выдает некоторые "тайны" административного мышления. Кино - разве это не культура, чтобы связывать то и другое через соединительный предлог? Но дело не в структуре сферы культуры, а в структуре самой административной деятельности. МО - довольно крупный для районного центра город с развитой структурой учреждений культуры. И когда-то кинотеатрами преимущественно занималось какое-то другое подразделение районной администрации, в название которого "кино", возможно, даже и не входило. В какой-то момент функции административного управления киносетью передали в отдел культуры. И тогда в его наименовании появилось дополнительное слово.
|
|
|
Этим по существу уже сказано главное: объект управления в административном понимании - это не сфера деятельности в ее сколько-нибудь органичной структуре, а на бор функций, тем или иным случаем закрепленных за данным управленческим подразделением. Этот набор задается административным произволом вышестоящих уровней управления и отражает не имманентную логику сферы деятельности, а "административную историю" данного подразделения, порой весьма запутанную и насыщенную конъюнктурными и субъективными моментами. Перечень функций нередко состоит из разнородных и слабо связанных компонентов; по тому же административному произволу он может в любой момент расширяться или сокращаться, одни функции могут в нем заменяться другими.
|
|
|
Кроме того, на перечень функций административного подразделения, обозначенных в "Положении", накладывается перечень должностных обязанностей его руководителя, который творится по той же логике и обладает теми же недостатками. В глазах Главы Администрации должностные обязанности руководителей подразделений, как правило, превалируют над перечнями функций соответствующих отделов и управлений, составленных нередко в угоду давним указаниям сверху и абстрактным общим положениям. А в административной практике российского управления содержание всякого рода "Положений" отходит на второй план перед приказами, указаниями, распоряжениями начальников, а также утвержденными планами, программами и решениями вышестоящих уровней управления. Нередко руководитель подразделения занят преимущественно выполнением поручений Главы Администрации, не соответствующих никакому "Положению". И вообще по российскому управленческому менталитету в различного рода "организационные положения" принято заглядывать не для того, чтобы по ним работать, а когда надо кого-то наказать за их невыполнение.
|
|
|
Таким образом, в общем случае объект административного управления суммативен, эклектичен; представляет собой не систему (целостность), а "агрегатное множество" слабо связанных между собой, разнородных составляющих. Это относится и к нашему примеру, где объектом управления является сфера культуры в масштабе муниципального образования.
Но эта же самая сфера, условно говоря, "районная культура", входит в состав более широкой по охвату территории сферы культуры региона и страны. В этом смысле районная культура является объектом управления также для региональных и федеральных администраций (министерств), ориентированных на культуру.
Сфера культуры, как и всякая другая сфера деятельности, весьма условно отделена от сфер образования, спорта, здравоохранения, экологии, труда, экономики, политики и так далее, соприкасаясь и пересекаясь с этими сферами, соединяясь с ними непрерывными переходами. Поэтому культура в разных своих компонентах оказывается и объектом управления руководителей соответствующих подразделений администраций всех уровней, а тем более глав администраций, которым приходится заниматься всеми вопросами. И для всех этих субъектов управления районная культура представлена как объект в еще более фрагментарном и случайном виде, к тому же окрашенном в "цвета" определенного ведомства или федеральной, региональной и муниципальной политики.
В итоге районная культура как объект управленческого воздействия "рассыпана" между множеством административных структур, относящихся к разным ведомствам, уровням и ветвям власти. При этом ни одно из этих подразделений не может быть ответственным за движение (развитие) объекта управления (сферы культуры) как органично-системной целостности, а не "агрегатного множества" из разрозненных составляющих, между которыми разорваны органичные связи и зияют лакуны, не "закрытые" никаким управлением. Низший (районный) уровень управления, где только и можно ощутить "живое движение культуры", на это не нацелен и не связан такими отношениями с другими частями административного управления, чтобы это ощущение могло иметь управленческий смысл. Сказанное, разумеется, не означает, что на районном, да и на любом, уровне управления не может оказаться человек, живо чувствующий движение культуры, потребности этой сферы в управлении. Но такой человек бессилен в рамках описанных выше отношений. Кроме того, между управленческими подразделениями различных администраций происходят, с одной стороны, постоянные трения в связи с претензиями разных управляющих руководить наиболее "лакомыми" - с точки зрения получаемых ресурсов - объектами в сфере культуры. А с другой стороны, между теми же структурами постоянно имеет место "перепихивание" друг другу объектов, управление которыми несет больше ответственности, чем выгод, самому управляющему.
Нетрудно увидеть, что неявной основой такого понимания объекта административного управления является парадигма "М". Именно с позиции "Я управляю" объект управления есть то, чем я могу распорядиться, скомандовать; чему могу дать указание или установить норму; что могу спроектировать и осуществить согласно плану или проекту. Те разрозненные фрагменты деятельности из сферы культуры, на которые может воздействовать в таком духе конкретный административный менеджер, и есть, с его точки зрении, его объект управления. И в этот объект принципиально не входит то из сферы культуры, что подлежит административному воздействию любого иного управляющего - таков принцип единства управления по А. Файолю. А что не поддается приказу или распоряжению, планированию или нормированию, что сопротивляется командованию, то менеджер тем более не считает своим объектом или же старается найти на него "административную управу". Все "неручное", все что растет, развивается, управляется "само собой", - а в сфере культуры это и есть самое ценное, - управляющим либо отпущено на произвол судьбы в "джунглях" социального бытия, либо ограничивается, механизируется, омертвляется в тисках административной опеки.
Такое положение дел свойственно административным структурам в любой стране, во всякое историческое время и по отношению к любым объектам управления. Однако в различных условиях эта особенность административной структуры в разной степени влияет на качество управления объектом. В одних случаях сам объект столь "механистичен", что административная структура управления адекватна его "потребностям". В других случаях строение общества способно компенсировать недостатки административного управления, каким-то образом обеспечить целостность управления органично-системным объектом. Так в странах с развитой демократией такую компенсирующую роль играет гражданское общество с независимой (от власти) прессой и сильными общественными организациями. А в СССР интеграцию всех управляющих воздействий на объект в относительно целостное управление осуществляла вездесущая КПСС
Метафора "лесопарк"
А вот теперь попробуем увидеть объект административного управления с точки зрения парадигмы "Система". Менеджер теперь не возвышается над "объектом", а видит себя "внутри него", его управляющей частью (подобно тому, как мозг является частью организма). Хорошей моделью для понимания такой ситуации является управляющий пригородным лесопарком, влюбленный в свое дело. Он сопереживает всем составляющим своего объекта управления, видит его органической системой (целостностью, здесь можно сказать и "художественным целым") и содействует движению этой целостности. В качестве источника управляющих воздействий на лесопарк он выступает и как лесничий, и как садовник, и как инженер, и как строитель, и как художник-архитектор, и как администратор в традиционном смысле слова. Он даст свободно расти красивым рощам и перелескам; очистит от сорного кустарника место вокруг дуба-великана; посадит саженцы на участке, выгоревшем от незатушенного костра; проложит дорожки и обустроит места массового отдыха; организует надзор и охрану и тому подобное.
В своей работе он взаимодействует со многими лицами, также имеющими право принимать решения относительно лесопарка: с главой местной администрации и руководителями ее подразделений; с главным архитектором города; с общественными и хозяйственными организациями; с экологами, транспортниками, милицией и так далее. По ведомственной линии он взаимодействует с региональными и федеральными уровнями управления лесным хозяйством. Но для всех лиц, причастных к управлению лесопарком, он признается единственным, кто уполномочен управлять именно лесопарком как определенным объектом (целостностью), выделенным из других объектов и противопоставленным им (другим относительным целостностям).
И соответственно управляющий лесопарком, и только он, в рамках всей системы управления является представителем данного объекта, носителем конкретного знания о нем, выразителем его "интересов" и "нужд". Поэтому в парадигме "Система" именно он, а не федеральный министр лесного хозяйства, является главным управляющим данным лесопарком, "боссом" приблизительно в том смысле, который имел в виду П. Друкер в следующем высказывании: "Каждый из работников, обслуживающих индивидуальных клиентов, должен быть "боссом", а все остальные служащие организации должны работать под его руководством"[40].
Этот момент очень важно понять. Обслуживающий данного клиента работник является в момент контакта с ним единственным лицом, знающим, что клиенту требуется, и что должно делаться в компании, чтобы эти потребности могли быть удовлетворены. И если компания "отстроена" под работу с индивидуальным клиентом, то переданная ее работником информация об индивидуальном заказе для соответствующих служб имеет значение распоряжений "босса". Давая обещание от имени компании, работник имеет представление о ее возможности и готовности удовлетворить потребности данного клиента. Но, подписывая от ее имени документ о принятом заказе, он скорее рискнет осложнить жизнь компании нестандартным заказом, чем жизнь клиента излишним согласованием условий заказа. И компания поощряет такую самостоятельность и оперативность своих представителей, так как в противном случае клиента уведут конкуренты. Даже если данный работник перестарался и обещал нечто трудновыполнимое, кампания постарается выполнить принятый заказ, а потом уж разберется со своим инициативным сотрудником. При этом оценки руководства могут оказаться любыми во всем диапазоне. В одном крайнем случае инициатива может быть оценена как такая самоуверенность и некомпетентность работника, которая ставит под вопрос его пребывание в своей должности. Но, в другом пределе, компания может увидеть в случившемся возможность освоить новую услугу и предложить ее рынку, а инициативному работнику - участие в этом освоении уже в более высоком ранге.
Вернемся к метафоре "лесопарк". В точке контакта с "потребителями продукта управления" - с посетителями лесопарка управляющий лесопарком является представителем всей системы управления. Однако активное пользование лесопарком любителями массовых мероприятий на свежем воздухе не должно лишать возможности удовлетворять свои потребности и тех, которые ищут здесь тишины, уединения, отдыха от всего "городского", хотят наслаждаться по возможности "нетронутой природой". И управляющий лесопарком должен искать компромисс между интересами тех и других, находить соответствующие решения. К тому же следует заботиться не только о сегодняшних, но и о завтрашних посетителях лесопарка, для которых нужно, по крайней мере, сохранить его наиболее ценные природные компоненты. С учетом всего этого сам лесопарк выступает как "индивидуальный клиент", выставляющий свой "заказ" к целостной системе управления. А его управляющий воспринимается в этой системе как высший авторитет, как "босс" относительно всего, что так или иначе касается данного лесопарка; лучше кого бы то ни было знающий, что нужно "клиенту" и что может сделать система управления для удовлетворения его потребностей.
А это означает следующее. Управляющий лесопарком имеет представление о возможностях системы управления во всех ее звеньях, где принимаются решения, значимые для его объекта. И обращаясь в эти звенья, он обоснованно полагает, что по его запросам будет сделано все, что можно. Более того, когда в системе возникают новые возможности для действий в пользу данного лесопарка, его управляющий "автоматически" об этом информируется. Например, по линии экологического ведомства в регионе формируется программа обследования состояния природы за счет средств специального фонда. Управляющий лесопарком получает предложение включить в программу отдельным пунктом работу по его лесопарку и подготовить соответствующие материалы. В итоге экологическое обследование лесопарка может быть проведено при минимальных усилиях и затратах его администрации, если бы она сама "затеяла" такое обследование, оно потребовало бы от нее гораздо больших материальных и управленческих ресурсов.
Таким образом, получается, что вся система управления, вся совокупность социальных взаимодействий в обществе "работают" на управляющего лесопарком по его запросам и подсказкам? В определенном смысле это действительно так. В парадигме " S" вся система управления и общественных взаимодействий работает на любого управляющего, на каждого из менеджеров, которому социальная система (общество) доверила управление той или иной своей частью. В метафоре "лесопарк" это значит, что любой менеджер, представляющий собой некоторую организацию или некоторый проект, имеет право обратиться за содействием в рамках возможностей управляющего лесопарком, известных этому менеджеру. С другой стороны, управляющий лесопарком при наличии таких возможностей обязан (по меньшей мере, мораль но) соучаствовать в любом общественном действии, если при этом "потребление лесопарка клиентом" не наносит вреда самому лесопарку, а тем более, если идет ему на пользу. Так, не должны получать отказ биологи, исследующие фауну и флору лесопарка; туристы, проводящие соревнования по ориентированию; общественные организации типа "друзей леса" для своих мероприятий; спонсоры, предлагающие обустроить родники и озера так, чтобы на сооружениях были запечатлены их имена и так далее.
Очевидно, что в подобных случаях при наличии у сторон потребных ресурсов сотрудничество не вызывает принципиальных затруднений. По существу речь идет об общем деле (действии), в котором хоть и по-разному, но заинтересованы обе стороны. Сложнее случай, когда одной или обеим сторонам приходится чем-то жертвовать ради взаимодействия. Например, город очень заинтересован в том, чтобы проложить через лесопарк линию электропередач. При этом лесопарк теряет часть леса под просеку, целостность территории, по крайней мере, на время работ, а городу строительство с проведением лесоохранных и лесо-восстановительных мероприятий обойдется гораздо дороже, чем без них. В парадигме "S" в этом случае управляющие двумя объектами – лесопарком и городом – выступают как единая управленческая команда, которой обществом доверено управлять совокупным объектом "город-лесопарк".
В процессе такого взаимодействия идет не "перетягивание каната" или взаимное давление с привлечением союзников из третьих организаций, а ответственный поиск варианта, при котором потери для каждой из сторон будут наименьшими, а суммарный выигрыш для общества – наибольшим. При этом, возможно, что у договаривающихся сторон не хватает собственных полномочий на санкционирование предполагаемых потерь, и они нуждаются в утверждении соглашения более высокими инстанциями или в согласовании с иными ведомствами (например, лесопарку требуется, чтобы проект соглашения был согласован с экологическим ведомством, а город должен запросить у региона дополнительные средства). В этом случае в названные инстанции представляется проект, уже предва рительно согласованный на уровне непосредственных участников как их общее мнение.
Идеальное (желаемое) состояние управляющего парком – активное, творческое недеяние, то есть положение вещей, когда "все делается само собой": деревья растут, цветы цветут, бабочки порхают, белки прыгают; учителя и воспитатели приводят детей, учат их любить и беречь природу; молодежь занимается спортом, приходит на пикники и массовые гуляния, но при этом и добровольно-индивидуально, и как члены различных организаций участвует в сохранении, уборке и охране территории парка от нарушителей порядка; спонсоры наперебой несут различные предложения ради рекламы и улучшения своего имиджа в глазах горожан, любящих свой лесопарк и гордящихся им. Не приходится говорить, сколько сил надо приложить, чтобы достичь возможности такого "недеяния". И сколько творческой энергии нужно, чтобы не только сохранять, но и улучшать лесопарк как общественное богатство.
Значение метафоры "лесопарк"
Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 215; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!