Административный процесс и его значение для
Административного судопроизводства
Одной из актуальнейших проблемсовременной административно – правовой науки является определение содержания и места административного процесса в национальной системе права. Достаточно сказать, что только за последние годы издано множество фундаментальных учебников и учебных пособий, как в целом по самому процессу, так и его составным частям, особенно по административной ответственности. Количество же статей по данной проблематике сложно пересчитать с учётом их опубликования в сборниках трудов, по материалам научных конференций в образовательных и научных организациях. Особенно выделяются в последние годы работы таких учёных как Ю.Б. Агапов, А.Б. Зеленцов, Л.И. Кононов, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, А.И. Стахов, М.А. Штатина и др.
Так в 2015г. появился учебник по административному процессу под редакцией М.А. Штатиной, в разработке которой активное участие принимали такие известные специалисты как Н.Г Салищева, С.З Жентель.
В 2016г. вышел учебник А.Б. Зеленцова «Административно процессуальное право России: учебник».
В 2017г. - учебник под названием «Административный процесс Российской Федерации» под общей редакцией профессора Л.Л. Попова и др.
Анализ мнения учёных и практиков различных поколений даёт нам возможность все взгляды по рассматриваемому явлению объединить в 4 группы.
Учёные, преимущественно советского периода российской истории, такие как Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин под административным процессом понимали деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им категорий дел, в том числе не связанных с разрешением споров или конфликтов. В науке такой взгляд на рассматриваемый феномен получил название «широкое понимание административного процесса».
|
|
|
Сторонники «узкого понимания» в лице М.Я. Масленникова под таковым подразумевают деятельность органов[ВХ1] публичного управления, а также судов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно – правовых споров и административных правонарушений.
Сторонники 3 группы, концепцию которой обосновал профессор Ю.Н. Старилов, придерживаются той точки зрения, согласно которой административный процесс – это деятельность только судов по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений и административных правонарушений.
Мы же сторонники четвёртой группы специалистов, которые предлагают интегративный подход к пониманию административного процесса. Данная концепция, на наш взгляд, попытка объединения взглядов различных учёных на исследуемое явление. Здесь предлагается включить в административный процесс не только деятельность органов публичной власти по разрешению подведомственных им административных дел (административно – процедурный и административно – юрисдикционный процессы), но и деятельность судов по рассмотрению судебных дел, возникающих в сфере публичных правоотношений (административное судопроизводство). В результате административный процесс включает в себя следующие составные части: 1) административно – процедурный процесс; 2) административно – юрисдикционный процесс; 3) административное судопроизводство.
|
|
|
В свою очередь административно – процедурный процесс состоит из следующих основных процедур: 1) правотворческие; 2) лицензинно – разрешительные; 3) регистрационные.
Важнейшей процедурой является правотворческая, от результатов которой зависит во многом качество и эффективность деятельности, прежде всего, органов исполнительной власти. Как следствие от этого производно и количество дел по поводу обжалования правовых актов управления в судебном порядке по основаниям их противоречия другим актам более высокой юридической силы и (или) ущемления прав и законных интересов граждан и их объединений.
|
|
|
Лицензионно – разрешительные система имеет своей целью обеспечение государственного контроля в определённых сферах деятельности. Её суть сводится к тому, что физические и юридические лица должны получить официальное государственное разрешение на осуществление определённых законодательством видов деятельности[47].
Регистрационные процедуры: государственная регистрация - это акт признания законности тех или иных действий. Участниками данной разновидности административного процесса могут быть, с одной стороны, граждане и организации, с другой – преимущественно федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ. Существует множество различных видов регистраций, число которых не уменьшается. Среди них:
1) регистрация граждан России по месту пребывания и по месту жительства;
2) государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
3) государственная регистрация общественных объединений;
4) государственная регистрация некоммерческих объединений;
5) государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
|
|
|
6) государственная регистрация объектов недвижимости и сделок с ними;
7) государственная регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства (миграционный учёт);
8) государственная регистрация автотранспорта, других видов самоходной техники, воздушных и водных судов;
9) государственная геномная и дактилоскопическая регистрация;
10) государственная регистрация актов гражданского состояния, установления отцовства, перемены имени, смерти;
11) государственная регистрация товарного знака;
12) государственная регистрация уставов муниципальных образований;
13) государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг;
14) государственная регистрация выпуска акций;
15) государственная регистрация лекарственных растений.
Следует знать, что сущность перечисленных выше положений, действий, состояний регламентируется самостоятельными законодательными актами. Так, например, вопросы гражданства Федеральным законом «О гражданстве РФ», или оборот лекарственных растений ФЗ «Об обращении лекарственных средств» и т.д.
По логике вещей следовало бы предположить, что существующее множество различных видов регистраций должно регламентироваться специальным законодательным актом. Однако до сего времени федерального закона об административных процедурах не существует, хотя в Государственную Думу такой проект уже давно внесён. Такое положение дел породило принятие множества административных регламентов, содержащих процедуры реализации задач и функций органов государственной власти, в том числе по осуществлению государственной регистрации различных действий и состояний. Особенно интенсивно этот процесс стал развиваться после принятия федерального закона и постановления Правительства РФ по этому вопросу. Так 27 июля 2010г. был принят Федеральный закон «Об организации представления государственных и муниципальных услуг», а в следующем 2011г. появилось постановление Правительства РФ от 16 мая №373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Административно - юрисдикционный процесс как часть административного процесса регламентируется нормами 4 раздела «Производство по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Попутно следует отметить, что административное право, равно как и административное процессуальное право, в отличие от уголовного, гражданского, уголовно – процессуального, гражданско – процессуального отраслей права, являются в соответствии со ст. 72 Конституции РФ предметом совместного ведения России и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по рассматриваемому нами вопросу, субъекты РФ параллельно с КоАП РФ могут иметь свой закон об административных правонарушениях. Например, в Воронежской области существует закон «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области», а в г. Москве Кодекс об административных правонарушениях г. Москвы как субъекта России. При этом законодатель в КоАП РФ разграничил полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в данной области общественных отношений. Так установление видов административных наказаний и порядок их назначения, порядок производства по делам об административных правонарушениях относятся к исключительному ведению России.
К законодательно закреплённым стадиям рассмативаемого процесса относятся: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; стадия обжалования постановления об административном правонарушении и стадия исполнения постановления об административном правонарушении.
Возбуждение дела об административном правонарушении, как правило, завершается составлением протокола об административном правонарушении, основные положения которого приведены в ст[ВХ2] . 28.2. «Протокол об административном правонарушении». К сложным проблемам этой стадии относится вопрос о субъектах, наделённых полномочиями по составлению основного первичного документа юрисдикционного процесса – протокола об административном правонарушении. Федеральный законодатель всех субъектов, призванных составлять такие протоколы разделил на две группы. К первой из них отнесены лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ. Ко второй группе относятся должностные лица федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные органы, и должностные лица исполнительных органов субъектов РФ в соответствии с их законодательством об административных правонарушениях. Однако вторая группа субъектов не наделена полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. В отдельных случаях не наделяются такими полномочиями и органы, в которых работают указанные должностные лица. Это в большей степени относится к сотрудникам органов внутренних дел. Так, например, сотрудниками полиции составляются протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.6, 5.10, 5.12, 5.14, 5.15, 5.16, собираются материалы по ним и подготовленные дела направляются в суд для рассмотрения. Что здесь обращает на себя внимание. Действительно, по многим составам, связанным с нарушением законодательства о выборах, в качестве субъекта, рассматривающего дело, должен выступать суд, ибо это касается очень важной сферы государственной и общественной жизни – участия граждан в делах управления государством. Однако в этом ряду есть составы, которые вполне могли бы рассматривать органы, возбуждающие дело об административном правонарушении. Так, например, по ст. 5.12. «Изготовление, распространение или размещение материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах». Здесь никакой политической составляющей практически нет. Нарушается установленное правило поведения по размещению определённых материалов. Такое дело вполне и успешно мог бы рассмотреть орган полиции, сотрудник которого составил первичный протокол. Существование промежуточного звена в юрисдикционном процессе без должной необходимости влияет на эффективность в целом применения административного принуждения. В связи с таким умозаключением представляется уместным при реформировании ныне действующего КоАП РФ тщательно продумать вопросы установления системы субъектов административно – юрисдикционного процесса и их полномочий, опирающуюся на существенное сокращение составов административных правонарушений. Такое решение в рамках нашей темы, на наш взгляд, способно повлиять на количество и содержание административных дел, возникающих в данной сфере и рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.
Второй стадией юрисдикционного процесса является рассмотрение дела об административном правонарушении, осуществляемое в соответствии с гл. 29 КоАП РФ. Она заканчивается, как правило, принятием постановления об административном правонарушении. Если же правоприменитель принимает решение о наказании правонарушителя правами, предоставленному только суду, то он выносит соответствующее определение. Постановление по делу может быть двух видов: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу. Среди новаций по данной части юрисдикционого процесса следует привести положения федерального закона от 4 апреля 2011г. № 97 – ФЗ. В соответствии с этим актом в кодифицированный закон об административных правонарушениях была включена новая глава 29.1. «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». В данной главе речь идёт о процессуальных действиях по конкретному делу об административных правонарушениях на территории иностранного государства. Так в соответствии со ст. 29.1.1. должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации. Запрос о правовой помощи по делам об административных правонарушениях направляется через: 1) Верховный Суд Российской Федерации - по вопросам судебной деятельности Верховного Суда Российской Федерации; 2) Министерство юстиции Российской Федерации - по вопросам, связанным с деятельностью судов; 3) Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральную службу безопасности Российской Федерации - в отношении процессуальных действий по вопросам их административной деятельности; 4) орган, уполномоченный в соответствии с международным договором Российской Федерации об оказании правовой помощи на направление и получение запросов, связанных с реализацией соответствующего международного договора; 5) Генеральную прокуратуру Российской Федерации - в остальных случаях.
Запрос о правовой помощи по делам об административных правонарушениях и прилагаемые к нему документы сопровождаются заверенным переводом на официальный язык запрашиваемого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Третья стадия рассматриваемого процесса - пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В связи с содержанием в специальной литературе её иногда называют факультативной, ибо пересмотр может быть, а в большинство случаев не бывает.
Так наступление 3 стадии связано с подачей жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Право такого обращения предоставлено: 1) лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1. КоАП РФ); 2) потерпевшему (ст. 25.2.); 3) законному представителю физического лица (ст. 25.3.); 4) законному представителю юридического лица (25.4.); 5) защитнику и представителю (25.5.); 6) Уполномоченному Президента Рф по защите прав предпринимателей (25.5.1). Указанными выше субъектами права постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано: 1) вынесенное судьей - в вышестоящий суд; 2) вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; 3) вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; 4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 кодифицированного закона составлять протокол об административном правонарушении.
Постановление по делу об административном правонарушении, связанное с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
К четвёртой стадии производства по делам об административных правонарушениях, по которой нет единстве в юридической науке, принято относить исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Не вызывает сомнений утверждение о том, что данная стадия является итогом установления и реализации административной ответственности как вида юридической ответственности и как формы административно – правового принуждения. В зависимости от её состояния можно судить об эффективности правоприменительной практики в этой области общественных отношений. Кроме того, исполняемость наказаний – это и не только показатель достижения неотвратимости наказания, но способность государства обеспечить реализацию принимаемых его органами и должностными лицами решений в виде наказания за совершённое правонарушение. По всем приведённым основанием мы сторонники включения исполнения постановлений в качестве 4 стадии производства по делам об административных правонарушениях. Правильность данного вывода, на наш взгляд, подтверждается в целом логикой кодифицированного закона, в том числе его 5 раздела «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Так, например, в соответствии со ст. 31.3. обращение постановление по делу к исполнению возлагается на лицо, вынесшее данное постановление.
Вопросам теории исполнительного производства в работе отводится специальная глава, что освобождает нас от необходимости её изложения в этой части курса лекций.
В настоящее время в административно – правовой науке идут достаточно острые дискуссии по многим аспектам административно принудительной политики государства. Среди них особую значимость приобретает эффективность применяемых штрафных санкций. Так по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ показатели реализуемости штрафов по судебным постановлениям не превышает 14% от общей суммы наложенных штрафов. Как было уже сказано в настоящее время предлагается реформа КоАП РФ. Среди возможных изменений его содержания особое место занимают предложения об уменьшении как составов административных правонарушений, так и максимальных сумм штрафов, налагаемых на физических и юридических лиц, как самого распространённого вида наказания.
Подвергается в науке критике и вопрос установления административной ответственности граждан законодательством субъектов РФ, как противоречащее ч.3 ст. 55 Конституции РФ.
Представляет интерес, на наш взгляд, результаты социологических исследований, проводимых на кафедре государственно – правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (РГУП) по проблемам административно – принудительной политики государства. Анкетированию были привлечены судьи, государственные гражданские служащие судебной системы и Воронежской области, сотрудники полиции из разных субъектов России, ответственные секретари административных комиссий муниципальных образований, студенты и др. При этом следует отметить, что итоги опроса по исследуемым проблемам не всегда совпадали с мнением, высказанными представителями юридической науки и властных структур. Так идею принятия нового КоАП РФ поддержали только 33% из более чем 350 опрошенных респондентов. Однако при этом на вопрос «Знаете ли Вы содержание КоАП РФ» ответы выглядели следующим образом: «слышал» ответили 24% от общего количества опрошенных; «читал» - 22%; «изучал» - 45%, включая студентов юридических вузов.
Интересны ответы на этот вопрос экспертов в лице судей и работников полиции. Считают возможным принятие нового кодифицированного закона только 22 % опрошенных судей и 32% сотрудников полиции, представляющих службу участковых уполномоченных, следователей и командиров строевых подразделений из разных регионов страны.
Не получил большинства голосов и вопрос о резком уменьшении количества составов административных правонарушений в КоАП РФ: считают целесообразным такое уменьшение только 27% от общего количества респондентов.
Вместе с тем по вопросу о штрафных санкциях, налагаемых на физических лиц мнение большинства учёных и результаты социологических исследований совпали, что просматривается нечасто. Так на вопрос «Считаете ли Вы необходимой и оправданной тенденцию к увеличению сумм административных штрафов на физических лиц …» «да» ответили только 32% респондентов. Более категоричными ответы на этот вопрос были у экспертов. Так 73% из числа опрошенных судей считают необоснованным и не оправданным увеличение суммы штрафов на граждан России. Здесь требуется пояснение существа дела. Известно, что законодатель в КоАП РФ определил предельные суммы штрафов для различных категорий субъектов в денежном выражении: на граждан эта сумма не может превышать пяти тысяч рублей; на должностных лиц – 50 тыс. рублей; на юридических лиц – 1 млн. рублей. Для сравнения скажем, что законодатель Украины, например, в определении штрафа не указывает ни суммы штрафа в абсолютных цифрах, ни показателя кратности – в относительных величинах. Они предусматриваются по конкретным составам правонарушений. Так, например, в ст. 41. Нарушение требований законодательства о труде и об охране труда», за нарушение установленных сроков выплаты пенсий, стипендий, заработной платы и т. п. на должностных лиц организаций независимо от форм собственности накладывается штраф в размере от 15 до 50 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан[48].
В России из установленных правил по максимальной сумме штрафов законодатель сделал множество исключений как для физических, так и юридических лиц. Так относительно граждан суммарный показатель таких исключений по состоянию на 2018г. составил более 80 случаев по 71 статье КоАП РФ. Из них по 36 случаям сумма штрафов могла достичь 50 тыс. рублей; по 6 – 100 тыс. рублей; по 3 – 200 тыс. рублей; по 13 – 300 тыс. рублей; по 4 – 500 тыс. рублей, превысив в последнем варианте установленное изначально 5 тыс. рублей в качестве основного ориентира в 100 раз. Такое положение дел не вяжется с понятием «исключение». Здесь подходит термин «тенденция».
Анализируя сложившуюся ситуацию по данному вопросу, известный учёный в области административно - юрисдикционного права В.Е. Севрюгин пишет, что установление больших размеров штрафов в «условиях, когда половина населения страны живёт за чертой бедности не только жестоко, но и аморально»[49]. Они не соизмеримы с возможностями определённой части населения страны их реализовать утверждает другой известный профессор[50]. Изложенное свидетельствует о том, что в области административной ответственности существует множетво актуальных и спорных вопросов, требующих своего разрешения.
В целом, подводя итоги рассмотрения сущности административного процесса, мы согласны с тем, что его следует рассматривать в качестве самостоятельной отрасли российского публичного права.
Подводя итоги по данной главе, считаем возможным сделать следующие обобщающие выводы.
1. Понятие и сущность административной юстиции до сего времени носят дискуссионный характер. По нашему мнению, с учётом государственной идеологии и законодательства по данному вопросу, её следует толковать в широком и узком смыслах.
В широком смысле административная юстиция это деятельность различных органов исполнительной власти по обеспечению контрольно – надзорных, регистрационных и некоторых иных функций в закреплённой сфере деятельности, а также отправление правосудия по административным делам.
В узком смысле – это административное судопроизводство.
2. Определение сущности и структуры административного процесса является предметом постоянных дискуссий в административно – правовой науке. Мы солидарны с мнением учёных, придерживающихся интегративного подхода к пониманию этого явления. Эта концепция, на наш взгляд, является попыткой объединения взглядов различных учёных на исследуемый феномен. Здесь предлагается включить в административный процесс не только деятельность органов публичной власти по разрешению подведомственных им административных дел (административно – процедурный и административно – юрисдикционный процессы), но и деятельность судов по рассмотрению судебных дел, возникающих в сфере публичных правоотношений (административное судопроизводство). В результате административный процесс включает в себя следующие составные части: 1) административно – процедурный процесс; 2) административно – юрисдикционный процесс; 3) административное судопроизводство.
3. Административный процесс сегодня может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли права. Закрепление такого «статуса» предполагает принятие Административного процессуального кодекса, проект которого давно существует.
4. Представляется также уместным поддержание инициативы принятия федерального закона об административных процедурах.
Вопросы для контроля знаний.
1. Что такое административная юстиция?
2. Понятие и составные элементы административного процесса. Суть дискуссии по данной проблеме.
3. Какие существуют взгляды на соотношение понятий «административная юстиция», «административный процесс» и «административное судопроизводство».
4. Назовите виды административных процедур как сферы возникновения административных дел.
5. Охарактеризуйте стадии производства по делам об административных правонарушениях и выделите проблемные вопросы в данной области.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 261; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!