Раздел 1. Теоретические основы административного судопроизводства
Глава 1. Административное судопроизводство как конституционная форма реализации судебной власти и как институт административного права
Состояние и тенденции развития судебной власти в Российской Федерации
В правовой науке до сего времени нет единого мнения относительно определения сущности понятия «судебная власть». В главе 7 Конституции РФ, которая после последних уточнений называется «Судебная власть и прокуратура», её определения также нет.
Мы являемся сторонниками определения судебной власти как самостоятельной и независимой ветви государственной власти, созданной для разрешения на основе закона социальных конфликтов между государством и гражданами, включая их объединения, между самими гражданами, между юридическими лицами[1].
Изучение правовых источников и литературы даёт нам возможность определить следующие основные признаки судебной власти: а) судебная власть - вид государственной власти на основании конституционного принципа разделения властей, осуществляемый посредством определённых государственно-властных полномочий; б) судебная власть принадлежит только судам - государственным органам в лице судей, способных по своим деловым и личным качествам осуществлять правосудие; в) судебную власть характеризуют независимость, самостоятельность, обособленность от других ветвей власти, подчинение только Конституции Российской Федерации и закону; г) судебная власть реализуется исключительно в процессуальном порядке, устанавливаемом законом. Виды судопроизводства определены в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. К ним отнесены: конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.
|
|
|
Определяя значение судебной власти для личности, общества и государства конституционный законодатель в ст. 18 Основного закона установил, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Из приведённого очень важного для государства и его чиновников положения роль судебной власти определена как гаранта защиты прав и свобод граждан от произвола властей.
Судебная власть в нашей стране реализуется созданной судебной системой, которая модернизируется, постоянно находясь в поле зрения законодателя в силу её исключительной важности.
Судебную систему Российской Федерации условно можно разделить на две части: федеральные суды и суды субъектов России[2].
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; кассационные суды общей юрисдикции (ФКЗ от 29.07. 2018г. № 1-ФКЗ); апелляционные суды общей юрисдикции (ФКЗ от 29.07. 2018г. № 1-ФКЗ); верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; районные суды, городские суды, межрайонные суды (ФКЗ от 29.07. 2018г. № 1-ФКЗ); военные суды и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции. Арбитражные суды в системе федеральных судов состоят из арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, специализированных арбитражных суды.
|
|
|
Конституционный Суд РФ (далее КС РФ) является высшим судебным органом, осуществляющим судебный конституционный контроль за конституционностью основных нормативных правовых актов, принимаемых на территории Российской Федерации, в том числе в субъектах России[3]. К таковым в иерархической последовательности по юридической силе относятся: федеральные законы, постановления палат Федерального Собрания РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ[4]. Деятельность КС РФ по определению конституционности перечисленных выше нормативных правовых актов, как и другие полномочия, может реализовать только по запросам определённых субъектов права, наделённых такими полномочиями Конституцией РФ (ст. 125).
|
|
|
Верховный Суд РФ в соответствии с ФКЗ состоит из ста семидесяти судей Верховного Суда Российской Федерации. В его состав входят: 1) Пленум Верховного Суда Российской Федерации; 2) Президиум Верховного Суда Российской Федерации; 3) Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации - в качестве судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации; 4) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; 5) Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации; 6) Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации; 7) Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации; 8) Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации; 9) Дисциплинарная коллегия Верховного Суда Российской Федерации - в качестве судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.
Во исполнение решений 1Х съезда судей Федеральным конституционным законом от 29.07. 2018г. №1 созданы кассационные суды общей юрисдикции. В соответствии со ст. 19.1 ФКЗ №1 1996г. такие суды в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Кассационный суд общей юрисдикции является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного кассационного округа федеральным судам общей юрисдикции и мировым судьям, если иное не установлено федеральным конституционным законом. Полномочия, порядок образования и деятельности кассационных судов общей юрисдикции устанавливаются федеральным конституционным законом.
|
|
|
Апелляционные суды общей юрисдикции также относятся к вновь образованным элементам судебной системы. Они в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда апелляционной инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Апелляционный суд общей юрисдикции является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного апелляционного округа верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, суду автономной области, судам автономных округов, если иное не установлено федеральным конституционным законом. Полномочия, порядок образования и деятельности апелляционных судов общей юрисдикции устанавливаются федеральным конституционным законом.
Порядок организации и деятельности судов общей юрисдикции субъектов РФ, районных судов, регламентируется Федеральным конституционным законом[5]. В соответствии со ст. 24. этого закона суды общей юрисдикции субъектов РФ действуют в составе: 1) президиума суда; 2) судебной коллегии по гражданским делам; 3) судебной коллегии по административным делам; 4) судебной коллегии по уголовным делам. При этом законодатель в этом нормативно – правовом акте установил, что в целях приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства лиц, участвующих в деле, находящихся или проживающих в отдаленных местностях, федеральным законом в составе суда субъекта РФ «может быть образовано постоянное судебное присутствие, расположенное вне места постоянного пребывания суда, являясь обособленным подразделением суда, осуществляющим его полномочия.
Аппараты судов субъектов РФ имеют свою внутреннюю структуру, утверждаемую председателем соответствующего суда. Так в аппарат Воронежского областного суда входят: председатель суда, заместители председателя суда, судьи областного суда, помощники судей; отделы: государственной службы, кадров и делопроизводства; статистической отчётности и обобщения судебной практики; обеспечения судопроизводства по уголовным делам; обеспечения судопроизводства по гражданским и административным делам; финансово – экономический; материально – технического обеспечения; по приёму граждан, а также персонал по охране и обслуживанию зданий.
В условиях нарастающего усложнения материального законодательства, его противоречивости, существенного роста значения судебной практики одним из способов повышения качества правосудия является специализация судов и судей. В настоящее время у нас к специализированным можно отнести арбитражный суд, рассматривающий дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав. Вместе с тем российская судебная система является одной из самых неспециализированных в мире. У нас нет отдельных судов для разрешения трудовых и административных споров, судов по делам, связанным с защитой прав несовершеннолетних, судов по семейным спорам, налоговых, патентных судов, судов по вопросам банкротства и другие. В то же время практика создания таких судов апробирована во многих зарубежных странах и оправдала себя. Так в США функционируют суды по делам несовершеннолетних, о сиротах, о наследствах, о безопасности дорожного движения, по трудовым спорам и др.[6]
В нашей стране споры о создании специализированных административных судов возникли давно и до сего времени остаются актуальными и не разрешёнными. Вместе с тем государство в последние годы сделало первые шаги по пути их создания. Так в структуре Верховного Суда и в судах общей юрисдикции субъектов Российской Федерации появились коллегии по административным делам[7]. Очередным шагом по пути создания самостоятельных административных судов можно считать и принятие Кодекса административного судопроизводства РФ.
Думается, что создание административных судов, равно как и других специализированных судов, позволит улучшить доступность правосудия, поскольку граждане смогут обращаться в большее количество судебных органов. Заметно повысится и качество выносимых судебных решений, так как дела будут рассматривать более квалифицированные судьи, специализирующиеся на рассмотрении определенных категорий дел.
Пример создания и деятельности специализированных военных судов общей юрисдикции подтверждает сделанные нами выводы. В настоящее время в эффективности этих судов в защите прав военнослужащих редко кто сомневается. В соответствии с ФКЗ военные суды являются федеральными судами общей юрисдикции, входят в судебную систему Российской Федерации, осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
В судебной системе РФ особое место занимают арбитражные суды, которые занимаются разрешением споров в сфере экономики и представляют определённый вариант специализации судов. К арбитражным судам первой инстанции относится суды в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах (далее - арбитражные суды субъектов Российской Федерации). Кроме этого в систему арбитражных судов в соответствии с федеральным законодательством входят: арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды); арбитражные апелляционные суды; специализированные арбитражные суды[8].
К судам субъектов Российской Федерации федеральный законодатель относит: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; мировых судей, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. В настоящее время конституционные (уставные) суды функционируют в 16 субъектах РФ. Кроме того, в конституциях и уставах 56 субъектов РФ предусмотрено создание судебных органов конституционного контроля. В 25 из них приняты законы о конституционных (уставных) судах. Такое положение дел даёт основание утверждать, что в приведённых выше регионах государственное строительство остаётся не завершённым. В последние годы процесс создания таких судов не просто остановился, их количество стало сокращаться. Так упразднены Конституционный Суд Мордовии и Уставная палата Иркутской области, функционировавшая более двух лет. В Курганской и Тюменской областях приостановлены действия соответствующих законов. А в ряде конституционных (уставных) судов невысока динамика их правосудной деятельности. Как следствие в науке единого мнения по поводу их целесообразности не существует. Имеющие взгляды на данное явление можно условно разделить на 3 группы.
К первой из них следует отнести учёных и специалистов, считающих, что такие суды в субъектах необходимы (Г.А. Жилин, В.Б. Евдокимов, В.А. Кряжков, Г.В. Синцов[9] и др.
Другая группа специалистов придерживаются противоположной точки зрения. Их взгляды ярко выразила в своей работе К.В. Ведяхина, которая утверждает, что эта идея надуманная, а уставные суды недееспособны[10].
Третья группа специалистов считает, что создание конституционных (уставных) судов – это дело самих субъектов.
Надо заметить, что такой точки зрения косвенно придерживается и федеральный законодатель, который в законе о судебной системе, записал положение о том, что в субъектах могут быть созданы судебные органы конституционного контроля.
Причины сложившейся ситуация с конституционными (уставными) судами регионов учёными оправданно объединяются в следующие группы: 1) интеллектуально-психологическая («новизна» института и боязнь сложности его встраивания в региональную систему власти); 2) политическая (отсутствие необходимой политической культуры и воли властвующих структур, объясняемая незаинтересованностью в изменении сложившегося баланса сил); 3) пассивность в этом вопросе федерального центра; 4) правовая (федеральный законодатель определил не обязанность, а право субъектов создавать такие суды); 5) кадровая (подобные суды нуждаются в специалистах высокой юридической квалификации, в том числе государственно-правового профиля) 6) финансовая (отдельными субъектами Федерации суды рассматриваются как неоправданное бремя для регионального бюджета)[11].
Относительно ссылки на финансовые трудности регионов по содержанию судов, хотелось бы остановиться на реальных показателях затрат в регионах, где существуют такие суды. Так в Адыгее в 2015г. он составил 22млн. 535 тыс. рублей или 0,007% от расходной части бюджета субъекта РФ (30 млрд. 655 млн. рублей). В Башкортостане – 0,064% (22, 33 млн. рублей) от 134 млрд 868 млн рублей. Самые высокий уровень затрат за указанный период (2015г.) зафиксирован в Санкт – Петербурге: здесь на содержание Уставного суда затрачено около 90 млн. рублей или 0,02% от объёма расходов бюджета региона (450 млрд. 065 млн. рублей). На втором месте оказался Конституционный суд Республики Саха (Якутия) с расходом в 56 млн. 435 тыс. рублей или 0, 03% от расходной части бюджета Республики. Как видно из приведённого анализа финансовые проблемы не могут быть основанием для отказа от создания таких судов.
Кроме сказанного хотелось бы обратить внимание ещё на один аспект этой проблемы, с которым мы связываем своё отношение к вопросу создания конституционного правосудия. Для нас является очевидным, что последовательно происходит процесс усиления, расширение круга проблем, в том числе в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов России, по которым правовое регулирование осуществляется федеральным законодательством в широком его понимании, включающим в себя как собственно законы, так и подзаконные акты. Среди них преимущественно указы Президента РФ и постановления Правительства России. Наглядным является пример с законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». С момента его принятия в 1999г. данный законодательный акт претерпел многочисленные изменения и дополнения, часть из которых носит радикальный характер. В результате внесённых новаций содержание данного нормативного правового акта перестал соответствовать его названию. Так в названии, пытаясь отразить положения ст. 77 Конституции РФ о порядке создания органов государственной власти субъектов, говорится об общих принципах организации органов государственной власти. Если в момент принятия закона данная установка как – то выдерживалась, то в настоящее время в нём содержится не только основы организации, функции органов власти, их взаимоотношения, но и порядок деятельности. Несоответствие содержания закона его названию критиковалось и ранее, но к данному периоду времени оно ещё более усугубилось. Такая тенденция касается не только правового регулирования позитивной деятельности региональных органов государственной власти, но и вопросов административно – правового принуждения. В последние годы в КоАП РФ увеличивается количество составов административных правонарушений, по которым дела рассматриваются только органами государственной исполнительной власти субъектов РФ.
Всё сказанное последовательно сужает не только область правового регулирования субъектов РФ, но и сферу деятельности конституционных (уставных) судов регионов.
Обеспечению должного уровня судебной власти призваны способствовать органы судейского сообщества. В соответствии с действующим законодательством к органам судейского сообщества в Российской Федерации относятся: «Всероссийский съезд судей; конференции судей субъектов Российской Федерации; Совет судей Российской Федерации; советы судей субъектов Российской Федерации; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации; квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации; Высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи; экзаменационные комиссии субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи»[12].
К основным задачам органов судейского сообщества законодатель относит: 1) содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства; 2) защита прав и законных интересов судей; 3) участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; 4) утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых кодексом судейской этики[13].
Являясь высшим органом судейского сообщества, Всероссийский съезд судей правомочен принимать решения по всем перечисленным выше задачам.
Очередной 1Х съезд судей состоялся в декабре 2016г. Он определил новые задачи судебной системы, к числу которых относятся: «повышение качества и доступности правосудия; повышение авторитета судебной власти; совершенствование видов судопроизводства, законодательных гарантий на получение гражданами полной и достоверной информации о деятельности судов; разработка уголовно-правовой концепции государства с целью упорядочивания изменений, вносимых в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации; укрепление кадрового состава судебной системы и гарантий статуса судей; оптимизация и законодательное определение норм служебной нагрузки судей; укрепление социальных гарантий судей, включая повышение денежного вознаграждения, реализацию прав на медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение, обеспечение судей жилыми помещениями; повышение оплаты труда и социальных гарантий работников аппаратов судов и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации».
Съезд судей определил перспективы развития судебной системы[14]. Так по его инициативе было законодательно закреплено создание самостоятельных кассационных и апелляционных судов.
Среди решений Съезда судей и предложение о создании самостоятельного вида государственной службы – государственной судебной службы. Во исполнение данного решения Съезда 14 февраля 2017г. в Государственную Думу Верховным Судом РФ внесён проект закона "О государственной судебной службе Российской Федерации", который находится на стадии обсуждения.
Среди других решений съезда, связанных с проблемой обеспечения судебной системы высококвалифицированными кадрами, считаем необходимым привести его обращение к Правительству РФ с просьбой «принять необходимые меры по обеспечению федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия» (далее РГУП) (включая его филиалы) средствами на финансирование капитальных вложений в необходимом объёме». Сегодня трудно переоценить значимость для решения проблем кадрового обеспечения деятельности органов судебной власти и Судебного департамента при ВС РФ этого профильного учебного заведения. Вуз в настоящее время по своей популярности и значимости с точки зрения подготовки юристов входит в число лучших учебных заведений страны. Университет призван обеспечить подготовку кадров для судебной системы, повышение квалификации судей, государственных служащих судов и системы Судебного департамента при ВС РФ, профессиональную переподготовку судей, впервые назначенных на должность.
После 1Х съезда судей в рамках реализации его решений Президентом РФ в марте 2018г. в Государственную Думу были направлены проекты 3 федеральных законов по дальнейшему совершенствованию судебной власти.
В первом из них Глава государства внёс предложения о мерах по усилению ответственности судей и повышению роли и статуса государственных гражданских служащих, помогающих им в отправлении правосудия. В частности, в статью 121 «Дисциплинарная ответственность судей» Федерального закона о статусе судей предлагалось внести новый вид дисциплинарного взыскания: «понижение в квалификационном классе». Такое дисциплинарное взыскание может налагаться на судью за существенное нарушение положений указанного выше Федерального закона и (или) кодекса судейской этики, если судья ранее подвергался дисциплинарному взысканию. Понижение судьи в квалификационном классе осуществляется квалификационной коллегией судей путем принятия решения о понижении квалификационного класса судьи до непосредственно предшествующего квалификационному классу, имеющемуся у такого судьи на момент принятия указанного решения[15].
Во втором проекте федерального закона[16] Глава государства в АПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ предлагал внести изменения и дополнения, позволяющие оптимизировать нагрузку на судей и, в известной степени, ограничить возможность злоупотребления председателями судов своими полномочиями по порядку распределения дел между судьями. В частности, в соответствующие статьи указанных выше кодифицированных законов предлагается внести дополнения о том, что состав суда для рассмотрения каждого дела, в том числе с участием заседателей, формируется с учетом нагрузки и специализации судей путем использования автоматизированной информационной системы. В случае невозможности использования в суде автоматизированной информационной системы допускается формирование состава суда в ином порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства.
Примерно такие же изменения предлагается внести и в ст. 30 УПК РФ[17]. В частности, здесь уточнено, что рассмотрение каждого дела формируется с учётом нагрузки и специализации судей путём использования автоматизированной системы. В случаях невозможности их использования допускается формирование состава суда в ином порядке.
Обращает на себя внимание формулировка положений. Из их смыслового содержания следует, что во всех судах должны быть автоматизированные системы учёта как деятельности суда в целом, нагруженности отдельных судей, так и информация о специализации судей и их профессиональном уровне. В своих проектах Глава государства предлагал повысить статус помощников судей. Так в УПК предусмотрена новая статья 244.1 «Помощник судьи». Здесь говорится о том, что помощник судьи оказывает помощь судье, в том числе в подготовке проектов решений и обеспечении фиксации хода судебного заседания техническими средствами. Все предложения Президента РФ законодатель поддержал, приняв соответствующие законы.
Резюмируя изложенное в этом параграфе, следует сказать следующее:
1. Органы судебной власти играют особую, исключительно важную роль в системе разделения властей для личности, общества и государства, осуществляя не только отправление правосудия по конкретным делам разного характера, но и судебный контроль за законностью деятельности иных ветвей власти и органов местного самоуправления.
2. Система судов Российской Федерации условно делится на две части: федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации.
3. Все суды общей юрисдикции, включая мировых судей, призваны рассматривать и административные дела в порядке административного судопроизводства.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 638; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!