Административное судопроизводство в системе общего административного права
Административное судопроизводство тесно связано с административным правом, предметом которого являются преимущественно общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования органов государственной исполнительной власти. Эту отрасль российского публичного права без преувеличения можно считать самой сложной отраслью отечественного права. Споры о его системе, многочисленных подотраслях и институтах носят не прекращающийся характер. Ещё в начале XX века известный русский ученый, один из основателей административного права в России А.И. Елистратов отмечал, что «каждое время имеет свою науку»[25]. Эти слова были написаны по поводу разграничения предметов наук полицейского и административного права и в известной мере не теряют своей актуальности и в наши дни. А.И. Елистратов[26], являясь по образному выражению профессора К.С. Бельского, - «последним из могикан императорской науки административного права», «сконструировал» ту часть административного права, которая вплоть до 90-х годов встречается в учебниках как часть общая.
Таким образом, еще до Октябрьской революции 1917 года ведущие российские юристы достигли серьезных успехов в разработке предмета и системы административного права как права государственного управления, ознаменовав переход от науки полицейского права к науке права административного.
В советский период развития административного права темы предмета отрасли и ее системы вплоть до конца 20-х годов были овеяны идеями А.И. Елистратова. С конца 20-х годов до 1938 года наука административного права подверглась «остракизму», ибо было прекращено не только его преподавание в учебных заведениях, но и проведение исследований в этой области. Оживление разработки предмета административного права после «реабилитации» этой науки в конце 30-х годов приходится на послевоенный период. В 1946 году И.И. Евтихиевым и В.А. Власовым был издан учебник «Административное право» для юридических вузов. Он состоял из двух частей: общие основы государственного управления (часть I) и государственное управление по отдельным отраслям (часть II). Под административным правом авторы понимали совокупность норм, регулирующих исполнительно-распорядительную деятельность органов государства1.
|
|
|
Заметный вклад в разработку рассматриваемой проблемы внес Г.И. Петров. В своей работе «Сущность советского административного права», согласившись по существу с определением предмета административного права, данным его предшественниками.
Работой общетеоретического, обобщающего характера, ознаменовавшей определенные итоги дискуссии, развернувшейся в научной литературе во второй половине 50-х и начале 60-х годов о предмете и системе административного права2, явился труд Ю.М Козлова «Предмет советского административного права». Автором была обоснована позиция о том, что административное право регулирует общественные отношения, в которых обязательным субъектом является орган государственного управления, а метод регулирования таких отношений построен на началах «власть-подчинение» 3.
|
|
|
В новых условиях России, при изменяющейся роли исполнительной власти предмет административного права не может оставаться неизменным. В настоящее время по мнению большинства учёных нормы административного права регулируют более широкий круг общественных отношений, выходящих за пределы функционирования органов исполнительной власти. Так, в работах А.И. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Д. М. Овсянко определено, что предметом административного права охватываются следующие однотипные управленческие общественные отношения: по реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти; внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры; возникающие с участием субъектов местного самоуправления; управленческие отношения, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных организаций и др. негосударственных формирований[27]. Некоторые авторы считают, что в этот перечень следует добавить и органы государственной власти с особым статусом. Среди них Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по права человека, Счётная Палата РФ. К этой категории отношений субъектов профессор Д.Н. Бахрах относит Администрацию и Управления делами Президента РФ[28]. Примечательным в трудах Д.Н. Бахраха, Л.Л. Попова и др. является то, что они выделяют в качестве основной задачи административного права обеспечение реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления[29]. В указанных выше новых целях и задачах данной отрасли Ю.Н. Старилов видит новую сущность административного права[30]. Такой подход необходим не только для реализации конституционного положения о том, что права и свободы человека и гражданина «определяют ... деятельность исполнительной власти» (ст.18), но и для утверждения в России конституционного строя. Под таким углом зрения следует рассматривать и проблемы метода и системы административного права.
|
|
|
Для нашей работы имеет важное значение не только правильное определение предмета рассматриваемой отрасли, но и системы административного права. По вопросу о её системе среди ученых нет единой точки зрения. В начале XX столетия А.И. Елистратов структуру административного права представлял в виде 14 разделов: 1) задачи административного права; 2) начало законности в управлении; 3) история внутреннего управления; 4) публично-правовые отношения; 5) задачи публичного права; 6) задачи административной юстиции России; 7) организация личной неприкосновенности; 8) право передвижения; 9) право печати; 10) право собраний и обществ в России; 11) исключительное положение; 12) народное образование; 13) публичное обеспечение нетрудоспособных; 14) публичное попечение о трудоспособных[31].
|
|
|
К середине века поиски оптимального варианта в определении системы административного права привели к разделению ее на две части. Так, И.И. Евтихиев и В.А. Власов первую часть обозначили как общие основы государственного управления, предусмотрев в ней 7 глав: 1) предмет и задачи советского административного права; 2) принципы советского государственного управления; 3) органы государственного управления; 4) государственная служба; 5) виды и формы административной деятельности; 6) акты советского государственного управления; 7) обеспечение законности в советском государственном управлении. Вторую часть они назвали «Государственное управление по отдельным отраслям» и разбили ее на 23 главы по сферам государственного управления: управление обороной; управление иностранными делами; управление внешней торговлей и др[32].
В конце 50-х годов Г.И. Петров первую часть именует как часть общую, вторую называет особенной частью. В таком варианте наименование частей до сего времени сохраняется у большинства ведущих административистов России. Но в общей части, в отличие от предыдущих авторов, Г.И. Петров предусматривает в качестве самостоятельного раздела меры административного принуждения. Особенную часть данный автор объединил в 3 крупных раздела: правовые основы управления народным хозяйством; правовые основы управления социально-культурным строительством; правовые основы управления в области административно-политической[33].
В последующий период развития науки административного права, вплоть до наших дней, в трудах большинства ученых, таких как Ю.М. Козлов, А.А. Попов, А.Б. Агапов, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, А.П. Коренев, Д.М. Овсянко и др., с определенными уточнениями и добавлениями оправданно была сохранена такая структура особенной части административного права.
Вместе с тем в 1997 г. появилась работа К.С. Бельского «К вопросу о предмете административного права», в которой автор свел систему этой отрасли к совокупности следующих образований: администрация, полиция и юстиция[34].
Другой известный учёный Ю.А. Тихомиров, отказавшись от деления системы административного права на общую и особенную части[35], счел целесообразным выделить в данной отрасли примерно 5 подотраслей: 1) органы исполнительной власти; 2) государственная служба; 3) административно-правовые режимы; 4) административный процесс и законность в управлении; 5) организация государственного управления; 6) административно-правовое регулирование нормативов.
Свою концепцию системы административного права представил и Ю.Н. Старилов[36]. Сохранив деление административного права на общую и особенную части, он предложил сконструировать вторую часть в качестве самостоятельных подотраслей, состоящих из совокупности правовых норм, регулирующих сферы управленческой деятельности. К таковым учёный относит строительное право, полицейское право, образовательное право, служебное право и т.д. В то же время сам Ю.Н. Старилов признает, что потребуется длительное время для принятия соответствующих нормативных актов, способных по объему и содержанию регламентировать те или иные отношения в соответствующей сфере государственного управления.
Многообразие подходов к предмету, методу и системе административного права является свидетельством поиска новых путей в формировании как отрасли, так и науки о ней, особенно в условиях проведения радикальной реформы органов исполнительной власти[37]. Кроме того, эта отрасль ещё отличается не только своей чрезвычайной динамичностью, но огромным массивом правовых источников разного уровня, точное количество которых сложно установить. Ещё сложнее обеспечить непротиворечивость нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти различного уровня (федерального и регионального). В связи с изложенным мы согласны с утверждением о том, что КАС РФ должен повлечь за собой существенные перемены в материальном административном праве[38].
Прежде всего кодифицированный закон является весьма важным источником и административного и административно – процессуального права. Без глубокого знания многих институтов административного права невозможна эффективная реализация положений кодифицированного закона. Например, обеспечение эффективного правосудия по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти без знания механизма принятия этих документов. В свою очередь КАС РФ призван влиять на содержание и применение административного материального права[39].
В контексте рассматриваемой проблемы интересными являются результаты проведённого нами анкетного опроса руководителей отраслевых органов исполнительной власти Воронежской области (департаментов и управлений) по проблемам развития судебной власти в Российской Федерации. На вопрос «Считаете ли Вы обоснованным и способствующим улучшению рассмотрения и разрешения дел в сфере публично правовых отношений принятие КАС РФ» из 20 опрошенных руководителей, представляющих примерно 70% от общего количества отраслевых исполнительных органов региона, «да» ответили 50%; «нет» - 15%; затруднились ответить – 35%. Среди ответов примечательным и значимым является не только согласие руководителей такого ранга со значением принятого кодифицированного закона, но и затруднения трети респондентов при определении своей позиции. Мы склонны связывать такой результат с незнанием этой категорией руководителей сущности КАС РФ.
Представляется, что с появлением Кодекса административного судопроизводства содержание и преподавание административного права как публичной отрасли российского права не может быть полноценными без рассмотрения в качестве самостоятельной темы в рамках её общей части административного судопроизводства. При этом даже не имеет значения признание административно – судебного права как самостоятельной отрасли права и разработка проблем её становления и развития[40]. Думается, что раскрытие указанной темы в рамках административного права будет требовать увязывания её с такими достаточно сложными институтами административного прав как административные правоотношения, законность в государственном управлении, правовые акты управления, государственная служба, административные процедуры и др.
Думается, что проведение самостоятельных исследований по всем перечисленным выше проблемам с учётом складывающейся практики реализации КАС РФ были бы актуальны и востребованы.
Подводя итоги по рассматриваемому вопросу, можно резюмировать:
1. Под административным судопроизводством понимается порядок рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации и всеми судами общей юрисдикции, включая мировых судей, административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
2. Принятие КАС РФ официально закрепило в России институт административной юстиции в качестве неотъемлемой части элемента российского правового государства.
Вступление в силу кодифицированного закона по мнению многих учёных ознаменовало формирование новой отрасли российского права – судебного административного права, что приравнивается, по их мнению, к революции в отечественном процессуальном праве.
3. КАС РФ является весьма важным источником и административного и административно – процессуального права.
Без глубокого знания многих институтов административного права невозможна эффективная реализация положений кодифицированного закона. Например, обеспечение эффективного правосудия по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти без знания механизма принятия этих документов.
Вопросы для контроля знаний.
1. Судебная власть и судебная система РФ: краткая характеристика, правовые основы функционирования и тенденции развития.
2. Предмет и система административного права и наука об их развитии.
3. Понятие административного судопроизводства и его место в системе конституционных форм правосудия.
4. Значимость Кодекса административного судопроизводства РФ для административного права.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 265; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!