ГЛАВА 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Законом Российской Федерации «О безопасности» (в редакции Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2288 и Федерального закона от 25 июля 2002 года № 116-ФЗ) понятие «безопасность» определяется как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». При этом «жизненно важные интересы» представляются как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства».[158]
Национальная безопасность включает в себя внешнеполитическую и внутриполитическую безопасность государства, военную, информационную, личную, социальную, экологическую и другие виды безопасности. Экономическая безопасность государства является неотъемлемой частью национальной безопасности.
В «Основных положениях государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» понятие «экономическая безопасность» определено как «возможность и готовность экономики обеспечить достойные условия жизни и развития личности, социально-экономическую и военно-политическую стабильность общества и государства, противостоять влиянию внутренних и внешних угроз».[159]
Обеспечение экономических основ национальной безопасности государства невозможно без проведения всестороннего теоретического анализа факторов, критериев и показателей, объективно отражающих состояние национальной экономики и указывающих на возможные опасности для ее нормального развития.
|
|
|
В этой связи, рассмотрим далее внутренние факторы, влияющие на экономическую безопасность. К ним можно отнести, прежде всего, экономические факторы – это состояние финансовой системы; инвестиционная политика государства.
Организационные факторы включают в себя, как правило, состояние и эффективность системы управления национальным хозяйством; состояние объектов инфраструктуры; эффективность вовлечения ресурсов в хозяйственный оборот; принятие оптимальных управленческих решений.
К правовым факторам могут быть отнесены: совершенствование законодательства; состояние борьбы с коррупцией и преступностью в экономике; контроль за движением финансовых средств и др.
Именно с учетом вышеперечисленных факторов особое значение приобретает правовое регулирование оценочной деятельности. Оценочная деятельность (в ее современных формах) решает вопросы управленческой, экономической, финансовой, инвестиционной деятельности организаций, стратегического планирования, оптимизации общего функционирования компаний, ведения бизнеса, исследования и прогнозирования рынков сбыта, движения цен и т.д. Экономические и организационные аспекты оценочной деятельности достаточно подробно исследованы. Правовые же аспекты недостаточно исследованы юридической наукой.
|
|
|
В данном разделе авторы постараются кратко осветить генезис оценочной деятельности (в том числе историко-правовые и административно-правовые аспекты); остановиться на проблемах источников оценочной деятельности; правового статуса оценщиков.
Правовые предпосылки для развития профессиональной оценочной деятельности в РФ были созданы с принятием в начале 1990-х годов правовых актов о приватизации государственного имущества. Однако оценочная деятельность (как и профессия оценщика) не является новой для РФ и имеет свою историю. К сожалению, в юридической литературе этим вопросам уделено мало внимания. Можно утверждать, что история развития оценочной деятельности включает три значительных периода: дореволюционный, советский и современный.
1. Дореволюционный период. Он начинается с XVI века, когда для описания и оценки земель был создан «Поместный приказ» - орган государственного управления, который формировал «писцовые книги», то есть первые земельные кадастры, а служители этого приказа фактически были первыми оценщиками. Главная цель этих работ – налогообложение сельского населения. 28 февраля 1752 г. «Елизаветинским манифестом»[160] было начато проведение общегосударственных межевых оценочных работ. В инструкции 1754 г. определялись правила и порядок проведения этих работ.
|
|
|
Во времена Екатерины II (указ от 1769 г.)[161] проводится учет и оценка дворянских имений. Цель этих работ – также налогообложение. В 1779 г. для улучшения качества оценочных работ и подготовки профессиональных кадров оценщиков в Москве была основана Константиновская землемерная школа, преобразованная в 1835 г. в Императорский Константиновский Межевой институт.[162]
Изданное в 1864 г. «Положение о земских учреждениях»[163] предусматривало изменение базы налогообложения, и частично - переход на налогообложение имущества граждан Российской империи. Размер налога определялся доходностью и ценностью имущества. Например, показатели доходности пахотных и сенокосных земель определялись на основе средней величины урожая, а леса оценивались по годовому доходу от вырубки. В Нижегородской губернии в основу оценки земель были положены естественно-исторические исследования почв, выполненные В.В. Докучаевым (классификации грунтов по физико-механическим и химическим показателям). В то же время в Херсонской губернии впервые была сделана попытка учета климатических факторов при оценке земли, в частности, засухи.
|
|
|
Кроме оценки сельскохозяйственных земель, проводились и работы по оценке городской недвижимости. «Городовое положение» 1870 г.[164] уполномочило городские власти производить оценку для определения налога на недвижимость, размер которого рассчитывался в процентах от чистого дохода от использования данной недвижимости, а при невозможности определить доход налог рассчитывался исходя из материальной стоимости.
Позднее городские думы начали выпускать инструкции для оценочных комиссий, избираемых ими, в которых был зафиксирован порядок их деятельности, а также перечислены статьи расходов на их содержание. Наибольшей подробностью отличались инструкции Риги и Харькова. Первый опыт оценки в Харькове был неудачным из-за постоянной смены состава оценочной комиссии и отсутствия централизованного руководства. Однако в 1892 г. была избрана новая оценочная комиссия, состав которой был дополнен профессорами высших учебных заведений Харькова. Кроме этого, для общей координации хода оценочных работ был создан наблюдательный совет.
В методологическом плане результаты оценки в Харькове дали существенное развитие оценочной деятельности всей империи. Вся недвижимость в Харькове была разделена на восемь типов: 1) жилая недвижимость с теплыми и холодными пристройками; 2) торговые помещения (теплые и холодные); 3) фабрики и промышленные объекты; 4) доходные и промышленные сады; 5) склады; 6) промышленные дворы; 7) огороды, поля, сенокосы и выгоны; 8) пустыри.
За единицу измерений земли была принята квадратная сажень, а для всех зданий – кубическая сажень. При определении признаков доходности принималось во внимание местоположение недвижимости и особенности того типа, к которому она принадлежала. Статистическая обработка информации позволила оценочной комиссии разделить все городские домовладения на двенадцать типов. Было проведено также деление города на разряды местностей по средней арендной плате за одну комнату и вся территория города была разделена на 54 района. Результаты оценки городской недвижимости в Харькове позволили сформулировать основные принципы и подходы к оценке, которые впоследствии только уточнялись и дополнялись.
8 июня 1893 г. правительство России издало закон о переоценке всех видов имущества в 34-х губерниях. Одновременно с законом были утверждены «Правила оценки недвижимых имуществ»,[165] а 4 июня 1894 г. министр финансов С.Ю. Витте утвердил инструкцию по разъяснению закона. Таким образом, для оценочных работ была создана законодательная база.
По Инструкции Министерства финансов от 8 июля 1894 г. оценка городской недвижимости состояла из двух частей: определение стоимости зданий и определение ценности земельных участков под этими зданиями. Надо также отметить, что кроме оценки вводилась и переоценка недвижимости (раз в 10 лет). Следует отметить, что порядок проведения оценки, определенный законом 1893 г., оказался не совсем удачным, потому что, несмотря на усилия губернских оценочных комиссий, не удавалось создать единообразие оценки не только в масштабах государства, но и даже в масштабах губерний.
Именно поэтому 18 января 1899 г. был принят новый закон об оценке недвижимого имущества,[166] главным отличием которого стала передача компетенции установления оценочных норм от уездных к губернским оценочным комиссиям. Губернские оценочные комиссии принимали методические указания по оценке, руководили уездными оценочными комиссиями, проверяли оценочную деятельность уездных и губернских земских управ, решали споры между учреждениями при оценке имущества. Кроме этого, данный закон предусматривал государственное финансирование оценочных работ в 34-х губерниях в размере одного миллиона рублей в год.
В 1903 г. издан «Проект правил для оценки оборудования фабрик и заводов».[167] Этот и другие нормативные документы позволили стабилизировать и унифицировать правила и методологию проведения оценочных работ.
Таким образом, к 1917 г. в Российской империи была сформирована целостная система оценки, которая отражала реальную рыночную цену объектов недвижимости. К достоинствам этой системы можно отнести: 1) создание целостной двухуровневой (губерния – уезд) системы органов оценки; 2) налаживание взаимодействия органов губернской власти и местного (земского) самоуправления в вопросах оценки; 3) формирование разветвленной правовой базы в этой сфере.
Основными недостатками этой системы были: 1) конфликты оценочных комиссий с земствами; 2) отсутствие единообразия в методиках оценки; 3) отсутствие специальной контролирующей организации. В целом же, как отмечают специалисты, по состоянию на 1917 г. отечественная методология оценки была настолько профессиональной, что аналогичного уровня американским и европейским оценщикам удалось достичь только в 60-70 годы XX века. К сожалению, за десятилетия социализма все эти достижения были полностью утрачены.
2. Советский период. Декрет 1918 г. «О социализации земли»[168] закрепил равное пользование землей. Частная собственность была отменена - земля передавалась бесплатно в постоянное (бессрочное) пользование и перестала быть предметом сделок (соответственно, и предметом налогообложения). С ликвидацией частной собственности на средства производства оценочная деятельность утратила свое значение. Фактически, сохранились лишь отдельные ее элементы, преобразованные в одну из функций бюро технической инвентаризации (БТИ) и Земельного кадастра (преимущественно для нужд сельского хозяйства).
В 1918 г. учет недвижимости был передан в НКВД, где был создан отдел местного (позднее коммунального) хозяйства, а в 1921 г. – Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. 1 января 1922 г. принят Земельный кодекс[169], которым была запрещена продажа земли. Таким образом, свободный рынок купли-продажи земель (а с ним и оценка земель) практически исчез.
Постановлением Экономического совета РСФСР «Об утверждении Положения об инвентаризации имущества местных советов» 21 мая 1927 г.[170] предусматривалось проведение государственного учета по единой методике всеми учреждениями БТИ. А сами органы БТИ получили название «Областная межведомственная комиссия по инвентаризации имущества местных советов». Инвентаризация имущества должна была обеспечить выявление его принадлежности, описание по основным признакам, определение технического состояния и оценку.
В 1930 г. функции ГУКХ НКВД, в системе которого действовали БТИ, были переданы созданному при Совете Народных Комиссаров Главному управлению коммунального хозяйства. С 1931 г. эти функции перешли Наркомату коммунального хозяйства, превращенном в 1946 г. в соответствующее Министерство.
В 1939-1940 годы в СССР проходила переоценка строений. Для ее проведения были разработаны новые методики оценки зданий для нужд государственного страхования, основанных на определении стоимости строительных материалов. После войны проводилась полная инвентаризация и правовая регистрация строений на освобожденных от оккупации территориях; восстановление и расширение системы БТИ.
Но потребности государственного управления имуществом способствовали развитию разветвленной системы директивных норм и нормативов, всесторонне регламентирующих условия воспроизводства основных фондов. Одним из наиболее важных для оценщиков (до нашего времени) документов такого рода являются Строительные нормы и правила (СНиП), впервые введенные в 1955 г.
Согласно постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1985 г. № 136 «О порядке государственного учета жилищного фонда», БТИ осуществляли регистрацию и техническую инвентаризацию жилищного фонда в городах, поселках городского типа, сельской местности, независимо от его принадлежности, а также предоставляли в органы Центрального статистического управления СССР, соответствующую статистическую отчетность, руководствуясь «Инструкцией о порядке проведения технической инвентаризации жилищного фонда», утвержденной приказом ЦСУ СССР от 15 июля 1985 г.[171]
Итак, в советское время (1918 – 1991 гг.) оценочная деятельность утратила свой изначальный смысл. Она превратилась в инвентаризацию объектов недвижимости с использованием нормативных методов, типичных для экономики командно-административного образца, то есть не связанных с рыночными условиями хозяйствования.
Характерными чертами этого этапа следует считать: 1) абсолютное игнорирование государством экономического содержания оценки; 2) обязательный характер оценки (прежде всего для нужд учета); 3) создание разветвленной системы количественных и качественных нормативов, которые используются и в наше время.
3. Современный период. Наиболее активно оценка имущества начала развиваться с 1995 года. Процессы приватизации положили начало развитию независимой оценки имущества (экспертной оценки имущества), созданию профессии оценщика, становлению профессиональных ассоциаций оценщиков, развитию инфраструктуры государственной (кадастровой) оценки. За это время сформировались профессиональные общественные объединения, появились специализированные издания, были разработаны образовательные программы и методики, и оценка заняла свое место в ряду новых профессий, появление которых продиктовано развитием рынка в РФ.
Подводя итоги изложенному, следует отметить следующее:
1. Оценочная деятельность в РФ имеет многовековую историю.
2. В отличие от других стран (например, США, Великобритании и др.) где оценочная деятельность формировалась естественно-эволюционным путем и государства лишь легализовали уже существующие правила и процедуры оценки, отечественная оценка всегда внедрялась «сверху» государственными органами и административными методами.
3. Следовательно, можно утверждать, что в РФ государство всегда являлось главным субъектом оценочной деятельности и данная деятельность имела, имеет и будет иметь четко выраженную государственную, административно-правовую природу.
2. Проблемы формирования источников оценочной деятельности. Оценочная деятельность в условиях рыночной экономики требует постоянного совершенствования. На рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации только в первом полугодии 2016 года вынесено пять законопроектов о совершенствовании законодательства об оценочной деятельности[172]. Одним из направлений государственного регулирования оценочной деятельности провозглашено внедрение международных норм и правил оценки имущества. Об этом прямо говорится в ч.2 ст. 20 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» «разработка федеральных стандартов оценки осуществляется на основе международных стандартов оценки»[173].
Авторы путем анализа соответствующих международных документов попробуют выяснить возможность и целесообразность внедрения международных норм и правил в деятельность субъектов оценочной деятельности в РФ.
Во-первых, что представляют собой «международные стандарты», кем они сформулированы и приняты? В основном в литературе речь идет о международных стандартах, разработанных и внедряемых Международным комитетом по стандартам оценки (далее – МКСО, или IVSC). Наиболее цитируемыми из них являются: Стандарт 1 («Рыночная стоимость как база оценки»); Стандарт 2 («Базы оценки, отличные от рыночной стоимости»); Стандарт 3 («Оценка в целях финансовой отчетности и смежной документации»); Стандарт 4 («Оценка ссудного обеспечения, учреждения и обеспечения долговых обязательств»). Международные стандарты оценки (далее – МСО) являются весьма объемным документом. Они определяют 16 базовых видов стоимости, более 30 специальных терминов; 27 статей стандартов посвящены правилам раскрытия оценщиками информации о произведенной оценке и корректному составлению итоговых отчетов; около 60 положений стандартов содержат подробные правила, устанавливающие, какой вид стоимости и соответствующий ему метод вычисления данного вида стоимости следует применять оценщикам при оценке различных имущественных активов.[174]
Стандарты представляют собой систему взаимосвязанных норм, определенным образом структурированных. Разделы стандартов составлены в определенной последовательности: назначения стандарта и сферы его применения; определение терминологии; последовательность проведения оценки; методология определения того или иного базового вида стоимости. Самостоятельный раздел каждого стандарта посвящен правилам составления отчета о проведенной оценке. Указанная структура повторяется для каждого из четырех стандартов, что в целом делает Международные стандарты оценки единым сбалансированным и полноценным актом.
МСО в редакции 1994 г. издавались на русском языке, а со всеми изменениями, авторскими комментариями, приложениями и словарем были изданы в 2000 г. Следующие изменения в МСО явились следствием глобальной гармонизации, достигнутой в 2000 г. между представителями различных дисциплин, относящихся к финансовому менеджменту, а именно: инвесторами и специалистами по ценным бумагам, которые входят в Международное объединение организаций по ценным бумагам (IOSCO); бухгалтерами, работающими по Международным стандартам финансовой отчетности (IAS), и оценщиками, у которых помимо МКСО до 2000 г. особенно прочные позиции занимала Европейская группа ассоциаций оценщиков (TEGOVA).
На Международном форуме оценщиков «Оценка активов на глобализированных рынках» (г. Бангкок, Таиланд, 2-4 октября 2001 г.) были обсуждены вопросы развития оценочной деятельности в мировом масштабе, роли МСО в развитии трансграничных оценок. Форуму предшествовало заседание Генеральной Ассамблеи МКСО, на котором были рассмотрены основные направления развития международных стандартов оценки и подготовки окончательной редакции МСО в 2003 г. Было решено, что только МСО полностью соответствуют Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО), а все региональные и национальные стандарты должны быть приведены в соответствие с МСО. Следующее издание МСО было намечено на конец 2003 г. Сегодня нет окончательного, полностью согласованного собрания МСО, так как в издании 2001 г. ряд стандартов (или методических руководств) представлены в виде «проектов для обсуждения».[175]
Кроме того, в МСО-2000 существенным изменениям и переименованиям подверглись прежние стандарты МСО 3 и МСО 4, которые стали называться «Оценка в целях финансовой отчетности и смежной документации» и «Оценка ссудного обеспечения, залога и обеспечения долговых обязательств». На заседании Координационного Совета по оценочной деятельности СНГ, которое состоялось 15 сентября 2001 г. в Киргизстане (где проходил Международный Конгресс оценщиков «Глобализация оценочной деятельности», были приняты общие для стран СНГ решения (стандарты), предложенные Объединенным научно-методологическим Советом по оценочной деятельности Отделения экономики Российской Академии наук. При этом было высказано общее желание оценщиков и государственных органов стран СНГ приблизить эти стандарты к международному уровню.
В свете изложенного попробуем ответить на вопрос, являются ли МСО документом, имеющим юридическую силу, источником международного экономического права (МЭП) и национального законодательства? Авторы так не считают и попытаются это аргументированно доказать.
1. Конституция РФ (ст.15 ч.4) устанавливает: «4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»[176].
Итак, для того, чтобы Международные стандарты оценки непосредственно регулировали отношения по оценке имущества и были источником национального законодательства, заинтересованные государства должны заключить соответствующий международный договор и включить Международные стандарты оценки в текст такого договора. Либо принять национальные законы и придать МСО юридическую силу в одностороннем порядке. В этом контексте положение ст. 20 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» о том, что «разработка федеральных стандартов оценки осуществляется на основе международных стандартов оценки» носит рекомендательный характер. Данную формулировку следует понимать следующим образом: МСО являются образцом, но федеральные стандарты носят вполне самостоятельный характер и не должны полностью повторять содержание МСО.
2. Не отрицая положительного значения упомянутых документов, надо обратить внимание на следующее. Международный комитет по стандартам оценки (IVSC) – неправительственная организация, объединяющая общества оценщиков 38 стран (их перечень содержится в преамбулах Стандартов). Помимо этой организации существует немало других, например, Европейская группа оценщиков основных фондов (TEGOVOFA), Европейская группа ассоциаций оценщиков (TEGOVA), Британское Королевское общество специалистов по недвижимости RICS (Royal Institution of Chartered Surveyors) и др. Таким образом, Международный комитет по стандартам оценки (IVSC) – лишь одна из многих структур и не имеет монопольного права на регулирование в сфере оценочной деятельности. То есть, разработанные им стандарты являются обязательными только для участников этой структуры.
3. Следующее замечание касается «качественного состава» членов Международного комитета по стандартам оценки (IVSC). Любой юрист, знакомый с понятиями «правовая система», «правовая семья» сразу же заметит, что комитет объединяет страны не просто разных континентов, но и разных правовых систем: англо-саксонской (Австралия, Новая Зеландия, Канада, Великобритания, США); континентальной (Бельгия, Германия, Франция, Италия); скандинавской (Норвегия, Дания, Швеция); смешанной (Камерун, Сингапур, Южная Корея). Принадлежность к различным правовым системам обусловливает существенные отличия в принципах права, правовых институтах и т.др. Так, например, право ипотечного залогодержателя в Англии и Канаде (провинции Онтарио) считается недвижимым имуществом, тогда как в других странах Британского Содружества – Новой Зеландии и Австралии – квалифицируется как движимое имущество. По законодательству Великобритании деньги, полученные по завещанию для приобретения земли считаются недвижимым, а земля, предназначенная по завещанию для продажи – наоборот, движимым имуществом[177]. Очевидно, что применение единых международных стандартов оценки в подобных случаях будет затруднено или вообще невозможно. Если в пределах одной правовой системы существуют такие разногласия, можно представить, какие противоречия существуют между законодательством стран, относящихся к различным правовым системам.
4. После таких замечаний терминологические разногласия МСО могут казаться несущественными. Но их достаточно для того, чтобы осложнить непосредственное применение МСО. Так, в литературе по оценочной деятельности используется понятие «амортизированные затраты замещения», как более соответствующее общепринятому в международной практике англоязычному понятию DRC (Depreciated Replacement Cost). Но оценщики, в отличие от бухгалтеров, отдают предпочтение термину «износ», а не «амортизация», или буквальный перевод «depreciation» с английского как «обесценивание». В то же время в мире является общепринятым, что термин «амортизация» (amortization) не применяется по отношению к основным средствам, а имеет смысл «погашения» по отношению к займам, а также нематериальных активов. Поэтому, когда речь идет о всей совокупности активов, общепринятым является понятие «depreciation and amortization», то есть «обесценивание (износ) основных средств и амортизация (погашение) нематериальных активов», а на практике соответствующие суммы бухгалтерами «списываются» и «начисляются».
В переводах, изданных Международным комитетом по стандартам финансовой отчетности, английский термин «impairment» переведен как «обесценение», а не «ослабление», что, во-первых, противоречит современным авторитетным словарям (в области финансов, банковско-кредитных отношений), а во-вторых, вносит дополнительную путаницу и по другим аспектам экономического обесценения: девальвации, дисконтирования и др.
5. Кроме того, Международные стандарты оценки не являются и кодификацией обычаев в сфере оценочной деятельности. Существенное отличие свода обычаев (например, обычаев международной торговли) от Международных стандартов оценки заключается в том, что источником формирования обычаев есть устойчивая обычная практика, а источником формирования правил Международных стандартов оценки – «лучшая практика», которая не обязательно будет обычной практикой. Так, например, в п. 1.1 Стандарта 1 «Рыночная стоимость как база оценки» утверждается, что цель данного стандарта – дать общепринятое определение рыночной стоимости, общие критерии, связанные с этим определением. Как видно, в данном случае употребляется термин «общепринятое», значение которого не совпадает с термином «обычное». Кроме того, сам термин «лучшая практика» не имеет однозначного толкования.
Действительно, Международные стандарты оценки в своей основе содержит правила проведения оценки, заимствованные из различных национальных стандартов оценки, которые устанавливаются профессиональными организациями оценщиков либо государством. На национальном уровне правила проведения оценки также не являются обычаями, поскольку устанавливаются профессиональными организациями оценщиков либо государством, а не складываются стихийно, самостоятельно, по воле участников отношений по оценке имущества.
Следует также отметить, что каждый член Международного комитета по стандартам оценки (IVSC) стремится к включению в международный стандарт своей «лучшей» национальной практики, происходит своеобразная борьба, конкуренция. Так, например, Федеральный союз оценщиков ФРГ (BVS) официально провозгласил цель своей работы в Международном комитете по стандартам оценки – привнести национальные и общеевропейские методы и определения с тем, чтобы они были признаны на международном уровне. Это важно, отмечает уполномоченный представитель BVS, поскольку создает дополнительную уверенность в выводах немецких и европейских оценщиков, что в дальнейшем позволит работать с создаваемыми ими методами[178].
Совсем дискриминационные (хотя и временные) нормы содержатся в Комментарии к МСО-2001, из которых следует обратить внимание на «Оценку стоимости на развивающихся рынках» (к последним принято относить и Российскую Федерацию). На рынках различных типов имущества, которые еще окончательно не сформировались, Комментарии призывают отдавать предпочтение не оценке по рыночной стоимости, а использовать МК 8 «Затраты на замещение с учетом износа».
5. Некоторые авторы, пытаясь определить правовую природу МСО, именуют их «кодексом поведения оценщиков». Якобы роль МСО состоит в оказании помощи оценщикам при решении вопросов, на которые нет ответов в национальных стандартах оценки. Так, И.С. Зыкин отмечает, что Международные стандарты оценки являются «стандартами профессиональной деятельности, которые регламентируют поведение оценщиков». Такое мнение основывается на том, что в каждом из стандартов оценки МСО содержится раздел «Требования стандартов», где подробно регламентируются действия оценщика, начиная с момента принятия на себя обязательств по проведению оценки и завершая составлением отчета о результатах оценки[179].
В связи с этим В.В. Егоров отмечает, что под термином «кодексы поведения» понимаются как «сodes of conduct», так и «сodes of ethics», то есть «нормы поведения» и «этические нормы»[180]. В результате снова получаем неоднозначность и противоречивость терминов – в каких случаях оценщик нарушил нормы поведения (и должен нести ответственность), а в каких – этические нормы.
Таким образом, с юридической точки зрения, МСО является декларативным документом. Обращение к ним, как и к другим документам международных неправительственных организаций, обусловливается волеизъявлением сторон. Такое волеизъявление возможно в двух случаях. В первом случае стороны в контракте на оказание услуг по оценке прямо отмечают, что оценка должна проводиться на основе Международных стандартов оценки. Во втором случае стороны включают в текст контракта положения Международных стандартов оценки и тем самым подчиняют регулирование проведения оценки требованиям международных стандартов. При этом государство непосредственно не санкционирует применение Международных стандартов оценки, а лишь допускает возможность их использования в рамках своей юрисдикции, поскольку провозгласило в законодательстве принципы свободы договора и автономии воли сторон в контрактных условиях. Таким образом, для выяснения правовой природы Международных стандартов оценки имущества уместно воспользоваться термином «квазиправовые нормы».
Подытоживая изложенное, можно сделать определенные выводы:
1) непосредственное применение Международных стандартов в практической оценочной деятельности невозможно именно потому, что единых общепризнанных стандартов не существует;
2) Международные стандарты оценки не только можно, но и нужно учитывать при разработке национальных стандартов;
3) применение и неукоснительное соблюдение Международных стандартов оценки объективно требует «централизации» саморегулируемых организаций оценщиков в РФ;
4) приведенные Международные стандарты оценки следует рассматривать как «квазиправо», «методологический фундамент для взаимопонимания оценщиков разных стран, своеобразный «толковый словарь» или «кодекс поведения» оценщиков.
3. Проблемы систематизации нормативно-правовых актов в сфере оценочной деятельности.
Теории права известны основные его признаки, среди которых главными являются системность и согласованность[181]. Формально-юридическим отражением системы права является система законодательства, то есть совокупность нормативно-правовых актов. Кроме системности и согласованности, системе законодательства присуща иерархичность – нормативно-правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу и в этом плане также должны согласовываться между собой.
Система источников оценочной деятельности включает: 1) закон об оценке (в этой системе является базовым, системообразующим); 2) другие нормативные акты (федеральные стандарты, методики оценки, постановления Правительства РФ, приказы Минэкономразвития, других государственных органов). Но данная система источников (система законодательства об оценочной деятельности) имеет существенные недостатки и не всегда отвечает критериям системности, согласованности, иерархичности. Если Закон об оценке как источник оценочной деятельности особых вопросов не вызывает, то другие звенья этой системы, по мнению авторов, следует рассмотреть подробнее.
На сегодня в сфере оценочной деятельности действуют 13 федеральных стандартов и десятки методик оценки. Возникает вопрос – чем они отличаются, как соотносятся между собой, а главное, какую имеют юридическую силу?
Стандарт (от англ. «standard», «to stand» – быть устойчивым) – типовой образец, которому должно удовлетворять что-либо по размерам, форме, качеству. В широком смысле – «шаблон», «клише», «штамп». Методика (от нем. «мethodik») – совокупность методов обучения чему-то, практического выполнения чего-нибудь[182]. Необходимыми требованиями к методике (как к конкретной процедуре), являются следующие: реалистичность; воспроизводимость; соответствие целям и задачам планируемого действия, обоснованность; результативность.
Неопределенность иерархии в системе «стандарты – методики» не позволяет дать исчерпывающий ответ на простой вопрос: «что главнее: стандарт или методика»? Такая ситуация закономерно приводит к излишнему дублированию или возникновению коллизий. Так, наряду с федеральным стандартом № 11 «Оценка нематериальных активов и интеллектуальной собственности»[183] существуют «Методические рекомендации по определению рыночной стоимости интеллектуальной собственности»[184].
А согласно ст. 85 Закона об исполнительном производстве[185], оценка имущества должника вообще возможна самим судебным приставом-исполнителем (в определенных условиях при соблюдении дополнительных требований).
Таким образом, надо признать следующее:
а) количество государственных органов, которые издают и руководствуются собственными ведомственными актами по оценке имущества, неуклонно растет. В этих актах закрепляются определенные административные процедуры, прежде всего, упрощающие деятельность работников данных органов и учреждений. При этом часто игнорируются нормы законодательства об оценке имущества. Одно и то же имущество, оцененное должностными лицами различных ведомств, часто имеет различную денежную оценку, что является источником и межведомственных конфликтов;
б) опираясь на собственные акты, различные государственные органы неоправданно расширяют круг лиц, допущенных к оценочным процедурам. Не имея соответствующей квалификации, но добросовестно выполняя ведомственные инструкции, такие работники наносят ущерб имущественным интересам не только собственников имущества, но и государству.
Поэтому крайне важно четко установить иерархию нормативных актов в сфере оценочной деятельности и жестко ограничить круг государственных органов, уполномоченных заниматься нормотворчеством в указанной сфере.
Неясны критерии, по которым формируется текущее законодательство об оценке. На первый взгляд, таким критерием должно служить имущество. Общеизвестно, что гражданское право разделяет имущество на движимое и недвижимое.
Так, приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. № 256 был утвержден ФСО № 1 «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки»[186]. Этот документ установил общие принципы, основные методические подходы к оценке имущества и т. др. В развитие положений этого стандарта был принят ФСО № 7 «Оценка недвижимости»[187].
Логично было бы предположить, что следующий стандарт будет регулировать оценку движимого имущества. Понятно, что создать его очень непросто, ведь движимое имущество слишком разнообразно. Но такого стандарта не существует. Вместо этого утвержден ФСО № 10 «Оценка стоимости машин и оборудования»[188]. ФСО № 8 «Оценка бизнеса»[189] представляется искусственным «творением», ведь «бизнес» является целостным имущественным комплексом – совокупностью недвижимого и движимого имущества, имущественных прав и имущественных прав интеллектуальной собственности. Таким образом, имущественный критерий (деление имущества на недвижимое и движимое) не стал основой для формирования законодательства в сфере оценочной деятельности.
Предположим, что цель оценки стала основным критерием для формирования оценочного законодательства. Принятие ФСО № 9 «Оценка для целей залога»,[190] ФСО № 12 «Определение ликвидационной стоимости», ФСО № 13 «Определение инвестиционной стоимости»[191] приводит именно к такой мысли. Тогда вообще неясно как цель может влиять на определение стоимости имущества, какие цели «достойны» нормативного закрепления (и регулирования), а какие «недостойны» такой «чести».
Подводя итоги, можно сформулировать следующие выводы:
1) обеспечение экономических основ национальной безопасности государства невозможно без проведения всестороннего теоретического анализа факторов, критериев и показателей, объективно отражающих состояние национальной экономики и указывающих на возможные опасности для ее нормального развития;
2) обеспечить такие показатели вполне может целостная сбалансированная система оценочной деятельности; на протяжении всей истории оценочная деятельность носила четко выраженный административный (а в советское время – командно-административный) характер; главными целями оценки всегда были, прежде всего, интересы государства (налоги, учет, статистика).
3) следует констатировать, что хаотичность и бессистемность законодательства об оценочной деятельности – это в значительной степени «наследие» 1990-х годов. Не устранив эти проблемы, невозможно развивать оценочную деятельность в средне- и долгосрочной перспективе.
Пузиков Руслан Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры гражданского права Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», Россия, г. Тамбов
Гасанова Дарья Пунхановна,
Институт права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», Россия, г. Тамбов
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 216; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!