ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОСНОВАННОГО НА ПРИМЕНЕНИИ ЭЛЕКТРОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ, В РОССИИ И В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

 

Идеи о возможностях электронного управления государственными делами существуют уже достаточно давно. Примечательно, что до существования концепции «электронного государства» как за рубежом, так и в России, существовали модели, предусматривающие развитие моделей научно-технического прогресса и их применение на практике. В настоящем исследовании мы ставим целью проследить этапы эволюции и преобразований новых информационных технологий в российской истории и в зарубежных странах.

Начало развития электронной техники в Советском Союзе связано с достижениями легендарных инженеров И.С. Брука и Б. И. Рамеева, которые 4 декабря в 1948 г. впервые изобрели советскую ЭВМ М-1[82]. Этот памятный день был провозглашён днем российской информатики. Но основная электронная схема ЭВМ первого поколения – симметричный триггер был создан намного раньше – в 1918 году советским учёным М.А. Бонч-Бруевичем[83].Соответственно, у нашей страны имеется долгая история формирования и развития электронной техники. В 2018 году будет отмечаться 100-летний юбилей со дня создания ЭВМ первого поколения и 70-летний юбилей российской информатики.

О предпосылках реформирования системы государственного управления и использования информационных технологий в СССР можно сказать следующее. В середине 1950-х годов советское руководство столкнулось с рядом трудностей в администрировании народным хозяйством. Из-за огромных территорий Советского Союза управлять производством и руководить республиканскими министерствами и ведомствами было очень сложно. Требовалась оперативная координация Москвы и Союзныхреспублик в условиях диверсифицированной экономики, увеличении объёмов выпуска товаров и освоении новейших видов производства. Информационный поток стал настолько большим, что обработка вручную заняла бы недели и месяцы, в то время, как существовала необходимость в максимально быстром составлении отчётов и направлении их в центральные органы власти. В противном случае информация теряла актуальность, ставя под угрозу выполнение государственных планов. Техника, предназначенная для обработки информации, использующаяся в то время, устарела и стала малоэффективной в сложившихся реалиях жизни. Но осуществление внедрения вычислительной техники в управлении народным хозяйством началось только в конце 1950­х годов. На базе государственных министерств и ведомств в СССР начали появляться вычислительные центры для проведения сложных экономических расчетов. Вычислительный центр был единственно возможной формой внедрения ЭВМ в управление отдельных отраслей государственной деятельности в 1950-е годы, в связи с тем, что, вычислительная техника была дорогой и производить на ней операции могли квалифицированные специалисты, которых было недостаточно.

Используемые в исследовании материалы позволяют проследить основные этапы разработки проекта по информатизации народного хозяйства. На первом этапе (1950 – 1965 гг.) ученые создали принципиально новый подход к управлению экономикой. Было предложено создать единую сеть вычислительных центров с главным центром в Москве, который должен был собирать информацию и оперативно решать хозяйственно-экономические задачи в масштабах всей страны. На втором этапе (1965 г. – 1970 г.) Центральное статистическое управление СССР и Госплан СССР разрабатывали новые варианты проекта вычислительных центров, опираясь, прежде всего, на узковедомственные интересы. Эти предложения не предусматривали автоматизации управления народным хозяйством в целом. На третьем этапе (1970 г. – 1984 г.) в основу проекта возвращён принцип территориально-отраслевого построения автоматизированной системы, предполагалось расширение сети АСУ не только на государственные органы и ведомства, но и на все отрасли народного хозяйства[84].

По данным исследований доктора технических наук А.А. Шокина, описывающего этапы развития электроники в СССР: «В условиях холодной войны государственная политика была направлена на опережение западных стран по технологическому оснащению. 17 марта 1961 г. был образован государственный комитет по электронной технике, главной задачей которого становилась разработка современного оборудования для военной промышленности, авиации, атомной энергетики, электровакуумного оборудования и т.д». Рассматривая вопросы о необходимости создания нового комитета в СССР, А.А. Шокин отмечает следующее: «В Центральном комитете КПСС в рамках действовавшей модели управления было принято решение о выделении электронной техники в самостоятельную отрасль с последующим образованием Государственного комитета Совета Министров Советского Союза по электронной технике»[85].

Автор указывает, что задачи, поставленные перед новым комитетом, были крайне сложными в тех исторических условиях. Это было обусловлено тем, что с одной стороны, электроника становилась базовой отраслью для большинства направлений промышленности, а с другой стороны, сама электроника требовала создания особых технологических характеристик, превосходящих западные аналоги. Ни одна из отраслей техники (кроме атомной промышленности) до этого времени не предъявляла таких жестких требований. Стоит обратить внимание на тот факт, что в отличие от западных стран, широко использующих международную кооперацию, советскую электронику надо было создавать в условиях изоляции от передовых мировых достижений. 

Например, в конце 1960-х годов четыре американских университета занимались проблемами применения компьютеров в сфере обороны. В этих разработках были невысокие по современным меркам пределы производительности электронных систем. Также ресурсы, которые можно было использовать в компьютерных технологиях были ограничены. Но, как отмечает М.А. Никитенкова: «Исследовательские группы начали изучать способы обмена электронными данными между собой. Первая сеть соединяла исследователей из четырех университетов и была завершена в 1969 г., образуя первую в истории коммуникационную сеть, в итоге эволюционировавшую в Интернет. В 70-х гг. XX века сеть выросла до таких масштабов, что смогла охватить более сотни исследовательских, государственных и научных сайтов. Учитывая отсутствие оптоволоконных кабелей и высокоскоростных проводников, для того времени это был большой прорыв. Но со временем появилась необходимость поиска коммуникаций между различными типами компьютеров. Например, в 1974 г. появился стандарт «Протокол управления передачей/межсетевой протокол» (TCP/IP), который позволял обрабатывать и перемещать данные по сформировавшейся «сети сетей». Это нововведение обеспечило возможность объединять устройства, сильно отличающиеся по техническим характеристикам и параметрам, что в свою очередь позволило реализовать международную коммуникацию в будущем»[86]. Таким образом, достижения зарубежных специалистов заставили советских разработчиков своими усилиями достигать прогресса в разных областях производства, но на первый план выходила электронная техника. С этого времени именно достижения в электронной сфере определяли лидера в стремительно развивающейся гонке СССР и западных стран.

Возвращаясь к проблематике становления электронной техники 60-х годов XX века в Советском Союзе, перечислим основные этапы внедрения электроники в народное хозяйство и различные сферы государственной деятельности. В целях сокращения отставания от американских учёных 8 августа 1962 года было подписано постановление Центрального Комитета Коммунистической Партии Советского Союза и Совета Министров СССР по комплексному развитию микроэлектроники. Ими предлагалось создание научно-исследовательских институтов по всей стране с опытными заводами.

Позже 1 марта 1965 г. на базе Государственного комитета по электронной технике СССР было образовано Министерство электронной промышленности, объединившее под своей эгидой множество НИИ и предприятий по всей стране. Среди них такие известные как ЦНИИ Электроника, ЦНИИ «Циклон», Харьковский завод Радиоэлементов, НПО «Фонон» и многие другие. По оценкам специалистов, с этого времени разрыв в электронике начал стремительно сокращаться, Советский Союз быстрыми темпами догонял Запад. Считается, что некоторые технологии начали превосходить зарубежные аналоги.

Успехи в создании современной электронной промышленности по оценкам А.А. Шокина»позволило перейти к построению систем, не уступавших, а зачастую и превосходивших лучшие мировые образцы». Автор подтверждает данный тезис, ссылаясь на мнение российского исследователя военно-промышленного комплекса (ВПК) СССР ведущего научного сотрудника Института российской истории РАН Николая Симонова, который в своей работе «Становление советской электронной промышленности» указывал: «У Советского Союза, по сути, было два научно-технических достижения всемирно-исторического значения. Это – космонавтика и электроника. Сотни отечественных предприятий делали всю номенклатуру электронной техники, а СССР входил в тройку ведущих мировых производителей, занимая второе место по производству изделий военно-промышленного комплекса и третье место по производству изделий бытового назначения»[87].

Необходимость повышения темпов роста народного хозяйства в результате внедрения электронно-вычислительных машин была признана на государственном уровне. Анализ новой программы партии, принятой на XXII съезде КПСС, который проходил в октябре 1961 года, показал, что поставленная задача «форсированного строительства материально-технической базы коммунизма» требует корректировки научно-технической политики. Долгое время информатика в СССР не признавалась в качестве науки, соответственно, смена национальных и государственных приоритетов смогла повлиять на устоявшуюся точку зрения советских властей.

Следующий этап развития отечественной электроники связан с применением электронно-вычислительных машин в управлении советской экономикой. Этот период наиболее значим для настоящего исследования, поскольку именно в это время электронные технологии начинают внедряться в механизмы управления государством. В этой связи необходимо отметить историю создания проекта «Общегосударственной автоматизированной системы учёта и обработки информации» (ОГАС) СССР. Разработки велись с конца 1950 и по 1980 гг., но идея об автоматизации экономических процессов так и не была включена в государственную программу. В 1962 году проектом ОГАС занимался академик В.М. Глушков, разработки которого не были поддержаны А.Н. Косыгиным – Председателем Совета министров СССР. Р.Р. Гумеров и А.Д. Крюкова объясняют это материальной нерациональностью проекта: «Согласно предварительным расчетам, выполнение проекта ОГАС обошлось бы в 20 млрд. руб. и заняло бы три пятилетки, а сулимые авторами рабочей схемы проекта грандиозные перспективные выгоды выглядели «журавлем в небе»[88].Тем не менее, идеи, заложенные в основу проекта, были одними из самых передовых в своё время. Теория и практика создания ОГАС дает огромный исследовательский материал, позволяющий изучить отечественный опыт внедрения информационных технологий и определить их роль в жизни нашей страны.

В работе А.В. Кутейникова содержатся сведения о том, что в «1962 году с проектом создания автоматизированной системы управления экономикой выступил Н.И. Ковалев – начальник Вычислительного центра при Госэкономсовете. Им был представлен доклад о текущей работе и перспективах развития вычислительных центров СССР, в котором отмечал, что задачи по повышению уровня планирования и управления экономическими процессами не могут быть осуществлены без применения новейших достижений кибернетики. Им предлагалось создать при госпланах союзных республик, крупных совнархозах специальные вычислительные центры. После объединить их линиями связи и подключить к главному Вычислительному центру в Москве, которым по задумке должен был стать ВЦ Госэкономсовета». По его расчетам, капитальные затраты на создание системы составили бы примерно 94 миллиона рублей (около шести миллиардов российских рублей по современному курсу). Создание первой очереди ВЦ (всего планировалось тридцать вычислительных центров, что, разумеется, не покрывало бы потребностей всех республик СССР) заняло бы три года (в отличие от 15 лет по расчётам проекта В.М. Глушкова).

А.В. Кутейников продолжает, что «до 1964 года, планировалось создать сеть вычислительных центров для сбора экономической информации, которая имела бы трехступенчатую структуру с главным оперативным центром, обслуживающим высшие органы власти. Этот проект потерпел неудачу и был отправлен на доработку. Это связано с тем, что проект предполагал внесение коренных изменений в систему управления народным хозяйством, что в свою очередьвызвало беспокойство бюрократического аппарата. Ученые предлагали за счет автоматизации и механизации процессов сбора и обработки информации сократить значительное количество работников учета (бухгалтерского, финансового, статистического), органов планирования и управления (особенно из сферы материально-технического снабжения) всего до 1 миллиона человек. Согласно проектным материалам, все работники экономической номенклатуры после соответствующего переобучения могут перейти в сферу непосредственного производства»[89]. Таким образом, управленческий аппарат мог быть резко сокращён. Подобные нововведения в условиях плановой экономики и скептического отношения к электронным системам не были приняты.

Но это было не единственной причиной. Г.А. Хаберл-Яковлева отмечает и то, что «в связи с гонкой вооружений и повышенными темпами роста промышленности, практически все постановления Государственного Комитета по координации научно-исследовательских работ за период 1965-1970 гг. были посвящены пересмотру научно-технических планов в сторону продления сроков исполнения, корректировки объёмов выпуска продукции и увеличения финансирования»[90]. Это стремление объясняется тем фактором, что власти страны ставили приоритетом обойти оборонный и военно-промышленный потенциал США, а также попутно превзойти западную промышленность по количественному выпуску любой техники.

Говоря о проблемах реализации ОГАС, Е.П. Стрюкова обращает внимание, что «руководителям проекта пришлось столкнуться с серьёзными затруднениями при внедрении автоматизированных систем управления (АСУ) на промышленных предприятиях. Самая большая проблема, препятствующая развитию, заключалась в недостаточно развитой технологической оснащённости предприятий. Типовые проекты были разработаны под конкретные электронно-вычислительные машины, например, ЭВМ «Минск-22», ЭВМ «Минск-32». Но их серийное производство было недостаточным для охвата всех предприятий, где проектом предусматривалась установка электронно-вычислительной техники. Но в большинстве случаев типовые проекты приходилось переделывать в связи с их несоответствием ресурсам конкретного предприятия, нерентабельностью с финансовой точки зрения и долгим периодом реализации. В конечном итоге, ожидаемого эффекта от внедрения типовых проектов АСУП не было получено, а тезис о переводе управления предприятием на автоматический режим оказался ошибочным. Однако, в ходе разработки и внедрения проектов и программ АСУП был накоплен ценный опыт и создана база для массовой автоматизации, развернувшейся в последующие годы»[91].

В конце 1960 – начале 1970 годов активно внедряются революционно новые ЭВМ третьего поколения, пришедшие на замену устаревших моделей, использовавшихся ранее. В этот период появляется Единая система электронных вычислительных машин, ставшая аналогом американской модели серийных компьютеров IBM/360. А.В. Кутейников подчёркивает: «В новых вычислительных машинахприменялась новая элементная база – интегральные микросхемы, которые позволилизначительно увеличить скорость выполнения операций»[92]. Производство ЭВМ третьего поколения способствовало унифицированию автоматизированных системы управления на основе единых компьютерных сетей, отвечающим единым технологическим характеристикам. Было стандартизировано программное обеспечение и компьютерное оборудование.

Для изучения развития вычислительных машин в СССР обратимся к материалам С.И. Пасенко: «В 1970-е гг. советское руководство приняло решение о продолжении плана по внедрению ОГАС. Теперь же помимо государственных органов предусматривалось оснащение крупных хозяйственных и производственных предприятий страны системами автоматизированного управления. В НИИ и научно-конструкторских центрах полным ходом шёл выпуск вычислительных устройств в больших масштабах. За 1971 г. было выпущено и внедрено 79 автоматизированных систем управления, в 1972 г. – 113 АСУ, в 1973 г. – 162 АСУ, в 1974 г. – 224 АСУ, в 1975 г. наибольшее количество – 233 системы. Новый проект ОГАС был подготовлен учёными Всесоюзного научно-исследовательского института для решения проблем организации и управления народным хозяйством в 1980 г. После утверждения проекта Правительством СССР в декабре 1981 г. был принят документ «Основные положения разработки Долгосрочной целевой программы создания ОГАС». Однако, с 1985 г. проект был свернут по целому ряду объективных причин. Проект устарел. На Западе произошла микропроцессорная революция. Персональные компьютеры нового поколения вытеснили крупногабаритные ЭВМ на электронных лампах и устаревших микросхемах. Возникла необходимость полного пересмотра проекта ОГАС, который за 17 лет своего существования был частично реализован. За период с 1966 г. по июнь 1984 г. было создано 6900 автоматизированных систем управления различного назначения, из которых более 3300 АСУ на крупных предприятиях и примерно 3200 государственных и ведомственных АСУ. Пересмотр проекта потребовал бы дополнительного финансирования из государственного бюджета, но в условиях нарастающего социально-экономического и политического кризиса конца 1980-х и начала 1990-х гг. работы по доработке проекта были приостановлены»[93].

В конечной модели проект ОГАС объединял АСУ, планирование (Госплан), союзные АСУ, а также автоматизированные системы республиканских министерств и ведомств, предприятий и территориальных организаций. При этом подчеркивалось, что ОГАС не является простой совокупностью различных ведомственных АСУ, это система, обеспечивающая взаимодействие и координацию АСУ, а, следовательно, и органов управления народным хозяйством при решении народно­хозяйственных управленческих и плановых задач. ОГАС позволяет системе управления интегрировать все функции управления в единое целое, что обеспечит успешное функционирование экономики как единого народно­хозяйственного комплекса.

Появление Интернета значительно упростило коммуникации мировых держав и обеспечило связь процессов управления. М.А. Никитинкова пишет: «В конце 80-х годов сообщество пользователей и сетевых составляющих Интернета расширилось в международных масштабах и начало охватывать коммерческие объекты. Изобретение Всемирной сети в Европейской организации по ядерным исследованиям (ЦЕРН) в Швейцарии вывело сеть Интернета за рамки научно-академических сообществ»[94].О развитии Интернета в России С.И. Пасенко отмечает следующее:»Прорывом в развитии советских информационных технологий стало подключение к международному Интернету в 1990-1994 гг. 28 августа 1990 года советская профессиональная научная сеть, объединившая ученых-физиков и программистов, соединилась с мировой сетью, положив тем самым начало развития отечественного Интернета. Затем 19 сентября 1990 года в Центре сетевой информации InterNIC (InternetNetworkInformationCenter) прошёл регистрацию первый советский домен первого уровня «.su». В результате СССР вошёл в мировую Интернет среду. 7 апреля 1994 года был зарегистрирован российский домен ».ru». С этого момента развитие Интернета в Российской Федерации вышло на международный уровень»[95].

Подводя итоги исследования истории проектов по информатизации в СССР, можем сделать вывод о том, что высшее советское руководство уделяло большое внимание электронным системам, стараясь и в данном аспекте не отставать от зарубежных конкурентов. Так, совершенствование управления в народном хозяйстве на базе ЭВМ признавалось «не только технической, но и важнейшей политической задачей». Не смотря на незавершённость проекта ОГАС, его значение для мировой практики использования электронных технологий в управлении делами государства сложно переоценить.

Как отмечает Е.В. Бутаева «Разработка проекта ОГАС подтолкнула планы США по созданию сети вычислительных центров. Учитывая успехи советских учёных, американцы были вынуждены вкладывать крупные средства из бюджета в развитие информатики как науки и в отдельные проекты. Особенно чётко эта линия прослеживается с 1980-х годов, когда США проводят трансформацию вооруженных сил и адаптируют их к новым вызовам и угрозам, активно интегрируя киберкомпонент»[96].

Позже, на рубеже 1980-х в США начинаются реформы по модернизации государственного управления с использованием информационно-коммуникационных технологий. Согласно исследованиям А.Н. Кулика, «в США реформы начались в 1987 г. при президенте Рональде Рейгане и продолжились следующим президентом США Джорджем Бушем-старшем, затем Биллом Клинтоном и Джорджем Бушем-младшим. В 1980-е годы появляется понятие информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), обозначающие интеграцию различных телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного обеспечения для доступа пользователей к информации. Прогресс в сфере информационно-коммуникационных технологий и распространение сети Интернета в мировом масштабе позволили воплотить концепцию «сервисного государства» – Электронного государства (e-government), то есть государства, использующего ИКТ для интерактивной связи с гражданами и бизнесом как потребителями услуг»[97]. Появление термина информационно-коммуникационные технологии стало одной из главных предпосылок и одновременно ключом к формированию современной концепции электронного государства и электронного народовластия.

В1970 – 1980-е годы XX века в США огромные суммы бюджета закладывались на развитие информационных технологий. Проводя сравнительный анализ информационных технологий США, Д.С. Долгушев определил, «что величина расходов на приобретение и эксплуатацию вычислительной техники в конце 70-х гг. составляла 5% ВНП США. В среднем в 70-е гг. эта величина составляла около 80 млрд. долл., а в 80-е гг. это значение в среднем было равно 300 млрд. долл. в год, что указывает на увеличение потребностей в вычислительной технике в экономике США, на замену устаревших моделей новыми и высокую степень внедрения современных передовых технологий.

Изменение расходов на вычислительную технику и ее эксплуатацию были вызваны следующими причинами:

- раздельная продажа ЭВМ и программное обеспечение (ПО);

- увеличение затрат на персонал, занятый работой с программным обеспечением;

- появление и широкое распространение персональных компьютеров (ПК).

В середине 80-х гг. расходы на вычислительную технику составляли около половины всего объема продаж электронного оборудования, а годовые расходы на приобретение и эксплуатацию средств связи оценивались в 4–9% ВНП США. В то же время суммарные расходы на производство, передачу и потребление энергии составляли около 13% ВНП»[98].

Переходя к современному применению информационно-телекоммуникационных технологий и электроники в государственной деятельности, отметим появление концепции «Электронное правительство». История термина берёт своё начало с 1990-х годов в США и оттуда распространилась по всему миру, как характеристика использования интернет-технологий в управлении государством. Д.А. Захаревич и К.В. Черкасов придерживаются точки зрения, согласно которой «Электронное правительство» рассматривалось как часть, или, точнее, форма, «Электронной демократии», отражающая взаимосвязь новых технологий коммуникации с традиционными формами конституционной демократии»[99]. E-government имеет более каноничную дефиницию – «Электронное государство», отражающее истинное содержание термина. Из-за отсутствия закрепления определения в законах существуют множество различных трактовок и подходов в содержании и сущности этой концепции. Но в данном исследовании мы не будем заострять на этом внимания, так как данное определение рассматривалось ранее.

Сведения о предпосылках появления электронного правительства в 1990-х годах в США можно найти в работе А.В. Ефремовой: «Под электронным правительством в Америке понимаются государственные компьютерные системы для взаимодействия с населением страны и структурами, не входящими в правительство. Начало внедрения было положено в 1993 году созданием web-сайта Белого Дома. Активно внедрять ИКТ в правительственные структуры начинают при Клинтоне. В 2000 году появляется сайт FirstGov, который Клинтон охарактеризовал как «Доступ к правительственной информации 24 часа в сутки, семь дней в неделю и 365 дней в году». Была сформирована рабочая группа, которая учла общественные и государственные проблемы и разработала документ «Стратегия электронного правительства», согласно которому проводились все плановые работы по внедрению информационных сервисов и структур. В 2002 году в США был принят закон «Об электронном правительстве», в соответствии с которым создано специальное подразделение администрации президента США – «Управление электронным правительством». В период с 2000 по 2012 годы США вошли в пятерку лидеров рейтинга ООН по внедрению электронного правительства. С 2000 по 2010 годы было затрачено около 10 млрд. долларов на информатизацию государственных структур, разработаны основные подходы к созданию новыхинформационных сервисов. Сегодня официальным сайтом является USA.gov, который включил все наработки FirstGov».

Информатизацией государственных структур в начале2000-х годов занялась Канада, которая за десять лет потратила около 1 млрд. долларов, создав крупную сеть правительственных сервисов и вошла в лидеры по развитию электронного правительства. За североамериканскими странами активное внедрение E-government началось в высокоразвитых странах Европы и Азии. Сегодня признанным лидером считается Сингапур, который наиболее максимально использует современные интернет технологии в вопросах управления государством и взаимодействия с населением и бизнесом. К 2012 году электронное правительство в той или иной форме существует в 190 странах мира»[100]. Также автор выделяет, что за развитием E-government активно наблюдает ООН, который ведет ежегодный рейтинг.

Говоря об экономической эффективности электронного государства и обращаясь к работе Дж.Е. Фонтейна, можно провести оценку снижения уровня расходов, согласно статистике государственных органов власти (Министерства финансов США). Например, по оценке Министерства торговли США, «стоимость обработки одного платежа сократится примерно с 2,7 долларов до 1доллара с применением современных электронных технологий». Согласно данным, предоставленным Службой налогов и сборов США: «c 2003 г. произошла экономия более 32 миллионов долларов в результате перевода налоговой отчетности на веб-технологии». В 2003 Министерство образования США «сэкономило более 23 миллионов долларов за счёт сокращения расходов на бумагу, печать, почтовую пересылку, а также на программное обеспечение и использование Интернет продуктов».Можно увидеть, насколько успешно произошло внедрение ИКТ в государственные механизмы управления Соединёнными Штатами Америки. На это обращает внимание и сам Фонтейн, указывая, что «большой объём основных государственных услуг, как регистрация новорожденных, учет поступивших в школы и колледжи, процесс регистрации избирателей, выдача разрешений на строительство зданий и сооружений, заявки на патенты и торговые марки, позволяет сэкономить огромные средства при должном использовании новых компьютерных технологий»[101].

Освещая динамику в деятельности «электронного государства» в мире, стоит также обратить внимание и на другие страны, преуспевшие в реализации аналогичных программ.

А.С. Астафьева, проводя анализ развития и примененияинформационно-коммуникационных технологий в Сингапуре – в одном из неоспоримых лидеров мирового рейтинга, указывает, что «Тридцатилетняя история успешного внедрения электронного правительства в Сингапуре, начавшаяся с компьютеризации государственной службы в 1980–1999 гг., усовершенствовала государственное администрирование за счет эффективного использования информационных технологий, создала непрерывный характер предоставления услуг общественности и бизнесу по принципу «одно окно».

Результатами плана создания электронного правительства в Сингапуре 2000–2003 гг., основной целью которого являлось предоставление как можно большего количества реальных услуг в режиме онлайн, стали национальные порталы e-citizen для граждан и enterpriseone для бизнеса, создание инфраструктуры государственной службы для внедрения основ быстрого развития электронных услуг. Основными результатами плана создания электронного правительства 2003–2006 гг., целью которого являлась трансформация общественных услуг в сетевое правительство, которое представляет доступные, интегрированные услуги и содействует консолидации общества, стали вовлечение граждан в обсуждение государственной политики с целью получения обратной связи, введение большого количества межведомственных электронных услуг (например, онлайн услуги по лицензированию), создание единых центров услуг и инфокиосков. Программа «Интегрированное правительство 2006–2010 гг.» продемонстрировала, что большинство пользователей довольны общим качеством электронных услуг и рекомендуют остальным взаимодействовать с правительством посредством электронных сервисов. Таким образом, основой внедрения сингапурской модели электронного правительства является информатизация социальной сферы – культуры, образования, здравоохранения, а также налаживание механизмов электронной коммуникации. За счет использования информационных технологий, Сингапур ставит перед собой цель сокращения государственного аппарата. Делается упор на развитие национальной научно-исследовательской и опытно-конструкторской инфраструктуры информационных технологий, создание благоприятных условий развития электронной коммерции. Ориентация на граждан предполагает установку терминалов получения электронных услуг и справочной информации в часто посещаемых заведениях. Государственные порталы услуг стараются максимально интегрировать с мобильными устройствами для облегчения процедуры взаимодействия с государством»[102].

Опыт Сингапура был использован в современных российских условиях. Э.Р. Султанова в своей статье пишет, что «Республика Татарстан в рамках развития регионального проекта по информатизации взаимодействовала с Сингапуром в области информационно-коммуникационных технологий по развитию электронного правительства и его инфраструктуры. Для обмена опытом Сингапура с Татарстаном был подписан ряд соглашений о сотрудничестве»[103]. А.Х. Зарипов указывает, что «в результате работы по внедрению «Электронного правительства» в Республике Татарстан были созданы единая межведомственная система электронного документооборота, информационно-аналитическая система правительства, геоинформационная система, портал Правительства Татарстана, портал государственных услуг, портал муниципальных образований и т.д.»[104].

Мировой опыт внедрения электронного правительства демонстрирует, что достижение результатов невозможно без реформирования системы государственного управления. В соответствии с рейтингом Минкомсвязи России, высокого уровня информатизации добились такие регионы как Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Калининградская, Тюменская, Новосибирская, Свердловская области, Хабаровский край, Республика Карелия[105]. Но, учитывая успехи отдельно взятых регионов, невозможно говорить о модернизации управления всего государства.

В современной России реформа по реализации электронного правительства включала два этапа. Первый этап (2003-2005 гг.) обозначил направления деятельности по внедрению электронных технологий в государственное управление. Он носил подготовительный характер. Второй этап (2006-2010 гг.) стал практической частью реализации концепции «Электронного правительства». Функционирование государственных порталов, направленных на создание системы электронного правительства, требовало поддержки аналогичных проектов на региональном уровне. Появилась необходимость создания нормативно-правового акта, регламентирующего процессы формирования и работы в регионах Российской Федерации проектов электронного правительства. Итогом работы было введение «Концепции региональной информатизации до 2010 года», целью которой стало «закрепление перечня мероприятий по внедрению ИКТ в субъектах РФ, плана их реализации с указанием объёмов бюджетных расходов»[106].

В научных кругах исследователи придерживаются мнения, что только федеральных средств финансирования недостаточно для формирования в регионах электронных систем управления. Так, А.Н. Швецов считает, что «Свое целенаправленное воздействие на содержание и темпы осуществляемых в регионах ИКТ-преобразований федеральный уровень государственной власти осуществляет главным образом путем их концептуальной и нормативно-правовой регламентации, подкрепляемой в ряде случаев целевыми бюджетными ассигнованиями. При этом центральные органы власти не просто требуют от регионов безусловного исполнения федеральных указаний за счет федеральных средств, но и ждет со стороны региональных властей определенного обязательного соучастия в этом процессе, которое должно выражаться в принятии ими производных (от федеральных) решений и в совместном (с федеральным) финансировании соответствующих мероприятий»[107].

Минкомсвязи РФ совместно с исполнительными властями субъектов РФ начали реализацию проектов по региональной информатизации управленческих структур. Стоит отметить, что в связи с различным социально-экономическим положением регионов Российской Федерации и рядом других факторов, с которыми столкнулись специалисты, не везде удалось добиться положительного результата. Существенной проблемой стало отсутствие опыта внедрения подобных проектов. Столь массивное и сложное управленческое решение требовало колоссального количества времени и ресурсов не только от Министерства, но и от муниципальных и государственных служащих, внедряющих новые технологии на местах. Даже учитывая, что реализация проектов осуществлялась с учётомсофинансирования со стороны федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, итоговые показатели распространения ИКТ по всей стране сильно отличались.

С.А. Головинпридерживается мнения, согласно которому «сложнейшей проблемой является организация эффективной эксплуатации созданных систем»[108]. Эту точку зрения разделяет и А.С. Балюков, описывая модели развития электронного правительства в мире[109]. Развивая мысли исследователей, стоит добавить, что представителям государственного аппарата, которым предстояло работать с новыми системами, необходимо иметь высокий уровень профессионализма для оказания качественных услуг населению. В свою очередь население нуждается в пересмотре привычного взаимодействия с органами власти. Наиболее значительно это касается людей пожилого возраста.

Российские учёные, в частности, М.И. Шадаев, отмечает, что «наша система «электронного государства» развивается самобытно»[110]. На пути встречается множество локальных и глобальных проблем, противостоять которым приходится лишь экспериментальным или опытным путём. Приводя пример успешно спроектированной и устойчивой модели, отметим, что Евросоюз характеризует её высокой степенью интеграции европейских народов и стран.

На практике этот факт подтверждается масштабным применением электронных технологий в деятельности Европарламента. В европейской модели М.С. Шустова выделяет несколько этапов создания электронного правительства. Автор считает, что «началом создания электронного правительства в Европе можно считать решение Европейского совета в марте 2000 года, когда была утверждена Лиссабонская стратегия, суть которой сводилась к модернизации и упрощении процесса государственного управления на уровне государств-участников и на национальном, региональном уровнях». Развитие следующего этапа автор связывает с принятием программы «Электронная Европа 2005», которая закрепила новые направления политики Евросоюза для развития информационного общества»[111]. М.А. Седенкин характеризует второй этап появлением государственных услуг в режиме он-лайн. В обзоре результативности программы были отмечены как положительные, так и отрицательные результаты. Одной из значительных проблем была сильная разница в спектре предоставляемых населению услуг в странах-участниках ЕС. Та же самая проблема отмечалась ранее на примере различия в показателях регионов Российской Федерации. В продолжении своего исследования М.А. Сединкин заявляет, что» Евросоюз находится на завершающем этапе формирования электронного правительства, предполагающий окончательный переход на интерактивное взаимодействие государства и общества»[112].

В североамериканском регионе на протяжении долгих лет США имеют лучшие показатели по предоставлению услуг гражданам в электронной форме. Согласно позиции Е.Г. Дьяковой, «официальный портал правительства США в мировой практике признаётся лучшим высоко интегрированным порталом государственных органов власти, который не требует от граждан «административной компетентности». Далее, автор поясняет, что» американским гражданам не обязательно знать, в какой именно орган власти нужно обратиться и как правильно составить запрос. Через серию уточняющих вопросов на портале можно найти всю необходимую информацию. Также на портале предлагаются различные способы взаимодействия с правительством по любым темам, начиная с технических вопросов и заканчивая серьезными политическими проблемами»[113].

А.Н. Кулик обращает внимание, что впервые в мировой практике был употреблен термин «электронное государство» в США в «Меморандуме об электронном государстве» (1999 г.), в соответствии с которым 500 наиболее часто используемых гражданами форм документов в общении с федеральными ведомствами в течение года переводятся в он-лайн, вводится удостоверенная электронная подпись. Расширился доступ граждан и бизнеса к правительственной информации – прежде всего в сфере образования, медицинского обслуживания и социального обеспечения, занятости, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций»[114]. При этом, в Америке пользуются популярностью мобильные приложения для смартфонов, с помощью которых можно заказать государственную услугу. Такие механизмы предоставления он-лайн услуг являются более гибкими, оперативно работающими и удобными для пользователей.

В азиатских странах лидирующие позиции помимо Сингапура занимает Южная Корея, которая в 1970-е гг. начала процесс компьютеризации отдельных сфер жизнедеятельности общества на ровне с США и СССР, а уже в 1980-1990 гг. превзошла в информатизации некоторых государственных функций. Были приняты соответствующие законопроекты 1987 г. и 1995 г., регламентирующие сферы распространения информационных технологий. Уже в 2001 г. начинается внедрение электронных средств коммуникаций на национальном уровне. Особый акцент был сделан на социальной сфере[115].

В 2015 году Южная Корея заняла первое место по индексу электронного участия граждан. Данный показатель определяется на основе он-лайнового взаимодействия граждан с государством через сайты, порталы, социальные сети и т.д. В настоящее время корейское правительство реализует стратегию «Умное правительство». С помощью разработанных технологий у граждан будет обеспечен бесплатный и простой доступ к государственным услугам с помощью компьютеров, телефонов и иных технических устройств, имеющих доступ к Интернету. Разрабатывается оперативная и эффективная система безопасности жизнедеятельности: в случаях пропажи детей, преступлений и бедствий, с помощью камер видеонаблюдения и сенсорных датчиков; создаются современные сети сигнализации на основе отслеживания с помощью штрих-кодов, чипов и т.д.[116].

Подводя итоги описанных ранее различных систем информатизации общества и государства, С.С. Цукарь приводит противоречивое мнение известного английского экономиста Ричарда Хикса, согласно которому»до 85% проектов в сфере электронного государства либо не приносят ожидаемой отдачи, либо приводят к провалу. Причём эта тенденция носит общемировой характер».

В качестве примера С.С. Цукарь приводит ситуацию, сложившуюся в 2009 году, когда президент Соединённых Штатов Б. Обама в одном из своих выступлений заявил о намерении вывести электронное государство на новый уровень. В 2010 г. В. Кундра, ответственный за развитие информационных технологий в государственной деятельности, публично жаловался на то, что само правительство по неизвестным причинам не использует возможности ИКТ, и приводил соответствующие характерные примеры. Так, в 2010 г. 80% патентных заявок поступали в Патентное бюро по электронной почте, однако затем сканировались, распечатывались и циркулировали дальше в бумажном виде. В результате, в среднем, для получения патента требовалось три года. В. Кундра вновь отмечал, что правительство США тратит на информационные технологии больше всех в мире, однако отдача от этого не так велика, как могла бы быть.

Основная причина, по которым у людей нет желания пользоваться электронными госуслугами – отсутствие такой необходимости. Исторический процесс развития информационных технологий в управлении государственными делами вполне обусловлен многими причинами и необходимостью модернизации. Однако, внедрение государственных услуг в электронной форме поставило вопрос: востребованы ли такие услуги у граждан. Статистические данные свидетельствуют о том, что не во всех государствах потенциал электронного государства и электронного правительства реализован в полной мере. Например, в Тайване 80% граждан знают о возможностях портала государственных услуг, но только 8% действительно заказывали на нем услуги. Отмечено, что часто информация и государственные услуги, предоставляемые электронными порталами, не отвечают запросам граждан. В Великобритании исследователи А. Колсакер и Л. Ли-Келли в 2008 г. обнаружили, что только 22% жителей когда-либо скачивали информацию с официальных сайтов органов власти, 7% загружали образцы документов для заполнения, а 5% отправляли заполненные формы в электронном виде»[117]. И это при том, что Великобритания занимает первое место в мире в рейтинге 2016 года по реализации государственных услуг в электронной форме.

В 2015 году в рамках Всемирного экономического форума был опубликован ежегодный Индекс сетевой готовности уровня развития ИКТ в мире. Первое место в рейтинге развития ИКТ занял Сингапур. В первую десятку наиболее развитых в этом отношении стран также вошли: Финляндия, Швеция, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Соединённые Штаты Америки, Великобритания, Люксембург и Япония. В 2015 году Россия, относящаяся к группе стран БРИК, улучшила свои позиции на девять пунктов по сравнению с 2014 годом и заняла 41 место. Сильными сторонами России были названы удобство доступа к ИКТ, грамотность и умение взрослого населения обращаться с компьютером и Интернетом. Слабыми сторонами являются неразвитость российского рынка, недостаточная проработка юридической базы регулирования информационно-коммуникационных технологий, слабый отклик компаний к внедрению ИКТ[118].

Также по рейтингу ООН о готовности к электронному правительству, публикуемому Департаментом по экономическим и социальным вопросам, можно определить позицию отечественной системы в рамках мировых тенденций: в 2003 г. Россия с индексом 0,4426 занимала 58-е место, в 2008 г. – индекс 0,5120 (60-е место), в 2010 г. – 0,5136 (59-е место), в 2012 г. – 0,7345 (27 место), в 2014 г. РФ с индексом 0,7296 (27-е место)[119]. Рейтинг проводится среди 193 стран мира.

В 2016 г. наша страна заняла 35-е место в рейтинге (значение Индекса – 0.7215), потеряв за рассматриваемый период 8 позиций (27-е место в 2014 г.). Россия стабильно лидирует в рейтинге по значению Индекса развития электронного правительства среди стран БРИКС. Остальные страны-члены занимают следующие позиции: Бразилия – 51-е место, Китай – 63-е, ЮАР – 76-е, Индия – 107-е. Распространение мобильной связи достигло в нашей стране предельного значения, а число стационарных телефонных аппаратов будет постепенно сокращаться в силу естественной эволюции средств связи. Число пользователей интернета также постепенно приближается к максимуму, и его динамика выходит на верхнее плато логистической кривой. Аналогичная ситуация наблюдается и в распространении мобильного широкополосного доступа к интернету. Вплотную приблизились к максимально возможным значениям и уровень грамотности взрослого населения[120].

Трудно не согласиться с позицией Пасенко: «Мы живём в эпоху, когда начала меняться сущность человека. Причём меняется сущность не столько физическая, сколько психологическая. Происходит соединение сознания человека и машины. Учёные прошлого с предвосхищением ожидали, что компьютеры станут помощником человеческого разума. Сегодня зачастую на деле оказывается, что люди стали меньше читать, вовсе перестали считать в уме и даже стали меньше думать, всецело полагаясь на помощь электронного мозга. Бичом настоящего времени стало растворение личности человека в социальных сетях, углубление чувства одиночества «в толпе», появление на этой почве неврозов и иных психофизиологических заболеваний. И эту глубочайшую проблему обязательно нужно учитывать при создании компьютерных систем будущего»[121].

В рамках исторического рассмотрения предпосылок появления электронного правительства в России и в зарубежных странах особое внимание уделялось государственным программам автоматизированного управления. Результаты внедрения проекта ОГАС продемонстрировали, что перевод взаимодействия органов власти, не смотря на прогрессивность и теоретические перспективы повышения эффективности работы, не всегда оказывали должного эффекта, даже наоборот – затрудняли взаимодействие и требовали дополнительного финансирования и продления временных лимитов реализации.

Приводя цитату Норберта Винера: «Вычислительная машина ценна ровно настолько, насколько ценен использующий её человек», отметим, что прежде всего, на наш взгляд, стоит обращать внимание на квалификацию тех лиц, которые осуществляют внедрение программ автоматизированного управления и взаимодействия с обществом на местах. Подготовка специалистов, понимающих суть и назначение государственных программ электронного государства и электронного правительства, занимает первостепенное значение.

В проведённом исследовании были рассмотрены вопросы развития первых информационных технологий, применяемых в СССР и США в XX веке и в других странах, отражена динамика влияния каждого этапа эволюции технологического прогресса на государственную политику в сверхдержавах, ставящие приоритетом гонку в разработке электронных технологий и их применения в различных секторах производства и государственной деятельности.

Резюмируя вышеизложенные сведения об истории развития отечественного автоматизированного управления военно-промышленным комплексом, экономикой, предприятиями, отметим, что советская система, имеющая множество недоработок, преуспела в ряде факторов: сократилось время производственных процессов, сформирован и отлажен механизм оперативного взаимодействия по вертикали власти, что позволило в сжатые сроки передавать данные о Госпланах, ресурсах, сырье, финансовых потоках, выполненной работе, заказам и т.д. Был создан единый сетевой контроль, подведомственный Совету Министров. Таким образом, после внедрения автоматизированных систем в СССР резко возросла роль наукоёмких отраслей в промышленности и в производстве. Электронное государство формирует новую организационно-управленческую культуру государственного аппарата в условиях модернизации системы государственного управления. Так или иначе, в настоящее время отсутствует единое кодифицированное определение всех характеристик электронного государства. Без исторических предпосылок в современных условиях было бы невозможно реализовать проект «Электронная Россия» по созданию электронного государства.

Анализ мировой практики позволил сопоставить советскую модель информатизации с аналогичными моделями ведущих зарубежных держав. Понимая исторические механизмы создания электронных систем управления, можно определить, какой стратегии стоит придерживаться для успешной реализации проекта электронного государства и информационного общества. Принимая во внимание удачные начинания зарубежных коллег и особенности российской государственности, можно достичь успеха.

Попов Валерий Сергеевич,

кандидат юридических наук, доцент

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 692; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!