Глава 5. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО НАЛОГОВОГО ПРАВОСУДИЯ 5 страница
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СПС "КонсультантПлюс".
Нетрудно заметить, что исполнение Конституционным Судом РФ законных задач указанным способом вообще не требует помощи исполнительной или законодательной власти. Как неоднократно отмечал Суд, внесение целесообразных с его точки зрения дополнений в действующее законодательство является прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 26 января 2010 г. N 134-О-О // СПС "КонсультантПлюс".
По итогам административного судопроизводства суд вправе вынести только одно из двух решений: либо признать спорный акт (действия либо бездействие) законным и сохранить его юридическую силу, либо признать его незаконным (недействительным), т.е. полную (либо частичную) утрату юридической силы. Аналогичную правовую задачу решает и Конституционный Суд РФ.
Статья 79 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что в случае создания правового пробела в результате признания неконституционной нормы закона до принятия нового нормативного акта должна непосредственно применяться Конституция РФ. Следовательно, определив логику конституционных норм, оживив их для непосредственного применения, Конституционный Суд РФ тем самым должен давать правоприменителям ориентиры, каким образом им надлежит применять Конституцию РФ без норм, признанных им неконституционными.
|
|
|
В этом случае лица, потерпевшие лишения своих конституционных прав в результате неконституционных норм, имеют реальную возможность защиты нарушенного права и до того момента, пока законодатель исправит свою ошибку. Только в такой интерпретации Конституция РФ становится нормой прямого действия, как это закреплено в ней самой (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Перекладывая бремя исполнения своего решения на законодателя, Конституционный Суд РФ фактически блокирует прямое применение Конституции РФ.
4.3. Спорные убеждения Конституционного Суда РФ
о своих задачах
Приняв дело к производству и констатировав наличие пробелов в оспариваемом нормативном регулировании, Конституционный Суд РФ либо признает его неконституционным, повлекшим нарушение конституционных прав и свобод, других конституционных установлений, либо выявляет его конституционно-правовой смысл или в иной надлежащей правовой форме выражает свое отношение к пробелу. По мнению Суда, нормативным и методологическим критерием оценки пробелов в законодательстве для Конституционного Суда является Конституция РФ.
|
|
|
Конституционный Суд РФ рекомендует законодателю восполнить правовые пробелы в законодательстве, выявленные им в ходе конституционного судопроизводства. Признавая те или иные нормы неконституционными, Конституционный Суд РФ в ряде случаев провозглашал, что они утрачивают силу с момента введения в действие нового правового регулирования. Суд мотивировал это целями обеспечения и защиты прав и свобод граждан <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. N 11-П // СПС "КонсультантПлюс".
По нашему мнению, приведенная мотивировка Суда ошибочна.
По мнению судьи Конституционного Суда РФ Г.В. Жилина, "законы не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые не должны применяться. Такая посылка непосредственно вытекает из Конституции. Отождествление неправового закона с правом - путь к нигилизму" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Жилин Г.В. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 22.
Если исходить из того, что неконституционный закон - это пробел в праве, то его ликвидация пробела не создает. Если закон заблокировал действие права, вытекающего из Конституции РФ и других федеральных законов, то отмена данных законных препятствий должна сама по себе позволить гражданам реализовать свои конституционные и законные права.
|
|
|
Г.А. Жилин справедливо отмечает, что сохранение юридической силы неконституционного закона не соответствует не только конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду <1>.
--------------------------------
<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 177.
Закон о Конституционном Суде не наделяет Суд такими полномочиями, как конституционная оценка правовых пробелов и выработка рекомендаций по их заполнению.
Стоит вспомнить, как В.С. Нерсесянц еще до создания органа конституционного контроля (в 1989 г.) заключал: "В этой борьбе против неправовых норм в сложившейся нормативной ситуации законодатель (а с его учреждением и орган конституционного правового контроля) в интересах права должен сознательно и смело идти на правовые пробелы, руководствуясь принципом: правовые пробелы предпочтительней антиправовой беспробельности... Официальной фиксации этих правовых пробелов не следует опасаться хотя бы уже потому, что они и так фактически имеют место везде там, где место права занято действующими неправовыми нормами. При неизбежном временном отсутствии соответствующих конкретных правовых норм будут (и должны) действовать (при надлежащем правовом толковании) более общие правовые нормы законов и Конституции, сами правовые принципы" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Нерсесянц В.С. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. 1989. N 2. С. 33.
Отсутствие механизма реализации существующего права может парализовать само право.
Так, например, временное отсутствие правового механизма реализации Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (Правительство РФ не сразу разработало процедуру компенсации из федерального бюджета затрат лиц на предоставление коммунальных услуг ветеранам по льготным расценкам) не парализовало действие Закона. Все суды исходили из того, что существующее право действует непосредственно (нормы прямого действия) и должно быть реализовано, несмотря на отсутствие регулирования на более низком правовом уровне. При разрешении "ветеранских" споров суды смело применяли аналогию закона и аналогию права, предусмотренные процессуальным законом.
4.4. Отсутствие ясных ориентиров для законодателя
Неопределенность в правовой позиции Конституционного Суда РФ порождает трудности не только в применении закона налогоплательщиками и судами, но и в реализации этой позиции законодателем.
По замечанию А.Л. Кононова, "примененные Конституционным Судом в некоторых решениях формулировки типа "постольку, поскольку" или "в той степени, в которой" хотя и не лишены остроумия, но в то же время лукавы, двусмысленны и ничего не объясняют. Такие решения трудно воспринять однозначно и, следовательно, выполнить" <1>.
--------------------------------
<1> Кононов А.Л. О некоторых конституционных ценностях. Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2004 г. С. 12.
В качестве примера можно привести до сих пор не исполненное законодателем Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П. Анализ правовой позиции, в нем изложенный, позволяет утверждать, что эта позиция не реализована в виде законных поправок не по причине нежелания законодателя, а по причине невозможности ее исполнения в связи с ее полной правовой неопределенностью. Суд проверял конституционность п. 2 ст. 855 ГК РФ и ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ установил конфликт двух федеральных законов в вопросе очередности погашения денежных обязательств работодателя, один из которых отдавал приоритет правам наемных работников на получение задолженности по заработной плате, другой - правам бюджета на получение налоговых недоимок.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что, имея целью создать преимущества по выплате заработной платы, законодатель, вводя указанную норму, допустил возможность выбора для клиента-должника между выплатой заработной платы и перечислением в соответствующие фонды обязательных платежей, невнесение которых влечет уплату пени и штрафов. Кроме того, правила п. 2 ст. 855 ГК РФ в новой редакции не исключают возможности прямого злоупотребления правом, включая искусственное поддержание задолженности по выплате заработной платы в целях уклонения от перечисления платежей в бюджет.
Сравнивая право на получение заработной платы работников организации-налогоплательщика и работников бюджетной сферы, получающих ее в том числе за счет поступивших в бюджет налогов, Суд признал такую очередность не соответствующей критериям справедливости и равенства всех перед законом.
Приоритет налоговых платежей Суд обосновал тем, что налоги служат важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также реализация социальной функции государства (ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы.
На основании изложенного Суд признал рассматриваемые положения ГК РФ противоречащими Конституции РФ. Казалось бы, вопрос исчерпан и законодатель четко сориентирован Судом на изменение очередности платежей.
Но в том же Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также ст. 55 (ч. 2) Конституции РФ. Вопрос преодоления конкуренции норм гражданского и налогового законов, по мнению Суда, относится к компетенции судов общей юрисдикции, в связи с чем производство по делу в отношении проверки конституционности оспариваемого положения ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" было прекращено.
Видно, что приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ не просто осуждает неконституционное правовое регулирование очередности выплат с расчетного счета организации, но делает его в принципе невозможным.
Действительно, с точки зрения юридической техники невозможно в одной норме, рассчитанной на длительное и неоднократное применение в различных правовых ситуациях, установить очередь (определить приоритет) на списание двух платежей, имеющих равную конституционную ценность, и при этом не нарушить баланс публичных и частных интересов <1>.
--------------------------------
<1> С 1998 г. этот вопрос регулируется путем внесения соответствующей нормы в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год.
Заслуживает внимания мотивированная точка зрения судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, который в особом мнении не усмотрел неконституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ, так как данная норма:
- не исключение в действующем законодательстве: аналогичная очередность установлена, например, ст. 64 ГК РФ и п. 2 ст. 78 Федерального закона "Об исполнительном производстве";
- регулирует очередность платежей по требованиям кредиторов в условиях временной недостаточности денежных средств и предполагает (в отличие от ст. 64 ГК РФ), что в итоге по мере поступления денежных средств все обязательства будут удовлетворены в полном объеме;
- достаточно определенна и обязательна как для банка, так и для его клиента.
В особом мнении отмечается, что из текста рассматриваемой нормы видно, что законодатель считает приоритетным удовлетворение прежде всего таких жизненно важных требований граждан, как возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, и взыскание алиментов, а также обязательств, возникающих из трудовых отношений, в том числе оплаты труда по трудовым и авторским договорам. И в прежней, и в новой редакции п. 2 ст. 855 ГК РФ, как и в аналогичных ей нормах, законодатель последовательно оказывал предпочтение именно этим ценностям перед публично-правовыми обязательствами, предусматривающими платежи в бюджет и внебюджетные фонды. А.Л. Кононов отмечает, что это согласуется и с конституционным приоритетом прав и свобод человека, включая гарантии получения вознаграждения за труд в соответствии с договором (ст. ст. 2 и 37 Конституции РФ). Соотносится это положение и с международно-правовыми стандартами. В частности, Конвенция Международной организации труда 1952 г. N 95 об охране заработной платы признает трудящихся привилегированными кредиторами в отношении их заработной платы. При этом "очередность погашения привилегированного кредита, составляющего заработную плату, по отношению к другим видам привилегированного кредита определяется национальным законодательством" (ст. 11).
С учетом изложенного можно прийти к выводу, что в данном случае проблему неисполнения правовой позиции породил сам Конституционный Суд РФ, приняв необоснованный, противоречивый и неисполнимый судебный акт.
4.5. О надлежащем исполнителе решений
Конституционного Суда РФ
Представляется, что основная ошибка Конституционного Суда РФ - это его убежденность в том, что главные исполнители его решений - законодательная и исполнительная ветви власти <1>.
--------------------------------
<1> Инициатором поправок в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", внесенных Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ, в частности, новой редакции ст. 80 "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации", был именно Конституционный Суд РФ.
Между тем наиболее эффективные "проводники" решений Конституционного Суда РФ в жизнь - это граждане России. Именно народ согласно ст. 3 Конституции РФ - единственный источник власти в Российской Федерации, реализующий ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно граждане и организации, как наиболее активная сторона практически любого судебного процесса, доводят до судов решения Конституционного Суда РФ, позволяющие реализовать непосредственно их конституционные права.
В силу ст. 120 Конституции РФ все суды обязаны руководствоваться только Конституцией РФ и федеральным законом. Суды не вправе применять при рассмотрении конкретного дела неконституционный закон или применять закон в его неконституционном смысле. В противном случае судебный акт подлежит отмене по инициативе стороны по делу. Поскольку решения Конституционного Суда РФ дают общеобязательное толкование норм права, их исполнение осуществляется в каждом конкретном судебном деле непосредственно судом, т.е. без дополнительного законодательного регулирования.
В таком случае ст. 80 Закона о Конституционном Суде, аналогов которой нет ни в одном российском процессуальном законе, становится излишней. Правительство, обязанное судами компенсировать из бюджета потери граждан, связанные с применением к ним неконституционных норм законов и подзаконных актов, вынуждено будет принимать законопроекты, которые бы не допускали нарушения конституционных прав граждан в будущем.
В качестве иллюстрации можно привести пример с незаконным регулированием платы за загрязнение окружающей природной среды. Стоило Верховному Суду РФ признать недействительным в части Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 <1> (при этом в самом решении никаких поручений Правительству не давалось), как в кратчайшие сроки (один месяц с даты вынесения кассационного определения) было принято новое Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344, соответствующее закону. С другой стороны, когда Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О допустил законное регулирование этих платежей в будущем, т.е. фактически предложил разработать закон об экологическом налоге, предусмотренном действующим в тот период НК РФ, Правительство РФ никаких законопроектов не представило. Такому бездействию в 2012 г. исполнилось уже 10 лет.
--------------------------------
<1> См. решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. по делу N ГКПИ03-49 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 мая 2003 г. по делу N КАС03-167.
Понятно желание Суда не вступать в конфликт с законодательной и исполнительной властью, не накалять политических страстей. Но с точки зрения правосудия главная задача любого суда - не уговаривать правонарушителя, а защищать нарушенное право граждан путем лишения юридической силы правового акта, не соответствующего правовому акту высшей юридической силы. В этом смысле суды разных юрисдикций и уровней в рамках своих полномочий решают, по сути, одну и ту же задачу - освобождают "правовое поле" от "неправового мусора".
Граждане, налогоплательщики и их наиболее активная часть - юристы - это не только главные исполнители решений Конституционного Суда РФ, но и его конструктивные критики, позволяющие Суду обнаружить свои ошибки и скорректировать судебную практику.
По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, недопустимость воздействия на судей с помощью административных методов, несовместимых с принципом судейской независимости, не означает невозможности общественной реакции на деятельность судебной системы - в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности. Иное означало бы полное устранение судебной власти из диалога с обществом, делегировавшим ей ее полномочия, закрытость судебной власти, возвращение средневекового принципа управления "король не может ошибаться". В особенности это касается тех громких, резонансных дел, где затрагиваются наиболее важные и в то же время наиболее уязвимые права человека - право на жизнь, право на личную свободу и физическую неприкосновенность. Исторический опыт показывает, что отсутствие обратной связи судебной системы с обществом чревато ситуациями, когда человек оказывается один на один со всей мощью государственного карательного механизма без возможности задействовать какие-либо противовесы в целях защиты своих прав <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Доклад на 3-й Международной научно-практической конференции. С. 13.
Приложение 1
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 126; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!