Глава 5. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО НАЛОГОВОГО ПРАВОСУДИЯ 4 страница
Статья 89 НК РФ не вызывала у правоприменителей сомнений либо неясности. Безусловно, приведенное решение Конституционного Суда РФ допускает расширительное толкование проверяемой нормы и изменяет ее смысл. Оно поощряет недобросовестность должностных лиц налоговых органов, существенно ухудшает положение налогоплательщиков, снижает гарантии соблюдения их прав на ограниченный срок претерпевания выездной налоговой проверки, установленный в НК РФ.
3.3. О сроке давности привлечения
к налоговой ответственности
В Постановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П <1> Конституционный Суд РФ оценивал конституционность ст. 113 НК РФ. Суд пришел к выводу, что положения ст. 113 НК РФ не исключают для Суда возможности в случае воспрепятствования налогоплательщиком проведению налогового контроля и налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа соответствующей документации. Это значит, что Конституционный Суд РФ фактически отменил принцип пресекательности сроков давности привлечения к административной ответственности применительно к налоговым правоотношениям.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа" // СПС "КонсультантПлюс".
|
|
|
Однако содержание ст. 113 НК РФ однозначно свидетельствует о пресекательности трехлетнего срока для привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения. Эта норма служит налогоплательщику гарантией своевременности наказания за совершенное налоговое правонарушение. Она предназначена для того, чтобы усилить воспитательное воздействие наказания и исключить возможность наказания за деяния, которые хотя и были противоправными в момент их совершения, но к моменту наказания утратили свою актуальность, а само наказание прекратило воспитательное воздействие. За трехлетний период может не только измениться налоговое законодательство, но и смениться руководство предприятия, отвечающее за учет и уплату налогов.
Это правило понуждает налоговые органы действовать оперативно и не затягивать во времени контрольные налоговые мероприятия. Именно так понимали эту норму судебные органы. Например, согласно п. 20 совместного Постановления Пленумов ВАС РФ и ВС РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 с учетом того, что данные сроки, установленные п. 3 ст. 48 и п. 1 ст. 115 НК РФ, являются пресекательными, т.е. не подлежащими восстановлению, в случае их пропуска суд отказывает налоговому органу в удовлетворении требований.
|
|
|
Приведенное решение Конституционного Суда РФ противоречит общим принципам привлечения к ответственности, действующим в административном праве: ничего подобного нет ни в КоАП РФ, ни в ТК РФ, ни в УК РФ. Вывод противоречит правовым позициям Конституционного Суда РФ, высказанным ранее. Так, в Постановлении от 27 апреля 2001 г. N 7-П <1> Конституционный Суд РФ осудил законодателя за включение в ТК РФ правила о бессрочном применении таможенной ответственности. Часть 2 ст. 247 ТК РФ, позволяющая налагать взыскания независимо от времени совершения или обнаружения правонарушения таможенных правил, была признана Судом не соответствующей Конституции РФ, ее ст. ст. 1 (ч. 1), ст. 8 (ч. 1), ст. 19 (ч. 1), ст. 34 (ч. 1), ст. 35 (ч. ч. 1 и 2) и ст. 55 (ч. 3). Очевидно, что и это решение Суда содержит необоснованно расширительное толкование проверяемой нормы. Оно поощряет произвол должностных лиц налоговых органов, существенно снижает гарантии соблюдения прав налогоплательщиков на своевременное наказание за налоговое правонарушение.
|
|
|
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами ОАО "Автоваз" и "Комбинат "Североникель", ООО "Верность", "Вита-плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", ТОО "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" // Российская газета. 2001. 6 июня.
Приведенные примеры подтверждают: Конституционный Суд в ряде случаев в своих решениях не повышал правовую защищенность налогоплательщиков от произвола законодательной и исполнительной власти, а снижал ее по сравнению с имеющейся в НК РФ.
Насколько такие решения Конституционного Суда РФ легитимны? Вопрос не праздный, поскольку в правовом государстве решения органов государственной власти всегда должны выноситься в рамках законных полномочий. В противном случае они не могут признаваться конституционными <1>. Для ответа на поставленный вопрос следует обратиться к правовым первоисточникам.
|
|
|
--------------------------------
<1> В Постановлении Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. N 1-П-У указано, что один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и выполнять такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией РФ.
3.4. Судебное снижение прав налогоплательщика недопустимо
Конституция РФ определяет Российскую Федерацию в качестве демократического правового и социального государства (ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 7), а человека, его права и свободы - высшей ценностью, защита которой составляет обязанность государства (ст. 2). При этом носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из перечисленных норм Конституции РФ следует, что в задачу судебной власти входит обеспечение гражданских прав, закрепленных в национальном законодательстве, а не их умаление.
Статья 55 Конституции РФ не допускает издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2). Часть 3 статьи допускает ограничение конституционных прав граждан только федеральным законом и только в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ. Из этих положений следует, что никаким иным актом никакой иной орган государственной власти не вправе ограничить либо умалить конституционные права граждан. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ предполагается наличие других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, помимо тех, что прямо перечислены в Конституции РФ, и они, наряду с нормативно закрепленными, не подлежат умалению и отрицанию.
В обобщенном виде право на стабильное налоговое регулирование в течение налогового периода, на ограниченный срок для проведения контрольных налоговых мероприятий и на привлечение к налоговой ответственности - это право на справедливость и равенство в налоговой сфере. Очевидно, что перечисленные права - общепризнанны. На это указывает хотя бы то, что они не только закреплены в ст. 3 НК РФ, но и неоднократно защищались Конституционным Судом РФ.
Даже если допустить, что закрепленные в НК РФ гарантии реализации прав налогоплательщика нуждаются в корректировке, их изменение возможно только с принятием соответствующего федерального закона. В приведенных решениях Конституционный Суд РФ преодолел конституционные запреты и умалил как гарантии прав, так и сами права налогоплательщиков (граждан и их объединений), не имея на то конституционных полномочий.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ реализует свои полномочия для достижения строго определенных целей, в том числе для защиты основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ. В приведенных решениях Конституционный Суд РФ явно таких целей не преследовал.
Приведенные решения Суда нельзя также считать обеспечением баланса публичных и частных интересов, поскольку фактически ими снижена публичная гарантия реализации законных интересов налогоплательщиков и преодолены законные запреты, специально адресованные законодателем самому себе и другим государственным органам и их должностным лицам.
Г.А. Гаджиев оправдывает восполняющее конституционное судебное толкование как способ, обеспечивающий наиболее эффективную защиту охраняемых Конституцией РФ прав <1>. Но если раньше с подобным толкованием юридическое сообщество в целом мирилось, то лишь до тех пор, пока оно было позитивным, т.е. не ухудшало в итоге прав налогоплательщиков.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Г. Гаджиева "Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2001, N 10.
<1> См.: Гаджиев Г.А. Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Закон и право. 2002. N 2. С. 30.
По утверждению В.Д. Зорькина, Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П играет важную роль в обеспечении устойчивости бюджетной и налоговой системы и национальной безопасности страны <1>. Однако расширительным толкованием проверяемых норм Конституционный Суд РФ снизил стабильность налогового законодательства и доверие налогоплательщиков к государству. Суд фактически защитил халатность законодательной власти (неспособной заблаговременно разработать и ввести в действие эффективный налоговый закон) и исполнительной власти (неспособной в рамках закона провести качественную налоговую проверку и своевременно привлечь виновное лицо к ответственности).
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Доклад на 3-й Международной научно-практической конференции. С. 27.
Не случайно подобная практика Конституционного Суда РФ получила негативную оценку в ЕСПЧ. В Постановлении ЕСПЧ от 20 сентября 2011 г. N 14902/04 "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" ЕСПЧ пришел к выводу, что разбирательство о начислении налогов за 2000 г. имело уголовный характер. Только закон может устанавливать преступление и наказание; законы должны быть доступны и предсказуемы. Постановление Конституционного Суда РФ изменило нормы, применимые в период, относящийся к обстоятельствам дела, путем создания исключения из правила. Данное исключение представляло собой отмену и отход от сложившихся практических указаний Высшего Арбитражного Суда РФ, тогда как не было признаков, свидетельствующих о наличии противоречивой практики или предыдущих сложностей в связи с применением относимых положений. Было допущено нарушение требования законности в связи с изменением в толковании применимых правил.
Стоит согласиться с утверждением Ф. Люшера: "Тексты нормативных актов имеют для конституционного судьи первостепенное значение, он никоим образом не может возомнить себя претором, толкующим право по римскому обычаю" <1>.
--------------------------------
<1> Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 23, 378.
4. О неисполнении отдельных решений
Конституционного Суда РФ
Судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев: "Главная угроза Конституции исходит сегодня от тех, кто призван ее защищать, - от высших властей" <1>.
--------------------------------
<1> Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля // Государство и право. 1994. N 1. С. 132 - 138.
Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь отмечает, что известны многочисленные случаи, когда федеральный законодатель в течение длительного времени и при неоднократных указаниях Конституционного Суда РФ не реализовал обращенные к нему рекомендации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 98.
4.1. Неисполнение законодателем решений
Конституционного Суда РФ
Неисполнение решений Конституционного Суда РФ, непосредственно адресованных органам государственной власти, стало хроническим.
В 2005 г., например, Государственная Дума специально обращалась к Председателю Правительства РФ с запросом "О необходимости принятия Правительством РФ мер по внесению изменений в законодательство РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ". В запросе отмечалось, что на дату его направления остаются неисполненными более 10 решений Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2853. См. также: Одиннадцать забытых решений Конституционного Суда обнаружили в законах депутаты Госдумы // Российская газета. 2005. 27 июля.
По состоянию на май 2012 г. насчитывалось 65 решений Конституционного Суда РФ, требующих законодательного урегулирования, - это в два раза больше, чем весной 2009 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости. 2012. 13 июня.
В качестве примера длительного исполнения решений можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П, которым взносы ПБОЮЛ в пенсионные фонды признаны дискриминационными и требующими нового правового регулирования, однако такое регулирование появилось только в 2003 г. То есть на исполнение судебного решения органами государственной власти ушло четыре года.
Другой пример: 11 мая 2006 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение N 187-О, в котором обязал федерального законодателя в срок до 1 января 2007 г. предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам, помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению, страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. N 187-О "По жалобе гражданина Наумчика В.В. на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
К этой теме Конституционный Суд РФ обращался неоднократно и до 2006 г. <1>, а на необходимость исполнения Определения от 11 мая 2006 г. N 187-О было указано еще в сентябре 2006 г. и в Заключении Бюджетного комитета Государственной Думы РФ, и в Заключении Счетной палаты РФ <2>. Несмотря на это, в установленный срок федеральный законодатель волю Конституционного Суда РФ не исполнил - соответствующие поправки в федеральное законодательство так и не были приняты.
--------------------------------
<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П, от 23 декабря 2004 г. N 19-П; Определение от 24 мая 2005 г. N 223-О // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См. Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике от 14 сентября 2006 г. 3.2-95/5, письмо Комитета Совета Федерации по социальной политике от 12 сентября 2006 г. N 3.19-06/1056, письмо Счетной палаты РФ от 18 сентября 2006 г. N 14-493/14-1.
Пятнадцать лет ждет исполнения Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П, предписавшее законодателю внести поправки в ст. 855 ГК РФ, регулирующие очередность выплаты коммерческими предприятиями заработной платы и налогов.
Судьи Конституционного Суда РФ обращают внимание общественности на то, что неучет, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций Конституционного Суда РФ могут привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав, свобод и полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). С. 97.
4.2. О виновниках неисполнения решений
Конституционного Суда РФ
Возникает вопрос: кто виновен в неисполнении решений Конституционного Суда РФ? Можно предположить, что виновник - Правительство РФ, которое в очередной раз не исполнило своей законной обязанности по подготовке соответствующего законопроекта. Можно допустить, что это лицо - Государственная Дума, которой было адресовано решение Конституционного Суда РФ. Однако в не меньшей степени за неисполнимость судебных решений прежде всего отвечает сам Конституционный Суд РФ, вынесший их с нарушением требований Закона о Конституционном Суде.
По смыслу Закона конституционный нормоконтроль решает задачу сравнения имеющегося правового регулирования одних и тех же правоотношений двумя нормативными актами разного уровня - Конституцией РФ и проверяемой нормой закона. В случае если законное регулирование ухудшает права граждан и снижает гарантии их реализации по сравнению с конституционным регулированием, такая норма закона (или их совокупность) подлежит исключению из национальной правовой системы.
Если же закон не регулирует прав граждан, предусмотренных в Конституции РФ или вытекающих из нее, то выявленный правовой пробел Конституционный Суд РФ заполняет собственным толкованием.
Приведенный алгоритм поддержан судьями Конституционного Суда РФ. Как указывал судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук, во-первых, Конституционный Суд РФ обладает негативными законодательными полномочиями, отменяя законы и иные нормативные правовые акты, не соответствующие Конституции РФ. А во-вторых, Конституционный Суд в известной степени обладает позитивными законодательными полномочиями. Правовые позиции Суда выступают материальными критериями нового правового регулирования, задают ему известные параметры, являются своеобразными моделями будущих правовых норм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение. С. 42.
Приведенный алгоритм поддержан Конституционным Судом РФ. Так, презумпция невиновности лица, подозреваемого в административном правонарушении, вытекает из ст. 49 Конституции РФ, хотя прямо не закреплена (ст. 49 Конституции РФ относится только к уголовно наказуемым деяниям). Конституционный Суд РФ, оценивая налоговое законодательство, не содержащее презумпции невиновности налогоплательщика, установил наличие такой презумпции в налоговых правоотношениях <1>.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 125; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!