Глава 7. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

 

7.1. Понятие, функции и структура муниципальных финансов

7.2. Доходы местных бюджетов

7.3. Расходы местных бюджетов

7.4. Дефицит местных бюджетов и особенности его финансирования

 

7.1. Понятие, функции и структура муниципальных финансов

 

Муниципальные финансы - совокупность денежных фондов, формирование и распоряжение которыми осуществляется органами местного самоуправления для реализации закрепленных за ними полномочий.

В странах с развитой экономикой в обязанности государства входит эффективное оказание социальных и других услуг проживающему на его территории населению. Решение данной задачи в мировой бюджетной практике происходит через формирование самостоятельных органов управления на местах (местного самоуправления) и наделение их специальными полномочиями. Такое распределение полномочий способствует сокращению издержек по реализации общественных услуг на местах и повышает эффективность этих услуг для конечных потребителей, т.е. населения конкретной территории. Ресурсным обеспечением этих обязательств являются муниципальные финансы.

Муниципальные финансы регулируют отношения между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами. Основной целью реализации данных отношений является выравнивание уровней жизни населения и социального развития территорий (городов, районов, поселков и т.п.) на основе единых стандартов. В этой связи муниципальные финансы выделяются в самостоятельное звено финансовой системы. Оно характеризуется определенным функциональным назначением и закрепленными источниками формирования и не входит в состав государственных финансов.

Муниципальные финансы определяются как организационно-территориальным устройством государства (формой государственного правления, видами административно-территориальных образований), так и особенностями финансового законодательства. Поэтому в странах с различным типом государственного устройства структура и функции муниципальных финансов, полномочия нижестоящих органов власти различаются.

Так, в унитарном государстве нижестоящие органы власти полностью подотчетны центральному правительству. Их возможности по формированию и использованию финансовых ресурсов на своей территории жестко ограничены центром. Несмотря на то что во многих странах унитарного типа (Великобритании, Франции, Италии, Чехии, Венгрии, Польше и др.) органы местного самоуправления наделены налоговыми полномочиями, объем этих полномочий, как правило, незначителен и находится под жестким контролем центра.

В федеративных государствах местные органы управления обладают большей степенью самостоятельности, выражающейся в наличии у них закрепленных источников доходов. Они определяют виды и способы финансирования общественных услуг с учетом условий местности и потребностей проживающего на ней населения. Вместе с тем на них распространяется полная ответственность за обеспечение населения необходимым объемом услуг и развитие территории.

Муниципальные финансы в Российской Федерации согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включают средства местного бюджета, средства муниципальных займов, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования расходных обязательств, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их функциях:

- аккумулирование денежных средств, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

- распределение и использование этих средств между приоритетными сферами деятельности муниципального образования;

- реализация государственных гарантий и общественных услуг на территории муниципального образования;

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти;

- реализация местных программ по благоустройству и развитию территории муниципального образования, в том числе по содержанию коммунальной системы и муниципальному строительству;

- развитие рынка муниципальных долговых обязательств посредством муниципальных займов;

- обеспечение сбалансированности нижестоящих местных бюджетов, находящихся на территории муниципального образования.

Местные бюджеты играют важную роль в решении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. В соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В Российской Федерации бюджетная система на местном уровне была упорядочена в 2005 г. в связи с реформированием системы межбюджетных отношений. С этого момента на уровне муниципального образования законодательно формируются два уровня местных бюджетов. К первому уровню относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов (городов), а также бюджеты внутригородских муниципальных образований двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Ко второму уровню относятся бюджеты городских и сельских поселений, т.е. денежные фонды деревень, поселков городского типа и т.п.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

На городском уровне также могут образовываться консолидированные бюджеты, если на территории города функционируют самостоятельные внутригородские образования. Это относится прежде всего к крупным городам, являющимся областными или республиканскими центрами. Бюджет городского округа (городской бюджет) и свод бюджетов внутригородских округов, входящих в состав города, образуют консолидированный бюджет городского округа. В остальных городах внутригородские образования функционируют по отдельным сметам.

Таким образом, структура муниципальных финансов в РФ может быть многоуровневой в зависимости от количества административно-территориальных образований на территории конкретной местности. По данным Министерства финансов РФ, в России насчитывается более 24 тыс. бюджетов муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция к сокращению бюджетов городских округов и резкому увеличению бюджетов сельских поселений. Эта тенденция определяется активным преобразованием смет действующих поселений как основной формы финансирования муниципального образования в самостоятельные бюджеты в связи с законодательным наделением поселений налоговыми полномочиями.

 

7.2. Доходы местных бюджетов

 

Доходы местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ формируются за счет средств, поступающих от местных налогов, отчислений от федеральных налогов и сборов, безвозмездных перечислений, а также от управления муниципальным имуществом и прочей экономической и административной деятельности.

К основным доходным источникам органов местного самоуправления относятся собственные и межбюджетные доходы. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе за органами власти. Сюда включаются все налоговые и неналоговые поступления. Межбюджетные доходы составляют средства вышестоящих бюджетов в форме финансовой помощи для регулирования сбалансированности местных бюджетов. Их часто называют регулирующими доходами местных бюджетов.

Реформой межбюджетных отношений в РФ за местными бюджетами закреплены на постоянной основе конкретные источники налогов, полномочия по установлению и введению которых на своей территории принадлежат местным властям; долгосрочные нормативы отчислений по некоторым федеральным налогам и специальным налоговым режимам; полномочия по формированию неналоговых поступлений, которые в совокупности и стали образовывать собственные доходы местных бюджетов.

В результате к собственным доходам местных бюджетов относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

- доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением средств из вышестоящих бюджетов.

Состав налоговых доходов местных бюджетов неоднороден как по виду и статусу самих налогов, так и по видам местных бюджетов.

Общий состав налоговых доходов местных бюджетов разных типов характеризуется следующими основными источниками:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- единый налог на вмененный доход;

- налог на доходы физических лиц;

- единый сельскохозяйственный налог;

- государственная пошлина местного значения.

Однако объем зачисления вышеперечисленных источников в местные бюджеты определяется установленными в Бюджетном кодексе РФ, постоянно действующими нормативами.

К собственным неналоговым доходам местных бюджетов относят доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями; санкционные доходы (прежде всего штрафы); различные виды пошлин и сборов; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений, организаций; поступления от приватизации имущества и пр.

Распределение собственных доходов по видам местных бюджетов неравномерно: наибольшая их доля (48%) приходится на бюджеты городских округов, 46% - на бюджеты муниципальных районов и только 6% - на бюджеты поселений. Такая структура бюджетных доходов на местном уровне во многом предопределена сложившимся размещением факторов производства на территории России.

Одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов является соотношение между налоговыми доходами и межбюджетными трансфертами. Межбюджетные трансферты представляют собой средства вышестоящего бюджета, передаваемые на безвозмездной и безвозвратной основе нижестоящим бюджетам для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности до среднего по стране уровня и достижения установленного объема потребления бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов зависит, прежде всего, от налогового потенциала муниципального образования, т.е. от возможности органов местного самоуправления мобилизовать в свой бюджет налоговые доходы. Чем выше налоговый потенциал муниципального образования и, соответственно, объем налоговых доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, проживающего в рамках данного муниципального образования, тем меньше его зависимость от средств вышестоящего бюджета и больше возможность финансировать закрепленные за ним полномочия за счет собственных источников доходов.

Использование межбюджетных трансфертов имеет целый ряд преимуществ: обеспечивает финансирование передаваемых в местный бюджет расходных полномочий; выравнивает для нижестоящих бюджетов условия финансирования основного объема бюджетных услуг; обеспечивает исполнение социальных гарантий, установленных федеральным законодательством.

В 1997 - 2000 гг. в структуре доходов муниципалитетов устойчиво росла доля налоговых доходов (с 60 до 70%) и снижалась доля межбюджетных тарнсфертов (с 37 до 26%). С 2000 г. в связи с усилением централизации в бюджетной сфере и реформами налоговой системы эта тенденция сменилась на противоположную. Уже в 2002 г. данное соотношение составляло соответственно 62 и 34%, в 2003 г. - 54 и 40%, в 2006 г. - 30 и 59%.

Причиной сокращения собственной доходной базы муниципальных образований является устойчивая тенденция передачи решения вопросов государственного значения на местный уровень. Это относится к социальному обслуживанию граждан определенных социальных групп (инвалидов, лиц пожилого возраста, ветеранов, детей-сирот, малоимущих), поддержке сельскохозяйственного производства, содержанию дорог межмуниципального значения и другим полномочиям. Финансирование этих полномочий осуществляется только за счет средств целевого назначения из вышестоящего бюджета, т.е. за счет межбюджетных трансфертов. Зачастую они составляют значительную долю не только в безвозмездных поступлениях местного бюджета, но и в общей сумме его доходов.

Для выравнивания показателя бюджетной обеспеченности муниципалитетов (объем потенциальных налоговых доходов в расчете на одного жителя) предназначены следующие фонды финансовой помощи:

- региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе субъекта Федерации;

- региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации;

- районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.

Все эти фонды формируются для обеспечения равного доступа граждан к основным бюджетным услугам независимо от места их проживания. Необходимость формирования для этой цели трех фондов обусловлена тем, что орган власти субъекта Федерации не в состоянии владеть всей информацией о конкретных условиях финансирования многообразных бюджетных услуг в каждом поселении. Предоставление средств из указанных фондов осуществляется в целях выравнивания возможностей органов власти поселений исполнять свои полномочия.

Если местному бюджету передаются конкретные полномочия, связанные с осуществлением расходных обязательств вышестоящего уровня, составной частью их доходов является фонд компенсаций. Указанный фонд формируется за счет средств целевого назначения (субвенций) как из федерального бюджета (для осуществления полномочий, обусловленных федеральными законами), так и из бюджетов субъектов Федерации (на отдельные государственные полномочия, определенные законами субъекта). Субвенции из данного фонда распределяются между разными видами муниципальных образований пропорционально численности населения, т.е. потребителей соответствующих бюджетных услуг, с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость оказания этих услуг. В настоящее время доля этого фонда в доходах местных бюджетов преобладает над всеми остальными источниками.

Общая структура доходов местных бюджетов представлена ниже, % <1>.

--------------------------------

<1> www.minfin.ru.

 

Налоговые доходы	30%
Межбюджетные трансфертные без ФК	26%
Неналоговые доходы	11%
Фонд компенсаций	33%

 

Такая структура доходов местных бюджетов в России во многом обусловлена законодательно закрепленным объемом налоговых полномочий между уровнями управления, с одной стороны, с другой стороны - преобладание межбюджетных доходов в форме финансовой помощи из вышестоящего бюджета - результат сложившейся практики передачи на уровень местных бюджетов государственных полномочий, финансирование которых осуществляется в соответствии с законодательством только за счет средств вышестоящего бюджета.

Международный опыт показывает, что при формировании муниципальных финансов в процессе распределения и закрепления доходных поступлений за органами местной власти основное внимание должно уделяться формированию собственной доходной базы местных бюджетов. Это в наибольшей мере соответствует цели создания стабильной, результативно функционирующей системы бюджетных отношений на местном уровне. Для решения указанной задачи при распределении доходов на местный уровень должны передаваться источники, достаточные для финансирования закрепленных расходных функций. Это является условием финансовой самостоятельности бюджетов.

 

7.3. Расходы местных бюджетов

 

Под расходами местного бюджета следует понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Расходы местных бюджетов отражают их функциональное назначение в бюджетной системе и роль в экономике региона, а также являются важнейшей характеристикой бюджетной политики местных властей.

Всю совокупность расходов местных бюджетов можно разделить на две большие группы. К первой группе относятся расходы, связанные с решением задач местного значения и отражающие исключительные расходные полномочия органов местного самоуправления. К ним относятся:

- содержание собственных органов управления;

- проведение местных выборов и референдумов;

- реализация муниципального заказа;

- исполнение собственных законов;

- финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;

- финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;

- обслуживание долговых обязательств муниципального образования;

- специальные целевые программы местного значения;

- инвестиции в местную инфраструктуру.

Перечисленные расходы должны покрываться за счет собственных источников доходов (налоговых и неналоговых поступлений), трансфертов в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования, а также заемных средств для покрытия бюджетного дефицита.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального и среднего образования, а также дополнительного образования работников муниципальных учреждений;

- выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;

- оказание специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

- строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

- организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и др.

Расходы этой группы обеспечивают реализацию гарантированных государством услуг и льгот. По этой причине их финансирование осуществляется за счет средств целевого назначения, т.е. субвенций, аккумулируемых в фондах компенсаций различных видов бюджетов муниципального образования.

Ниже представлено распределение расходов местных бюджетов в 2006 - 2007 гг. по функциональному признаку, % <1>:

 

Образование	39%
ЖКХ	17%
Здравоохранение и спорт	14%
Другие социально значимые расходы	20%
Управление	10%

 

--------------------------------

<1> www.minfin.ru.

 

Указанные расходы подразделяются на две группы. Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды.

Основной объем расходов местных бюджетов приходится на жилищно-коммунальное хозяйство. Сюда относятся расходы по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, по вывозу бытовых отходов, подготовке коммунальных служб к отопительному сезону, проведению ремонта действующего оборудования и жилищному муниципальному строительству. Наибольшая нагрузка по этой группе (более 60%) приходится на бюджеты городских округов как территориальных образований, где в наибольшей степени сосредоточена вся коммунальная и жилищная инфраструктура.

Расходы на национальную экономику занимают незначительную долю в местных бюджетах. Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности. Именно по этой причине основная доля расходов на национальную экономику (более 55%) приходится на городские округа, около трети - на муниципальные районы. На уровне городских округов сосредоточена также основная доля расходов всех местных бюджетов по охране окружающей среды, национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

Вторую группу расходов местных бюджетов составляют социально-культурные расходы. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование. Сюда относятся преимущественно расходы по финансированию системы дошкольного образования как исключительного полномочия органа местного самоуправления и общего образования за счет субвенций из регионального бюджета.

Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт связаны с финансированием лечебных учреждений (городских и районных больниц, поликлиник) местных программ здравоохранения, оздоровительной кампании детей и подростков, а также проведением спортивных мероприятий. Более 60% указанных расходов приходятся на бюджеты городских округов, около 36% - на бюджеты муниципальных районов и около 1% - на бюджеты городских и сельских поселений.

Расходы на культуру, искусство и средства массовой информации связаны с содержанием и строительством культурных учреждений муниципального значения, в том числе детских и молодежных клубов, музыкальных школ, библиотек, с развитием муниципальных каналов телевидения и радиовещания, прессы, а также расходам на социальную политику. Последние включают доплаты к пенсиям за выслугу лет, адресные субсидии населению, помощь малоимущим, учреждениям социального обеспечения (детским домам, интернатам, домам престарелых).

Структура этих расходов по отдельным видам местных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его местным органам различного уровня. Так, городским и районным органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому удельный вес ассигнований на ЖКХ в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения. В этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

 

7.4. Дефицит местных бюджетов и особенности

его финансирования

 

Большое значение для выполнения органами местного самоуправления закрепленных за ними функций и полномочий имеет сбалансированность бюджета. Соответствие доходов и расходов бюджета является одним из основных принципов бюджетной системы РФ. В Бюджетном кодексе РФ определен такой результат сбалансированности местного бюджета, как дефицит. Дефицит бюджета муниципального образования представляет собой превышение расходов местного бюджета над его доходами. В соответствии с Бюджетным кодексом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. При этом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования, в котором доля межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из фонда компенсаций) в течение двух из последних трех отчетных периодов превышала 70% величины собственных доходов, не должно превышать 5% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Анализ сбалансированности бюджетов городов, районов и поселений в большинстве субъектов РФ свидетельствует о том, что более трети из них являются дефицитными, если не учитывать объем финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета на достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности в виде дотаций.

При принятии бюджета с дефицитом определяются источники его финансирования. Существует несколько способов покрытия бюджетного дефицита на местном уровне. Бюджетным законодательством РФ предусмотрено использование муниципальным образованием для финансирования своего бюджетного дефицита только внутренних источников, средства от реализации которых поступают в валюте РФ.

В составе источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета учитываются:

- разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, указанных в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;

- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;

- иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.

В составе иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, как правило, учитываются поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; поступления от продажи земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования; курсовая разница по средствам местного бюджета; объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте РФ; разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ и др.

Особенностями финансирования дефицита местных бюджетов в Российской Федерации являются, во-первых, ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам, во-вторых, отсутствие у них ресурсов от реализации валютных ценностей.

Преобладающим источником финансирования дефицита местных бюджетов остаются бюджетные и банковские кредиты. Это объясняется простотой их привлечения по сравнению с выпуском муниципальных ценных бумаг, низкой инвестиционной привлекательностью большинства муниципальных образований (преимущественно районов и городских и сельских поселений) и неразвитостью рынка ценных бумаг в муниципальных образованиях. Однако в крупных городских округах с развитой рыночной инфраструктурой, значительными поступлениями в бюджет от градообразующих предприятий и наличием привлекательных инвестиционных проектов муниципальные органы управления в качестве источника покрытия дефицита местного бюджета могут использовать выпуск муниципальных облигаций. Использование муниципальных ценных бумаг как источника финансирования дефицита местного бюджета имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

Формирование источников финансирования дефицита местных бюджетов приводит к возникновению системы экономических отношений между органами местного самоуправления и другими субъектами внутреннего права. В процессе их реализации в местные бюджеты привлекаются дополнительные источники, за счет которых происходит финансирование утвержденных расходных обязательств. Эта система отношений определяется как муниципальные заимствования. Под муниципальными заимствованиями понимается совокупность долговых займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, а также кредитов, привлекаемых в бюджет муниципального образования из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ и кредитных организаций.

Использование различных инструментов заемного финансирования ведет к образованию муниципального долга. Под ним понимается вся совокупность долговых обязательств муниципального образования, возникающих в результате муниципальных заимствований. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям); обязательствам, возникшим в результате реструктуризации и пролонгации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет. Таким образом, формы муниципального долга отличаются от форм муниципальных заимствований на сумму выданных органом местного самоуправления гарантий по обязательствам третьих лиц.

В объем муниципального долга включаются только номинальная сумма долговых обязательств по выпущенным муниципальным бумагам, привлеченным кредитам и выданным муниципальным гарантиям без учета накопленных по ним процентов.

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (один год и более, но менее пяти лет) и долгосрочными (пять лет и свыше, но не более 10 лет). Органы местного самоуправления могут использовать все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

Основным законом, регулирующим долговую политику муниципальных образований Российской Федерации, является Бюджетный кодекс РФ. Согласно Бюджетному кодексу, определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом относится к компетенции федеральных органов власти. В соответствии с этим федеральное законодательство уже наложило некоторые ограничения на параметры долговой политики муниципальных образований. Так, начиная с 2001 г. внешние заимствования недоступны для муниципальных образований, не успевших к моменту вступления закона в силу выйти на международный финансовый рынок. Помимо запрета на внешние заимствования, Бюджетный кодекс содержит некоторые количественные ограничения на параметры долговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований.

Бюджетный кодекс устанавливает несколько ограничений долговой политики местных администраций: предельный объем муниципального долга, который не должен превышать объема собственных доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений; предельный объем кредитов и облигационных займов, которые могут быть привлечены в течение года сверх объемов выплат основной суммы по уже имеющейся задолженности, - в сумме, не превышающей предельного размера бюджетного дефицита местного бюджета; предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, который не должен превышать 15% совокупного объема расходов местного бюджета, за исключением расходов, осуществляющихся за счет субвенций.

Верхний предел муниципального долга муниципального образования устанавливается представительным органом управления муниципального образования на очередной финансовый год в соответствующем законе о бюджете муниципального образования.

К основным факторам, влияющим на дефицит бюджета муниципального образования, его величину и динамику, относятся обеспеченность бюджета муниципального образования собственными доходами; уровень доходного потенциала муниципального образования (налогового и неналогового); размер кредиторской задолженности по основным социальным статьям (заработной плате и детским пособиям); структура расходов бюджета муниципального образования; степень привлечения средств на возвратной основе для финансирования текущих расходов местных бюджетов и бюджетного дефицита; развитие и эффективность рынка муниципальных долговых обязательств; зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы.

Эффективная муниципальная политика привлечения заемных средств должна строиться на следующих основных принципах.

Во-первых, органы власти муниципальных образований должны иметь формализованную стратегию развития муниципального образования на среднесрочную (3 - 5 лет) и долгосрочную (5 - 10 лет) перспективу. При этом выполнимость разработанной стратегии должна быть обеспечена ресурсами, в том числе инвестиционными.

Во-вторых, инвестиционная стратегия должна быть органично увязана со стратегией развития муниципального образования. При ее формировании необходимо учитывать угрозы (риски) и варианты их нейтрализации. Предпочтение целесообразно отдавать не прямому заимствованию, а созданию условий, способствующих повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования и стимулирующих привлечение частного капитала в инфраструктурные проекты. Это является одним из основных путей высвобождения бюджетных средств для последующего их использования на социальные инвестиционные потребности.

В-третьих, займы должны представлять собой целостное звено финансовой системы муниципального образования. Органы власти муниципального образования должны иметь подсистему управления, координирующую процесс привлечения и эффективного использования заемных средств. Важнейшей функцией этой подсистемы является оптимизация портфеля заемных средств. Это достигается поддержанием оптимального баланса между кратко-, средне- и долгосрочными заемными инструментами, обеспечением ликвидности и ритмичности погашения заемных обязательств. Параметры долга, инвестиционных планов и обязательств должны выступать в качестве составных частей среднесрочного финансового плана, в котором должны быть отражены прогнозный объем доходов, расходов, стоимость обслуживания долга.

В-четвертых, привлечение заемных ресурсов должно осуществляться в целях финансирования экономически значимых муниципальных инвестиционных программ и проектов, реализация которых в кратко- или среднесрочной перспективе приведет либо к значительному снижению базовых бюджетных расходов, либо к созданию предпосылок для увеличения доходов бюджета муниципального образования.

Наконец, расходы по привлечению и обслуживанию заемных ресурсов должны соотноситься с реальным экономическим эффектом от реализации проектов, финансируемых за счет заемных средств.

 

Глава 8. НАЛОГИ

 

8.1. Налоги в системе финансовых отношений

8.2. Налоговая политика государства как фактор финансовой устойчивости

8.3. Налоговая система России

 

8.1. Налоги в системе финансовых отношений

 

Многовековая история развития налогов свидетельствует о том, что они являются важнейшей составной частью финансовой системы. Само появление налогов в классическом виде было обусловлено прежде всего необходимостью получения доходов государства. Концентрация при помощи налогов части валового внутреннего продукта и распределение его через систему государственных расходов представляют важную часть финансовых отношений. Налоги носят объективный характер, имеют присущие финансам общие свойства и специфические, присущие только налогам, характерные черты и отличия.

 

Развитие налогообложения в России

 

Не останавливаясь подробно на истории развития налогов, уходящей в глубину веков, отметим основные вехи становления отечественных налогов. Это связано с тем, что вопросы исторического развития отечественного налогообложения рассмотрены в литературе крайне скудно, разрозненно, зачастую в отрыве от исторических реалий. Однако отечественная история налогов длительна, весьма интересна, поучительна, многие исторические аспекты налогообложения являются актуальными и для нынешнего этапа формирования российской налоговой системы.

В древнейший период основными формами налогообложения выступали повинности и натуральные сборы. Указанные сборы главным образом направлялись на содержание князя, его окружения, проведение различного рода военных мероприятий. Со временем развилась весьма разветвленная система личных повинностей окрестного населения в пользу князя и его двора.

Особое место в системе сборов занимала дань, которая из первоначальной военной контрибуции превратилась в обязательные платежи, нацеленные на удовлетворение потребностей князя. Первоначально все сборы, в том числе и дань, выступали в натуральной форме. Однако с появлением денег сборы в пользу князя приобретали смешанный характер, и по мере развития товарно-денежных отношений все больший приоритет отдавался сборам в денежном исчислении.

Особое влияние на становление российской налоговой системы оказало монголо-татарское нашествие. В результате на русские княжества была наложена дань, представляющая собой прямой денежный налог. Для определения размера дани периодически проводились переписи населения. Основной мерой для распределения прямых сборов того периода стала "соха", в которой числились два работника мужского пола. Дань явилась первоосновой всеобщего прямого налога, так как сбор ее с течением времени перешел в руки московского князя. Ликвидация монголо-татарского ига не освободила население от налога, появившегося в виде дани. Напротив, на ее основе стали формироваться новые виды налогов.

Важный период в становлении российской налоговой системы связан с объединением земель вокруг Московского княжества, когда постепенно казна московского князя становится казной государственной. Соответственно, ее пополнение сборами налогового характера становится делом не только великого князя, но и государственным. В Московском государстве, так же как и в большинстве государств того периода, сборы формировались в зависимости от расходов, главными из которых были нужды на содержание войска, ведение войн, обеспечение государя и его семьи.

Для этого этапа характерным является сохранение различных личных повинностей при расширяющейся налоговой (податной) повинности. Формировалась налоговая система, налоговый механизм, разделяющий общество на "податное" и "неподатное" сословия. При этом делались попытки обложения налогами податного сословия на основах всеобщности, а также с учетом податной способности.

Постепенно в налоговой системе начали выделяться прямые и косвенные налоги. Среди косвенных основное место первоначально занимали внутренние таможенные платежи. Характерной особенностью было их чрезвычайное многообразие - платежи охватывали практически все этапы продвижения товара от изготовителя до конечного потребителя. Отметим только основные платежи из огромного разнообразия: тамга - основной вид внутренних пошлин со всех привозимых на торг или реализуемых товаров, померное - пошлина при продаже взвешиваемых товаров (пшеница, рожь, овес, различные крупы и т.п.), осмичее - пошлина с измеряемых товаров, пятно - при клеймении животных, мыто - проезжая пошлина, побережное - при причаливании судов и т.п.

Со второй половины XVI в. широкое распространение получили кабацкие сборы, первоначально взимавшиеся как питейная регалия. Со временем эти сборы стали приобретать особое значение в доходах бюджета.

По мере развития внешней торговли возрастали внешние таможенные пошлины.

Многочисленные войны, необходимость содержания большой армии, ее перевооружения способствовали росту прямых налогов. Например, появились разнообразные налоги, предназначенные целевым образом на покрытие армейских расходов: пищальные деньги, жемчужные, сбор на городовое и засечное дело, полоняничные деньги, стрелецкие и т.п.

В XVII в. в практику стали вводиться чрезвычайные налоги, например пятинная, десятинная деньга и т.п. Неоднократно повышались налоги на соль.

Значительные изменения претерпевала основная окладная единица. Со второй половины XVI в. она превратилась в определенную площадь с известным количеством пашни. При этом была предпринята попытка учесть качество земли и обеспечить равенство обложения. Затем, в XVII в., был осуществлен переход к подворному обложению. Многочисленные прямые налоги были отменены и преобразованы в подворную и стрелецкую подати. Это способствовало упрощению контроля за поступлением налогов. Происходило также упрощение финансового и налогового администрирования. Сбор доходов от налогов сосредоточивался в основном в приказах - стрелецком, ямском и большой казны. Как видно из названия отдельных приказов, они напрямую повторяли названия налогов.

Большой интерес представляет структура доходов XVII в. Наиболее полные сведения о доходах Московского государства сохранились за 1680 г., выглядят они следующим образом (%) <1>:

 

I.	Окладные доходы:
1.	Таможенные и кабацкие	53,3
2.	Стрелецкие	8,3
3.	Данные и оброчные	12,0
4.	Ямские, полоняничные, конские	4,4
	Итого: 78,0
II.	Чрезвычайные доходы (пятинная, десятинная деньга и пр.)	19,3
III.	Неокладные доходы (пошлины и пр.)	2,7

 

--------------------------------

<1> См.: Россия: Энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991. С. 186.

 

Из представленных данных видно, что в структуре налоговых доходов значительную долю занимали косвенные налоги в виде таможенных и кабацких сборов, они давали казне более половины всех доходов. Достаточно высокий удельный вес имели так называемые чрезвычайные налоги в виде пятинной, десятинной деньги. Их доля в структуре доходов весьма высока, практически каждый пятый рубль, собираемый в казну, имел чрезвычайный характер. Это свидетельствует прежде всего о военном характере российского бюджета того периода.

Интересный и драматичный период в истории российских налогов связан с эпохой Петра Великого. Общеизвестно, что именно в этот период особенно высоких размеров достигают военные расходы, связанные с ведением войн, переоснащением армии и созданием российского флота. Рост расходов сопровождался беспрецедентным увеличением налоговых сборов. Наряду со старыми появляются новые налоги - драгунский сбор, гербовый сбор, сбор на постройку судов. Кроме этого, резко возросли питейные налоги, подворное обложение, чрезвычайные налоги. Появились также нетрадиционные налоги, например налог на бороды и т.д.

Однако все эти меры не решали главной задачи - обеспечение казны высокими постоянными доходами. Нужен был новый подход к решению этой проблемы. И он был найден, но историкам точно не известен автор этого предложения. В 1717 г. было принято решение о замене огромного количества постоянных и временных прямых налогов одним - подушной податью.

Следует подчеркнуть, что в отличие от многих нынешних российских нововведений в налоговой сфере Петровская налоговая реформа была тщательно продумана, и предварительно была проведена большая подготовительная работа. Так, решение о реформе было принято в 1717 г., а в 1718 г. было принято решение о проведении переписи населения. Перепись населения должна была четко показать податные возможности отдельных губерний и государства в целом. После определения "налогового потенциала" была сделана раскладка на души мужского пола крестьян и иных категорий, которые должны были платить налоги. Ставка налога в среднем составила 8 гривен с ревизской души. Взимание нового налога началось с 1724 г.

Введение нового налога кардинальным образом изменило источники доходов. В 1724 г. структура доходов имела следующий вид (%) <1>:

 

Прямые налоги (подушные и ясак)	55,5
Косвенные налоги	24,9
Регалии (монетная, соляная, почтовая)	10,5
Оброки с государственных имуществ, промысловые сборы регального происхождения	5,6
Пошлины	1,8
Прочие сборы	1,7

 

--------------------------------

<1> См.: Россия: Энциклопедический словарь. С. 187.

 

Представленные данные свидетельствуют о том, что главным источником доходов бюджета стала подушная подать, в первый год введения она дала казне более половины всех доходов. Косвенные налоги (в основном за счет питейных сборов и таможенных платежей) составляли в общей структуре доходов четвертую часть.

Итак, в период правления Петра I сформировалась принципиально новая налоговая система, в которой главенствующая роль отводилась прямому налогу, а именно подушной подати. Статистика тех лет убедительно свидетельствует о том, что в результате уточнения списка налогоплательщиков, высокой ставки подушной подати, установления жесткого контроля за сбором поступления в бюджет резко возросли. Однако в последующие годы подушная подать практически превратилась в тормоз развития экономики, многие годы оказывала негативное влияние на экономическое и социальное развитие.

В период царствования преемников Петра I в XVIII в. кардинальных изменений в российской налоговой системе не происходило. Опыт использования прямых налогов показал их ограниченные возможности в увеличении сбора доходов, поэтому делались попытки повышения роли косвенных налогов, а также расширения налоговой базы. В результате к 1762 г. произошли определенные изменения в структуре доходов - основную часть доходов (36,9%) по-прежнему приносили подушные подати, вместе с тем резко возросла доля питейных, канцелярских и неокладных сборов - 31,8%, соляные и таможенные сборы составили соответственно 14,4 и 13%. Таким образом, по сравнению с периодом правления Петра I доля прямых налогов снизилась почти на четверть.

В период царствования Екатерины II проводились мероприятия по расширению налогооблагаемой базы. Так, в сферу налоговых отношений попали купеческие капиталы, был установлен 1%-ный гильдейский сбор. Вместе с тем ликвидированы некоторые незначительные сборы. В последующем из-за чрезвычайного роста расходов, связанных с войнами, содержанием двора, увеличивались подушная подать, питейный и соляной налоги.

Многие преобразования в налоговой сфере были начаты в период царствования Александра II. Примечательно, что по случаю его коронации (1856 г.) были списаны недоимки по налогам. В 1859 г. была учреждена специальная комиссия при Министерстве финансов для пересмотра податей и сборов. Комиссия работала свыше 20 лет, однако результаты ее деятельности оказались не столь плодотворными. Это объяснялось прежде всего переходным периодом в экономической и общественной жизни России того времени, что не могло не отразиться и на формировании налоговой системы.

Было очевидно, что действовавшая налоговая система пришла в противоречие с новыми экономическими и политическими реалиями. Серьезной критике подвергалась подушная подать. Многолетний опыт использования этого налога вскрыл многие его недостатки. Установление налогов вне зависимости от уровня доходов, податных возможностей населения всегда рано или поздно обречено на неудачу. В России подушная подать тяжелым бременем ложилась на беднейшее население, сопровождалась круговой порукой при ее уплате, запретами на перемену места жительства. Несмотря на серьезную критику подушной подати, она была отменена только в конце XIX в.

Серьезным шагом на пути налоговых преобразований стала замена питейным акцизом винных откупов (1863 г.). Винные откупы - специфическая форма взимания косвенного налога, при которой государство отдавало частным предпринимателям право торговли спиртными напитками. Масштабное развитие в России получили в XVIII в. Система винных откупов приводила к недопоступлению в бюджет огромных финансовых средств, массовому казнокрадству, повышению цен на спиртное. Для обеспечения полноты сбора акцизов были образованы акцизные управления. Первоначально они занимались организацией сбора только питейного акциза, в последующие годы - акцизными сборами по другим товарным группам. Права и полномочия акцизных управлений были достаточно широкими. Например, на территориях казенной продажи алкогольных напитков акцизные управления заведовали их производством и реализацией. В штат губернских акцизных управлений входили управляющий, ревизоры, техники, юристы. Была налажена система надзора за спиртовыми заводами силами контролеров и надсмотрщиков, состоявших при акцизном управлении. В отдельных губерниях действовала корчемная стража для усиления акцизного контроля и борьбы с контрабандой спиртного.

Среди других изменений необходимо отметить отмену подушной подати в городах и замену ее налогом на недвижимость, был отменен налог на соль (1880 г.), оказывающий серьезное влияние на уровень цен и, соответственно, уровень жизни, прежде всего малообеспеченных граждан.

Наиболее крупные и прогрессивные изменения в налоговой сфере произошли в период царствования Александра III. Особенно весомые преобразования не только в налоговой, но и вообще в финансовой системе происходили, когда Министерство финансов возглавляли Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, С.Ю. Витте.

Н.Х. Бунге уделял большое внимание улучшению налоговой системы прежде всего за счет справедливого распределения налогового бремени с учетом возможностей налогоплательщиков уплачивать конкретные налоги. Именно по его инициативе началась поэтапная отмена подушной подати (1883 г.), были существенно снижены выкупные платежи для крестьян. Положительным было расширение налогооблагаемой базы за счет роста числа плательщиков налогов. Так, был установлен налог с наследств и дарений (1882 г.), введены дополнительные сборы (1885 г.): трехпроцентный и раскладочный с торговых и промышленных предприятий, пятипроцентный налог на денежные капиталы, - повышены ставки поземельного налога и налога на недвижимость в городах. Бунге считал, что все эти нововведения должны в последующем привести к введению подоходного налога. Наконец, в 1885 г. были учреждены особые органы местного финансового управления - податные инспекторы. Главной задачей податных инспекторов было наблюдение за правильностью распределения прямых налогов, изучение налоговых возможностей населения, контроль за динамикой цен по важным товарным группам и т.п.

При И.А. Вышнеградском крупных методологических изменений в налоговой системе не было, в основном была продолжена финансовая политика Бунге. В целях повышения доходов бюджета были увеличены поземельный налог, налог на недвижимость, введены новые косвенные налоги (акцизы на спички, осветительные масла), повышен питейный акциз.

Особенно крупные изменения в налоговой системе XIX в. произошли в бытность министром финансов С.Ю. Витте. Была проведена реформа торгово-промышленного налогообложения, усовершенствован промысловый налог, предпринята попытка осуществления принципа соразмерности налогового бремени с уровнем доходов населения. Так, был освобожден от налога безвозмездный переход сельской собственности к ближайшим родственникам, снижены ставки поземельного налога, отменен паспортный сбор и т.п. Был установлен государственный квартирный налог. Одновременно были повышены питейные акцизы, установлен дополнительный табачный акциз. В целях повышения доходов была введена государственная монополия на продажу спиртных напитков.

Итак, в конце XIX в. в России сформировалась вполне цивилизованная налоговая система, включающая прямые и косвенные налоги, учитывающая в определенной мере налогоспособность населения, имеющая систему контроля за сбором налогов. В структуре налогов основную доходообразующую роль играли косвенные налоги, в 1897 г. их доля в общей сумме доходов превысила 85%. Это было особенностью российской налоговой системы того периода, ни в одной европейской стране не было столь гипертрофированного превышения косвенных налогов над прямыми. Это во многом объяснялось снижением поступления прямых налогов из-за отмены подушной подати, а также тем, что эти потери не были возмещены введением других прямых налогов, т.е. по-прежнему основная налоговая нагрузка падала на беднейшие слои населения. При отмене подушной подати существовала хорошая возможность для расширения налогооблагаемой базы за счет введения подоходного налога, который к тому времени был неплохо проработан теоретически, и имелся практический опыт его использования в зарубежных странах.

Динамика структуры косвенных налогов приведена в табл. 8.1.

 

Таблица 8.1. Структура косвенных налогов, %

 

Вид налога	1867 г.	1877 г.	1887 г.	1897 г.
Таможенные пошлины	20,3	19,3	24,2	32,8
Акцизы:
питейный	71,5	70,2	64,2	47,0
табачный	3,7	4,6	6,0	5,9
сахарный	0,9	2,6	5,6	9,3
соляной	3,6	3,3	-	-
нефтяной	-	-	-	3,8
спичечный	-	-	-	1,2

 

Рассчитано по: Россия: Энциклопедический словарь. С. 200.

 

Из представленных данных видно, что в 1867 - 1897 гг. основным источником доходов бюджета был питейный акциз, несмотря на снижение доли с 71,5 до 47%, его роль оставалась высокой. Следующий по значимости платеж - таможенные пошлины, их доля имела тенденцию к росту. В 1897 г. появились новые акцизы: нефтяной, спичечный, имел тенденцию к росту сахарный акциз.

Серьезные изменения произошли в структуре прямых налогов, как это видно из данных табл. 8.2.

 

Таблица 8.2. Структура прямых налогов, %

 

Вид налога	1867 г.	1877 г.	1887 г.	1897 г.
Подушные подати	39,8	42,4	1,3	1,3
Оброчная подать	36,4	25,2	2,9	2,4
Налоги местные с земель и других недвижимых имуществ и личные	11,4	12,2	24,1	16,3
Налоги на недвижимое имущество в городах	2,2	3,2	7,7	7,7
Государственный поземельный налог	-	5,8	15,0	7,9
Промысловый налог	10,2	11,2	34,9	45,8
Налог с денежных капиталов	-	-	14,1	15,4
Квартирный налог	-	-	-	3,2

 

Рассчитано по: Россия: Энциклопедический словарь. С. 201.

 

Таким образом, за 30 лет произошли крупные изменения в структуре прямых налогов. Прежде всего, в доходах бюджета перестали играть весомую роль подушная подать и оброчная подать. Вместе с тем одним из главных стал промысловый налог, удельный вес которого достиг 45,8%. Появились новые виды прямых налогов, такие как налог с денежных капиталов, квартирный налог. Несомненно, это была положительная тенденция, свидетельствующая о расширении налогооблагаемой базы.

В последующие годы в структуре прямых налогов быстрыми темпами росли поступления промыслового налога, сбор с доходов от денежных капиталов, налог с городского недвижимого имущества, поземельный налог, квартирный налог. Так, по нашим расчетам, промысловый налог возрос в 1897 - 1913 гг. в 2,8 раза, государственный квартирный налог - в 3 раза, налог с городского недвижимого имущества - в 4,1 раза, поземельный налог - в 1,3 раза <1>.

--------------------------------

<1> Рассчитано по: Департамент окладных сборов. 1863 - 1913. СПб., 1913. С. 266 - 271.

 

К сожалению, плодотворное развитие российской налоговой системы было прервано Октябрьской революцией 1917 г., последующей Гражданской войной, разрухой. Некоторое оживление в развитии налогов было в период нэпа. Однако последующая финансовая реформа 1930-х гг. фактически уничтожила налоговую систему и на многие годы приостановила процессы ее развития.

Новый этап начался в 1990-е гг., он связан с переходом от административной системы управления к рыночной, характеризуется постепенным построением налоговой системы, имеющей общие с развитыми экономическими странами черты.

 

Сущность и функции налогов

 

В течение многих веков на развитие налогов не оказывали какое-либо существенное воздействие теоретические соображения. Налоги, как правило, формировались из чисто практических подходов, прежде всего из потребностей пополнения доходов казны. Однако в XIX в. началось формирование серьезных теоретических воззрений на природу и сущность налогов, их место в жизни общества. По мере становления налогов менялось представление об их месте и роли в обществе, углублялось и конкретизировалось и определение налогов. Например, русский экономист Н.И. Тургенев трактовал понятие налога чрезвычайно широко, подчеркивая, что "налоги суть средства к достижению цели общества или государства". В отличие от него, А.А. Исаев отмечал, что "налоги суть обязательные денежные платежи частных хозяйств, служащие для покрытия общих расходов государства и единиц самоуправления". В данном определении четко выражены ключевые признаки налога - обязательность, поступление в общую казну. Думается, что в определении налога очень важно выделять и подчеркивать его государственное значение. Так, С.Ю. Витте под налогами понимал "установленные законом обязательные денежные взносы населения на удовлетворение государственных нужд". Ключевыми в данном определении являются следующие позиции: налоги должны быть законодательно обоснованны, налоги - это денежные взносы, налоги должны идти на удовлетворение государственных нужд.

Не умаляя важности теоретических дискуссий по определению понятия налогов, подчеркнем, что с чисто практических позиций для обеспечения бюджета доходами важное значение имеет законодательное определение понятия налога с целью гармонизации взаимоотношений государства и налогоплательщика, однозначного толкования термина всеми налогоплательщиками. С этих позиций очень важным представляется закрепление определения налога в Налоговом кодексе РФ: "Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на правах собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований". Из данного определения следует, что, во-первых, налог - это обязательный платеж. Во-вторых, индивидуально безвозмездный, т.е. платеж односторонний, не предполагающий возврата налоговых платежей, за исключением законодательно предусмотренных случаев (возврат НДС, льготы и т.д.). В-третьих, налоги предназначены для финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.

Сущность налогов проявляется в их функциях. При обосновании функций налогов отчетливо проявляются две тенденции - суженная трактовка функций и расширительная. Согласно первой считается, что единственной функцией налогов является фискальная. Действительно, само появление налогов прежде всего было обусловлено необходимостью обеспечения доходами бюджета государства. Да и сам термин "фиск", или по-латыни fiscus, означает "казна". В Римской империи это понятие определяло императорскую казну, в последующем стало синонимом государственной казны. Действительно, об эффективности налоговой системы судят прежде всего с позиций того, насколько полно налоги наполняют бюджет.

Вместе с тем было бы ошибочно сводить все функции налогов к одной, хотя и весьма важной. Очевидно, что установленный налог, его ставки, выбор налогоплательщиков, льготы, механизм изъятия оказывают серьезное влияние на экономические интересы, распределение и перераспределение финансовых потоков. Следовательно, наряду с фискальной необходимо выделить как минимум еще одну функцию - распределительную. В экономической литературе имеются попытки выделить и другие функции - стимулирующую, контрольную, экономическую и др. Думается, что попытки расширительного толкования функций размывают сущность налогов, уводят усилия исследователей от выяснения глубинных свойств налогов, не позволяют выработать реальные предложения по формированию адекватной реалиям современного периода налоговой системы. Итак, целесообразно выделение двух функций налогов - фискальной и распределительной, отражающих сущность налогов, показывающих их характерные признаки.

Главной, определяющей функцией является фискальная. Оценивая эффективность налоговой системы, необходимо прежде всего анализировать, насколько успешно налоги наполняют доходами казну или бюджет. Однако, рассматривая фискальную функцию налогов, отдавая ей предпочтение, следует иметь в виду, что налоговое обложение не должно создавать трудностей и препятствий для экономического роста, гармоничного развития товаропроизводителей и сферы обращения. В противном случае будет значительно сужена налогооблагаемая база, вместо ожидаемых доходов бюджет получит только их часть, со всеми негативными последствиями.

Для создания оптимальной налоговой системы, обеспечивающей государство финансовыми ресурсами в достаточном объеме, необходимо руководствоваться соответствующими принципами. Практически все национальные налоговые системы, несмотря на крупные различия в уровне развития стран, государственном устройстве, учитывают основополагающие принципы налогообложения, обоснованные А. Смитом. Он выделял следующие главенствующие принципы налогообложения: всеобщность, определенность, простоту и удобство, минимальные издержки сбора налогов.

Существенные дополнения были внесены А. Вагнером, выделившим финансовые принципы налогообложения, под которыми понималась достаточность налогообложения и эластичность. Действительно, для выполнения функций налоги должны приносить в казну достаточное количество финансовых ресурсов. Кроме того, налоги должны быть подвижны (эластичны), чтобы в зависимости от изменяющихся экономических и социальных условий обеспечивать доходами бюджет. В последующем были выделены принципы однократности обложения, стабильности, обязательности, справедливости.

Для того чтобы налоги выполняли свои функции в полном объеме, необходима выработка налоговой политики, адекватной объективным экономическим и социальным условиям.

 

8.2. Налоговая политика государства

как фактор финансовой устойчивости

 

Эффективное использование налогов в решении социально-экономических проблем невозможно без четко обоснованной государственной налоговой политики, соответствующей объективным экономическим, социальным и политическим условиям современной российской экономики. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, имеющих устоявшуюся налоговую систему, более или менее гармоничные взаимоотношения государства с налогоплательщиками, страны с экономикой переходного периода вынуждены заново создавать многие соответствующие институты, формировать налоговую политику, строить налоговую систему. В последние годы российская налоговая система формировалась в отсутствие государственной налоговой политики, учитывающей реалии переходного периода от планово-административной системы к рыночной. Это способствовало частым необоснованным изменениям налогов, нередко не учитывающим объективных условий производства и потребления. Формирование налоговой системы без надлежащей налоговой политики помимо перекосов в налоговой системе привело к росту налогового бремени, неравномерному налоговому прессу по отдельным регионам и сферам деятельности, негативному отношению налогоплательщиков к налогам, недобору налогов.

 

Понятие и принципы налоговой политики

 

Нередко понятие налоговой политики рассматривается однобоко, чисто с фискальных позиций. Исходя из сущности налогов, их места и роли в обществе, можно сформулировать следующее определение. Налоговая политика - это составная часть экономической политики государства, направленная на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков с учетом социально-экономической ситуации в стране.

Налоговая политика является одним из самых активных методов государственного регулирования экономики, способным ускорять или замедлять темпы экономического роста. При помощи налогов государство имеет возможность изменять финансовое состояние отдельных секторов экономики, регионов, стимулировать инновации, регулировать внешнеэкономическую деятельность, потребление.

При формировании российской налоговой политики необходимо учитывать тенденции развития налоговых систем зарубежных стран, богатый исторический отечественный опыт, особенно конца XIX - начала XX в., когда существовавшая налоговая система наряду с другими экономическими инструментами способствовала экономическому подъему России.

 

Границы налогообложения

 

При обосновании налоговой политики следует четко определить границы налогообложения. Многовековая история развития налогов убедительно показывает, что налогообложение имеет определенные пределы. Вопрос поиска критической точки налогообложения занимает умы политиков и ученых на протяжении многих столетий. Общепризнанным является вывод о том, что, во-первых, предел обложения лежит в размерах потребностей государства, для покрытия которых устанавливаются налоги, во-вторых, он заключается в способности юридических и физических лиц уплачивать эти налоги. С учетом социально-экономической ситуации и решаются конкретные вопросы выбора границ налогообложения. Задача определения границы налогообложения усложняется тем, что действует множество факторов, от которых зависит тяжесть налогового бремени. В отдельных странах делаются попытки ограничить налоговое бремя законодательными актами. Основополагающим принципом при определении границы налогообложения должен быть принцип способности физических и юридических лиц осуществлять налоговый платеж.

Немаловажное значение в налоговой политике имеет понятие справедливости. Справедливость в налогообложении относительна, изменяется по мере развития производительных сил, культуры, исторических традиций и т.д. Учение о справедливости в налогообложении распадается на два вопроса: кто должен платить налоги и как достигнуть уравнительности?

В вопросе о том, кто должен платить налоги, большинство ученых и практиков едины в том, что должен действовать принцип всеобщности налогообложения. Вместе с тем широкое распространение получило мнение о том, что малые доходы должны быть освобождены от налогов. Многие экономисты отмечали, что надо освобождать от налога доход, который обеспечивает условия, необходимые для здоровой жизни, но без какого-либо превышения этого уровня. Величина дохода, который освобождается от налога, различается по странам и временным периодам.

Важную роль для национальной экономики имеет обоснование оптимального налогового бремени. Начиная с XIX в. делаются попытки сравнивать налоговое бремя различных стран. Сопоставление налогового бремени связано с целым рядом трудностей: различна покупательная способность денег, нелегко суммировать государственные и местные налоги, сложно классифицировать доходы и расходы, учитывать различия в составе населения.

Разные ученые выдвигали различные подходы к обоснованию налогового бремени. Предлагалось, например, определять его как отношение суммы налогов на душу населения к платежеспособности. Отдельные экономисты считали, что предпочтительнее сравнивать суммы дохода, остающиеся после уплаты налогов. В настоящее время практически все пришли к единому мнению, что наиболее достоверную картину, позволяющую сравнивать отдельные страны, дает доля налогов в валовом внутреннем продукте.

Сопоставлять налоговое бремя России и зарубежных стран без учета социальных программ и обязанностей государств нельзя. Сравнение уровней налоговых изъятий в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой некорректно еще и потому, что существует корреляционная зависимость между уровнем благосостояния страны (ВВП на душу населения) и максимально возможной долей налоговых изъятий. Общей закономерностью является то, что при относительно низком экономическом развитии страны имеет место тенденция уменьшения и налогового бремени.

Экономической теорией верхняя граница налогового бремени определена в пределах 30 - 50% доходов. Считается, что за пределами оптимальной ставки налогообложения находится "налоговая ловушка", при которой невыгодны инвестиции и расширение производства. Российское налоговое бремя, по мнению многих экспертов, превышает "налоговую ловушку". Налоги в России выполняют несвойственную им функцию перераспределения всего валового продукта, а не только дохода. В такой ситуации отечественные производители хронически испытывают недостаток средств для поддержания нормального процесса расширенного воспроизводства. Превышение предельной величины налоговых изъятий имеет серьезные негативные последствия, среди которых - снижение трудовой и предпринимательской активности в обществе, невыгодность инвестиций в развитие производства, массовое уклонение от налогов, расширение теневого сектора и т.п.

В поисках оптимальной схемы налогообложения ученые с помощью эмпирических методов пытались найти предельные ставки налогов, выше которых предприниматели теряют стимул к производству. Широкую известность приобрела кривая Лаффера, названная по имени американского экономиста А. Лаффера. Согласно его исследованиям рост ставки налога только до определенного значения ведет к увеличению налоговых поступлений, дальнейшее же ее повышение обусловливает, напротив, их уменьшение. Кривая Лаффера отражает объективную зависимость. В то же время установить конкретное расположение критической точки на кривой очень трудно, и она определяется эмпирическим путем. При этом необходимо учитывать множество факторов как в сфере производства и обращения, так и в сфере потребления.

Теоретические предложения в области налогообложения не всегда приносят желаемый результат на практике. Например, в США в 1980-х гг. администрацией президента Р. Рейгана были приняты предложения экономистов по снижению налогов. Предполагалось, что возросшая интенсивность труда возместит потери налоговых поступлений. Однако в реальности предсказания на основе кривой Лаффера о том, что доходы возрастут после снижения налогов, оказались неверными. В результате из-за сокращения федеральных доходов федеральный бюджет в 1983 г. характеризовался огромным дефицитом - около 200 млрд долл. Следовательно, при принятии конкретных решений в области налогообложения помимо налоговой политики нужно руководствоваться политикой в области цен, доходов, процентов.

 

Соотношение прямых и косвенных налогов

 

При формировании налоговой политики государства большое значение имеет определение оптимального соотношения между прямыми и косвенными налогами. Проанализировав преимущества и недостатки прямого и косвенного налогообложения, многие ученые делают правомерный вывод о том, что финансовая система, базирующаяся только на одном виде налогов, бесперспективна, не может удовлетворять предъявляемым требованиям. Очевидно, что только разумным сочетанием прямых и косвенных налогов может быть создана оптимальная система налогообложения, способная обеспечивать государство достаточным количеством финансовых ресурсов для покрытия его потребностей и в то же время создавать условия для экономического роста.

Налоговая политика стран с развитой рыночной экономикой зависит от стадий циклов воспроизводства. Еще Дж. Кейнс в "Общей теории занятости, процента и денег" отмечал, что основным инструментом регулирования экономики является уровень процентной ставки, а также ряд мероприятий в налоговой политике, стимулирующих экономический рост и повышение занятости. Подчеркивая особую роль налогов в регулировании пропорций воспроизводства, он называл их "встроенными механизмами гибкости".

История развития зарубежных стран с развитой рыночной экономикой демонстрирует гибкие подходы активного использования налоговой политики в целях регулирования экономики.

Например, в 1960-е гг. в США налоговая политика совместно с бюджетной стала одним из главных орудий в борьбе с инфляцией и циклическим спадом. Чтобы вытянуть экономику из состояния спада, было значительно ослаблено налоговое бремя, что сопровождалось экономическим ростом. В 1965 - 1966 гг. на фоне этого последовало наращивание бюджетных расходов, что привело к увеличению ВВП выше потенциального уровня и раздуванию инфляции. В целях удержания раскручивающейся инфляции и компенсации военных расходов в 1968 г. был введен дополнительный подоходный налог.

Следующий пример использования налогов в целях регулирования экономики США - 1980-е гг. В начале 80-х гг. были снижены налоги, что в совокупности с другими мерами способствовало экономическому росту в 1983 - 1985 гг. Однако в последующие годы рост дефицита государственного бюджета способствовал принятию решения о повышении ставок отдельных налогов в 1990 и 1993 гг.

Содержание налоговой политики во многом определяется принятой долгосрочной концепцией развития налогов. Многие недостатки в системе российских налогов обусловлены отсутствием подобной концепции. Именно она призвана обеспечить приток инвестиций, способствовать экономическому росту, гармонизации взаимоотношений государства и налогоплательщиков, выравниванию налогового бремени по отдельным экономическим регионам и социальным группам.

Мероприятия, осуществляемые в налоговой сфере, должны быть четко увязаны с политикой государства в области доходов и цен. Особенно тесно связаны между собой налоги и цены. Налоги, их ставки во многом определяют структуру и уровень цены. От того, насколько учтены взаимосвязи между налогами и ценами, во многом зависит сбалансированность пропорций воспроизводства.

Главной целью налоговой политики является обеспечение бюджетов разных уровней финансовыми ресурсами в достаточных объемах. Бесперебойное пополнение бюджетных доходов - основа экономического роста, повышения благосостояния населения, укрепления обороноспособности, решения экологических и других насущных проблем общества. Немаловажное значение имеет осуществление при помощи налогов распределительных и перераспределительных процессов, особенно между центром и регионами.

 

Налоговый механизм

 

Для реализации выработанной налоговой политики необходим соответствующий налоговый механизм, представляющий совокупность форм и методов налоговых отношений государства и налогоплательщиков. Налоговый механизм необходимо рассматривать на макро- и микроуровне.

На макроуровне налоговый механизм включает прогнозирование, регулирование, контроль. Налоговое прогнозирование является основой для разработки социально-экономического развития страны, региона, муниципальных образований на определенный период времени. Именно налоговый прогноз позволяет обосновать с учетом объективных экономических условий объемы налоговых доходов на разных уровнях. Без надежного инструментария прогнозирования невозможно выработать эффективную налоговую и бюджетную политику страны. В ходе налогового прогнозирования возможно более четкое обоснование предложений по использованию конкретных налогов, их ставок, льгот по их применению.

В процессе налогового прогнозирования решаются вопросы регулирования налоговых взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, субъектами Федерации и районами, городами, муниципальными образованиями. Особенно много проблем возникает в распределении налоговых доходов между центром и субъектами Федерации. В условиях жесткой планово-административной системы управления действовал принцип максимальной концентрации всех доходов в централизованный котел с последующим перераспределением. В рыночной экономике подобный принцип межбюджетных отношений малоэффективен. В период становления налоговой системы заметно возросла доля налоговых доходов, оставляемых в распоряжении регионов. Однако в последующие годы наметилась тенденция повышения доли федерального бюджета в распределении налоговых доходов.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой, практика российских экономических преобразований в 1990-е гг. свидетельствуют о том, что в ближайшей перспективе нет необходимости вносить крупные изменения в эту пропорцию. И в условиях отхода от жестких административных методов управления государство несет весомый груз расходов по обороне, поддержке отдельных отраслей, образования и науки, экологии, социальной и других сфер. Вместе с тем следует гибко использовать возможности налогов и с учетом конкретной ситуации менять соотношения доходов отдельных бюджетов. Налоговый механизм призван обеспечить оптимальный перечень федеральных, региональных и местных налогов, уровень ставок, коэффициентов их распределения.

Особое место в налоговом механизме принадлежит контролю. Налоговый контроль призван обеспечить полноту поступлений налоговых доходов в бюджет. Уже на ранних стадиях появления налогов государство создавало систему контроля за сбором налогов. Налоговый контроль должен быть всеобъемлющим, пронизывать все этапы воспроизводства. Важной целью налогового контроля является создание условий, препятствующих уходу налогоплательщика от уплаты налога. Для повышения эффективности налогового контроля большое значение имеют не только действия налоговых и иных органов, занятых налоговым контролем, но и формирование соответствующей нормативно-правовой среды. Имеется в виду создание земельного кадастра, кадастра недвижимости, полного реестра налогоплательщиков.

Важная роль принадлежит организации налогового контроля. Налоговый кодекс РФ определил его основные формы. Основой налогового контроля является постановка налогоплательщика на учет в налоговых органах, присвоение ему идентификационного номера. Одним из главных звеньев налогового контроля является налоговая проверка. Необходим и эффективный механизм взыскания недоплаченных налогов, штрафов, пени за неисполнение налогового законодательства.

Все элементы налогового механизма тесно взаимосвязаны. При недостаточной отладке одного звена другие звенья также оказываются малопродуктивными. Так, ошибки в налоговом прогнозировании способствуют появлению диспропорций в соотношениях доходов бюджетов разных уровней.

На микроуровне важным компонентом налогового механизма является налоговое планирование, призванное обеспечить оптимизацию налоговых платежей предприятия без нарушения действующего законодательства. В условиях высокого налогового бремени оптимизация налоговых платежей позволяет предприятию выявить финансовые резервы в целях более эффективного их использования. Налоговое планирование тесно взаимосвязано с элементами налогового механизма на макроуровне, так как управление налогами организации-налогоплательщики осуществляют в макроэкономической среде.

С учетом конкретной экономической ситуации государство может либо вносить частичные изменения в налоговую систему, либо кардинально менять ее, т.е. осуществлять налоговую реформу. На нынешнем этапе она проводится в России. Главными принципами ее осуществления являются снижение налогового бремени, особенно для малого бизнеса, упрощение налоговой системы, повышение качества администрирования, выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков. Осуществление налоговой реформы призвано способствовать экономическому росту, развитию предпринимательства.

Исключительно важная роль в отладке налогового механизма принадлежит созданию соответствующего законодательства. Налоговый механизм регламентируется многими законодательными актами - Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Бюджетным, Таможенным, Водным, Земельным и другими кодексами, иными нормативными актами. Основным актом является Налоговый кодекс РФ. Именно Налоговый кодекс РФ должен гармонизировать взаимоотношения государства и налогоплательщиков, обеспечивать стабильность налоговой системы, единообразное толкование конкретных налоговых ситуаций.

 

8.3. Налоговая система России

 

Налоговая система - это совокупность предусмотренных законодательством видов и ставок налога, принципов, форм и методов их установления. История становления нынешней российской налоговой системы насчитывает несколько этапов. Основные ее контуры во многом были обоснованы и введены в действие в начале 1990-х гг. Сильное влияние на формирование налогов того периода оказал экономический кризис. В условиях бюджетного дефицита, резкого падения объемов производства, высокой инфляции велик был соблазн все экономические проблемы государства решать за счет налогов. Поэтому характерным для рассматриваемого этапа было чрезмерное количество налогов, завышенные ставки, частая, нередко в течение года, смена налогов и их ставок. Следствием этого были массовые попытки налогоплательщиков уйти от уплаты налогов, рост недоимки в бюджеты всех уровней.

Налоговая система начала 1990-х гг. по форме во многом соответствовала налоговым системам зарубежных стран. Однако при установлении конкретных налогов не были учтены особенности переходного периода, который переживала экономика России. Налоги оказались чрезвычайно тяжелым бременем для многих предприятий, экономическое положение которых и без того было подорвано непродуманными мерами в области цен и приватизации.

Новый этап совершенствования налоговой системы начался с разработкой и принятием Налогового кодекса РФ. С 1 января 1999 г. вступила в действие часть первая (Общая) Налогового кодекса РФ. Принятие Кодекса несомненно способствовало упорядочению налоговой системы, гармонизации взаимоотношений налогоплательщиков и государства и в конечном счете повышению собираемости налогов.

С 1 января 2001 г. была введена в действие часть вторая (Специальная) Кодекса с последующими дополнениями в 2002 - 2007 гг. В этой части отражены вопросы конкретного применения отдельных налогов.

Налоговый кодекс РФ установил строгую иерархию нормативных актов по налогам и сборам, включающую следующие уровни:

- законодательство РФ;

- законодательство субъектов РФ;

- нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах.

Согласно Кодексу налоги в Российской Федерации подразделяются на федеральные, региональные и местные. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и обязательные к уплате на всей российской территории. К региональным относятся налоги, устанавливаемые Кодексом, а также законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих регионов. К местным относятся налоги, устанавливаемые Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие Кодексом, законами указанных субъектов РФ.

Перечислим виды налогов и сборов, выделенные Налоговым кодексом РФ.

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на прибыль организаций;

4) налог на добычу полезных ископаемых;

5) налог на доходы физических лиц;

6) единый социальный налог;

7) государственная пошлина;

8) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;

9) водный налог.

К региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) транспортный налог;

3) налог на игорный бизнес.

К местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц.

Несмотря на достаточно обширный перечень налогов, для бюджетной системы наибольший интерес представляют 4 - 5 налогов.

Из данных табл. 8.3 видно, что главным источником доходов консолидированного бюджета является налог на прибыль. Его доля в 2006 г. составила 29%, по сравнению с предыдущим годом доля налога на прибыль возросла на 3,2 процентных пункта. Второй по важности источник - платежи за пользование природными ресурсами - 20,6%. Налог на доходы физических лиц составляет 16,1%. Снижается доля НДС, а с 2004 г. - и акцизов.

 

Таблица 8.3. Структура налоговых поступлений

в консолидированный бюджет, %

 

	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Налог на прибыль	25,1	27,9	26,3	19,9	19,7	26,0	25,8	29,0
Налог на добавленную стоимость	25,6	24,6	24,4	22,9	23,1	22,4	19,7	16,5
Акцизы	11,4	10,9	11,7	11,1	19,9	7,2	4,9	4,4
Платежи за пользование природными ресурсами	5,4	5,7	7,6	14,4	14,9	17,4	20,1	20,6
Налог на доходы физических лиц	13,2	12,1	13,1	11,8	17,0	17,2	15,3	16,1
Другие налоги и сборы	19,3	18,8	16,9	19,9	5,4	9,8	14,2	13,4

 

Данные табл. 8.4 свидетельствуют о том, что главными доходообразующими налогами для федерального бюджета являются налог на добавленную стоимость (38,4%), платежи за пользование природными ресурсами (32,0%) и налог на прибыль (14,1%). Доля налога на добавленную стоимость, достигнув максимума в 2004 г., несколько снизилась, резко возросла доля платежей за пользование природными ресурсами.

 

Таблица 8.4. Структура налоговых поступлений

в федеральный бюджет, %

 

	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Налог на прибыль	22,9	28,1	21,7	15,0	10,1	13,4	17,0	14,1
Налог на добавленную стоимость	44,6	42,2	48,4	46,3	36,9	48,9	30,8	38,4
Акцизы	21,0	19,0	19,2	18,3	9,4	7,2	3,1	3,4
Платежи за пользование природными ресурсами	2,9	2,9	5,0	18,6	14,9	28,4	36,5	32,0
Налог на доходы физических лиц	5,5	4,3	0,3	-	-	-	-	-
Другие налоги и сборы	3,1	3,5	5,4	1,8	28,7	2,1	12,6	12,1

 

Структура налоговых поступлений в бюджеты территорий (табл. 8.5) существенно отличается от доходов федерального бюджета. Главную роль играет налог на прибыль, доля которого в структуре доходов имеет тенденцию к росту и составила в 2006 г. 42,2%. Удельный вес подоходного налога с физических лиц также достаточно высок (33,8%). Снижается доля платежей за пользование природными ресурсами.

 

Таблица 8.5. Структура налоговых поступлений

в бюджеты территорий, %

 

	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Налог на прибыль	26,5	27,8	30,9	24,6	26,2	36,7	39,5	42,2
Налог на добавленную стоимость	12,4	10,5	-	-	-	-	-	-
Акцизы	4,8	4,4	4,1	4,2	7,2	7,2	6,9	5,8
Платежи за пользование природными ресурсами	7,1	8,0	10,3	10,2	10,9	8,2	2,6	2,5
Налог на доходы физических лиц	18,5	18,4	26,1	30,3	33,4	31,8	33,6	33,8
Другие налоги и сборы	30,7	30,9	28,6	30,7	22,3	16,1	17,4	15,7

 

При формировании налоговой системы, обосновании конкретных видов налогов и нормативов их распределения исключительно важную роль играет определение общей пропорции соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий. Этот показатель находится под большим влиянием социально-экономических процессов, происходящих в стране. Так, в 1999 г. это соотношение было 41:59 в пользу бюджета территорий. В 2006 г. соотношение поступления налогов и сборов в федеральный бюджет и бюджеты территорий составило 52,2:47,8 (табл. 8.6), т.е. наметилась тенденция повышения доли федерального бюджета в распределении налогов. В условиях переходной экономики повышение доли федерального бюджета в распределении налоговых доходов следует рассматривать как положительное явление. Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что и в условиях отхода от жесткой административной системы управления государство несет весомый груз расходов по поддержке отдельных секторов производства, науки и техники, социальной, экологической и других сфер. Без соответствующего финансового базиса успешно решать эти проблемы невозможно.

 

Таблица 8.6. Распределение поступлений основных видов

налогов и сборов, 2006 г.

 

Налоги и сборы	Поступило в консолидированный бюджет, всего, млрд руб.	В том числе
		в федеральный бюджет		в бюджеты территорий
		млрд руб.	%	млрд руб.	%
Налоги и сборы, всего	5748,3	3000,7	52,2	2747,6	47,8
В том числе:
Налог на прибыль	1670,5	509,9	30,5	1160,6	69,5
Налог на добавленную стоимость	951,4	951,4	100,0
Акцизы	253,3	93,2	36,7	160,1	63,3
Платежи за пользование природными ресурсами	1187,2	1116,7	94,0	70,5	6,0
Из них:
налог на добычу полезных ископаемых	1162,3	1094,3	94,1	68,0	5,9
налог на доходы физических лиц	929,9			929,9	100

 

Вместе с тем чрезвычайно опасно значительное завышение доли федерального бюджета относительно доли бюджета территорий. Повышение доли центра в бюджете до известных показателей, имевших место в бывшем СССР, может стать тормозом развития рыночных отношений, экономического роста, социального прогресса. Думается, что доля федерального бюджета в консолидированном бюджете может быть в пределах 45 - 60% в зависимости от конкретных условий финансового года. Конкретное соотношение между бюджетами формируется при помощи отладки инструментария обоснования федеральных и региональных налогов, а также нормативов отчисления от федеральных налогов и законодательно закрепляется на каждый финансовый год. Начиная с 2008 г. устанавливаются нормативы на 2008 г. и на плановый период 2009 - 2010 гг.

На 2008 г. прогнозируется поступление доходов в федеральный бюджет в размере 6644 млрд руб. Наиболее крупными доходными статьями в структуре налоговых поступлений планируются налог на прибыль; налог на добавленную стоимость; акцизы; платежи за пользование природными ресурсами.

Итак, налоги играют главную роль в пополнении бюджетов разных уровней. От их собираемости во многом зависит финансирование жизненно важных расходов государства. Система налогов существенно влияет на экономический рост, на уровень жизни населения. Следовательно, при обосновании конкретных налогов, их видов и ставок необходимо учитывать все многообразие факторов, с тем чтобы они служили интересам государства и населения в целом.

 

Глава 9. ФИНАНСОВЫЕ РИСКИ

 

9.1. Сущность и классификация финансовых рисков

9.2. Управление финансовыми рисками

9.3. Оценка финансовых рисков

9.4. Стратегия снижения риска

 

9.1. Сущность и классификация финансовых рисков

 

Риск - это экономическая категория, представляющая собой возможность совершения события, которое может повлечь за собой три экономических результата: отрицательный (проигрыш, ущерб, убыток), нулевой, положительный (выигрыш, выгода, прибыль).

Финансовый риск возникает вследствие осуществления финансовых операций или деятельности на финансовых рынках. По экономической природе финансовый риск часто является спекулятивным риском, поскольку возникает при осуществлении рискованных операций, построенных на изменении процентных ставок финансовых активов, их стоимости, обменных курсов валют, понижении кредитоспособности и платежеспособности контрагента, снижении ликвидности актива.

Классификация финансовых рисков представляет собой распределение рисков на конкретные группы по определенным признакам. Она позволяет определить место каждого вида риска в общей системе финансовых рисков, а также создает возможность для эффективной оценки и управления рисками.

К настоящему времени в экономической теории еще не разработана общепринятая и одновременно исчерпывающая классификация финансовых рисков. Это связано с тем, что на практике существует очень большое число различных проявлений риска и зачастую весьма сложно разграничить отдельные виды рисков.

Однако можно выделить основные и наиболее значимые виды финансовых рисков, с которыми сталкиваются участники финансового рынка. Большим вкладом в формирование общего взгляда на типологию финансовых рисков явились разработанные и опубликованные компанией Coopers & Lybrand в 1996 г. "Общепринятые принципы управления финансовым риском", а также опубликованная Базельским комитетом классификация финансовых рисков в нормативном акте в 1994 г., согласно которым основными рисками на финансовых рынках являются рыночные, кредитные, операционные риски и риск ликвидности.

Рыночный риск - это риск возможных потерь в результате негативной динамики рыночных факторов. Он характеризуется возможностью отрицательного изменения стоимости активов в результате колебаний процентных ставок, курсов валют, цен акций и товарных контрактов. Рыночный риск возникает не только по причине изменений рынка, но и в результате действий участников рынка, которые могут принимать на себя риск или избавляться от него.

По источнику проявления или сегментам рынка рыночные риски классифицируются на следующие основные виды: процентный риск, валютный риск, фондовый риск или ценовые риски рынка акций, ценовые риски товарных рынков.

Процентный риск - это вероятностный показатель возможных потерь в результате изменений процентных ставок. Валютный риск определяется как вероятность отрицательного изменения стоимости активов в связи с изменением курса одной валюты по отношению к другой. Фондовый риск - это вероятностный показатель возможных потерь в результате изменения цен на акции. Товарный риск обусловлен вероятностью изменения цен на товарных рынках.

В свою очередь, процентный риск включает в себя три основных компонента - риск переоценки (или риск временного разрыва), риск изменения кривой доходности и базисный риск.

Риск переоценки состоит в возможных изменениях сроков погашения продуктов с фиксированными процентными ставками, а также изменениях плавающих процентных ставок по активам и обязательствам. Этот вид риска возникает при привлечении и размещении ресурсов по одинаковой базовой ставке, но с некоторым временным разрывом относительно даты их пересмотра, т.е. связан со сдвигами в структуре активов и пассивов. Такие колебания процентных ставок чреваты снижением доходов участников финансового рынка.

Риск изменения кривой доходности представляет собой риск изменений уклона и формы кривой доходности, которые могут неблагоприятно повлиять на доходы участников финансового рынка.

Базисный риск - это риск, возникающий при использовании различных видов процентных ставок для привлечения и размещения средств. Базисный риск обусловлен возникновением асимметрии в движении процентных ставок или сокращением процентной маржи между ставками привлечения и размещения средств. Такое изменение процентных ставок приводит к изменениям общего уровня процентных ставок, денежных потоков, доходов по активам и обязательствам.

Валютный риск также включает три компонента - операционный валютный риск, экономический валютный риск и трансляционный валютный риск.

Операционный валютный риск представляет собой влияние изменения валютного курса на кредиторскую и дебиторскую задолженность участников финансового рынка. Иными словами, это разница между валютным курсом, по которому осуществляется оплата, и курсом, по которому эта оплата учитывается в местной валюте. Этот вид риска можно определить как возможность убытков или недополучения прибыли в результате непосредственного воздействия изменений обменного курса на ожидаемые потоки денежных средств.

Экономический валютный риск выражается в неблагоприятном воздействии изменений валютного курса на экономическое положение страны в долгосрочном плане или на экономическое положение участников финансового рынка. Например, обесценение местной валюты ведет к снижению импорта и росту экспорта. Экономический валютный риск включает прямой риск - уменьшение прибыли по будущим операциям и косвенный риск - потерю ценовой конкуренции в сравнении с иностранными производителями.

Трансляционный валютный риск возникает при переоценке валютных счетов или операций в национальную валюту. Например, осуществление периодической консолидации финансовой отчетности материнской компанией способствует возникновению трансляционного риска. Его источниками являются возможности несоответствия между активами и пассивами, выраженными в валютах разных стран.

Рыночные риски могут принимать две формы: абсолютную и относительную. Абсолютный риск измеряется в потенциальных потерях, выражающихся в денежной стоимости, например долларах США. Относительный риск измеряется относительно исходного индекса. Первая форма рисков связана с колебаниями общей доходности, а вторая - с отклонениями от индекса.

Рыночные риски, связанные с какими-либо активами или финансовыми инструментами, не могут рассматриваться изолированно. Они должны анализироваться в контексте всего портфеля активов и пассивов участников финансового рынка с точки зрения их влияния на совокупную доходность и общий риск портфеля.

Кредитный риск представляет собой возможность потерь вследствие неспособности участника финансового рынка выполнить свои кредитные обязательства. Кредитный риск сопряжен с его источником - конкретным заемщиком или ссудным портфелем. Он представляет собой либо вероятность уменьшения стоимости части активов, представленной суммой выданных займов и приобретенных долговых обязательств, либо значительным снижением фактической доходности отданной части активов.

По источнику проявления кредитный риск может быть двух видов: внешний - риск контрагента и внутренний - риск кредитного продукта.

Внешний кредитный риск обусловлен оценкой платежеспособности, надежности контрагента, вероятности объявления им дефолта и потенциальных потерь в случае дефолта. В состав внешнего риска входят риск контрагента, страновой риск и риск концентрации. Риск контрагента означает невыполнение контрагентом своих обязательств. Страновой риск представляет собой возможность задержки, сокращения в объеме или полного отказа от уплаты процентных платежей и/или основной суммы долга по причинам, связанным со страной заемщика, в которой он зарегистрирован как юридическое лицо и/или осуществляет свою основную деятельность. Риск концентрации - это риск несбалансированного распределения средств между различными отраслями промышленности, регионами или контрагентами.

Внутренний риск сопряжен с особенностями кредитного продукта и возможных потерь по нему вследствие невыполнения контрагентом своих обязательств. В состав внутреннего риска входят риск невыплаты основной суммы долга и процентов по нему, риск завершения операции и риск обеспечения. Риск завершения операции означает риск невыполнения контрагентом своих обязательств в срок либо выполнения с опозданием. Риск обеспечения связан со снижением рыночной стоимости обеспечения ссуды, невозможностью вступления в права владения залогом.

Сферы возможного проявления кредитного риска весьма разнообразны и широки. Это объясняется тем, что кредитные риски являются неотъемлемой частью любых финансовых операций. Поэтому кредитный риск возникает не только в процессе кредитования и выражается в неспособности контрагента вернуть заем, но и распространяется на целый ряд других финансовых операций, совершаемых на финансовых рынках, включая операции с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами, урегулирование расчетов по сделкам, торговое финансирование, сделки с иностранной валютой и драгоценными металлами, сделки на межбанковском рынке, акцептование, а также предоставление гарантий и поручительств. Поэтому кредитный риск имеет широкий спектр проявлений, а не только ссудные операции.

Наиболее ярким следствием кредитного риска является дефолт - неисполнение контрагентом в силу неспособности или нежелания своих контрактных обязательств в срок и/или в полном объеме.

Риск ликвидности представляет собой снижение уровня ликвидности оборотных активов, порождающее разбалансированность денежных потоков участников финансового рынка во времени. Ликвидность базируется на поддержании необходимого соотношения между собственным капиталом участников финансового рынка, привлеченными и размещенными средствами.

Риск ликвидности состоит из двух видов: риск рыночной ликвидности (или ликвидность актива) и риск балансовой ликвидности.

Риск рыночной ликвидности представляет собой вероятность потерь, связанных с отсутствием возможности покупки или продажи определенных активов в определенном объеме за достаточно короткий период времени по приемлемой рыночной стоимости из-за ухудшения деловой активности и конъюнктуры рынка. Данный тип риска возникает в случае, когда финансовая операция не может осуществляться по преобладающим рыночным ценам из-за недостаточной рыночной активности. Этот риск достаточно сложно оценить.

Риск рыночной ликвидности включает две составляющие: объективную (экзогенную) и субъективную (эндогенную). Первая определяется параметрами ликвидности рынка: величиной спрэда на рынке, глубиной рынка и его объемом. Эта составляющая идентична для всех участников рынка, которые не могут на нее влиять. Субъективная составляющая определяется для каждого участника финансового рынка индивидуально и зависит от его позиции на рынке.

Риск балансовой ликвидности представляет собой вероятность потерь, связанных с невозможностью выполнения участниками финансового рынка обязательств в связи с временным отсутствием ликвидных активов или денежных средств. Риск балансовой ликвидности связан со снижением способности финансировать сделки при наступлении сроков их завершения, покрывать денежными ресурсами требования контрагентов, а также требования обеспечения. Иными словами, риск балансовой ликвидности связан со снижением платежеспособности участников финансового рынка, в отличие от первого типа ликвидности, который обусловлен невозможностью продать активы на различных сегментах рынка.

Риск балансовой ликвидности является основным видом риска ликвидности и включает системный, индивидуальный и технический риски. Системный риск - это риск невыполнения участником финансового рынка своих контрактных обязательств из-за отсутствия денежных средств в расчетных системах банков, замораживания денежных средств на проблемных банковских счетах или задержки перевода денежных средств контрагентом. Индивидуальный риск - это риск изменения мнения участников рынка о платежеспособности компании и соответствующего пересмотра отношений с ней. Технический риск - это риск несбалансированной структуры движения денежных средств. Этот вид риска является основным видом риска балансовой ликвидности и включает две составляющие - разбалансированность в поступлении денежных средств и их расходовании; неопределенность будущих платежей.

Операционный риск представляет собой возможность потерь вследствие технических ошибок при проведении операций, неэффективности построения бизнес-процессов и процедур внутреннего контроля, умышленных и неумышленных действий персонала, аварийных ситуаций, сбоев аппаратуры, несанкционированного доступа к информационным системам и т.д. Кроме того, к операционным рискам относятся и убытки, обусловленные неадекватностью используемых методов и моделей оценки и управления рисками.

Основными видами операционных рисков являются риск персонала, связанный с сотрудниками и их несанкционированными действиями, недостаточной компетентностью, зависимостью от отдельных специалистов и т.д.; технологический риск, вызванный сбоями или отказами информационных, компьютерных систем, программ, баз данных и прочего технического оборудования; риск бизнес-процессов, обусловленный некорректной процедурой исполнения операций или недостаточностью внутреннего контроля; внешний риск, наступающий в результате злоумышленных действий сторонних организаций, физических лиц, а также изменения требований регулирующих органов; риск физического ущерба, являющийся результатом природных катастроф и прочих факторов, которые могут нанести ущерб основному оборудованию, системам, технологиям и иным ресурсам компании; модельный риск, связанный с вероятностью потерь вследствие использования некорректной финансово-математической модели или методики для оценки и управления финансовыми рисками.

Операционный риск трудно количественно измерить. Он обусловлен человеческим фактором и специфичен для каждого участника финансового рынка.

 

9.2. Управление финансовыми рисками

 

Управление финансовыми рисками - это целенаправленная деятельность участников финансового рынка по ограничению или минимизации рисков при проведении финансовых операций. Управление финансовыми рисками включает идентификацию риска, оценку риска, выбор стратегии и инструментов управления риском, мониторинг риска. Последовательность этапов управления финансовыми рисками представлена на рис. 9.1.

 

Этапы управления финансовыми рисками

 

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                      Идентификация риска                      │

│    (определение риска по виду, по источнику возникновения)    │

└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘

                               \│/

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                          Оценка риска                         │

│             (количественная оценка величины риска)            │

└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘

                               \│/

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│               Выбор стратегии управления риском               │

└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘

                               \│/

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                        Мониторинг риска                       │

│ (проверка соответствия деятельности участника финансового рынка принятой│

│ и утвержденной политике и соблюдения всех установленных внутрифирменных │

│                           процедур)                           │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 9.1

 

Первые два этапа принято называть анализом финансовых рисков. При этом идентификация рисков относится к качественному анализу, а оценка рисков - к количественному анализу. Качественный анализ предполагает определение всех возможных рисков участника финансового рынка, выявление источников и причин риска. Количественный анализ выявленных рисков представляет собой определение численного значения риска, вероятности его наступления и последствий.

Идентификация и оценка финансовых рисков тесно связаны между собой, и не всегда на практике представляется возможным разделить их на самостоятельные части единого процесса. Назначение анализа финансовых рисков - определение степени вероятности рисков при осуществлении конкретной финансовой операции. В результате проведения анализа финансовых рисков формируется система возможных рисковых событий, выясняются вероятность их наступления и последствия.

На основе сравнения полученных результатов с предельно допустимыми вырабатывается стратегия управления риском. На этапе выбора стратегии осуществляется выбор одного из трех возможных вариантов управления каждым финансовым риском: избежание риска, снижение степени риска и принятие риска.

Избежание риска означает сознательное уклонение от финансовых операций, связанных с риском. Это в то же время означает отказ от получения возможной прибыли. Снижение степени риска означает осуществление специальных финансовых операций по сокращению вероятности и объема риска. Для этого используются диверсификация, лимитирование, резервирование или самострахование, страхование, хеджирование, а также управление активами и пассивами. Принятие риска означает, что для участника финансового рынка уровень риска является допустимым. Он принимает возможность проявления риска, а в случае подверженности риску покроет его последствия за счет собственных средств.

Заключительным этапом процесса управления финансовыми рисками является их мониторинг. Он включает анализ и корректировку результатов выбранного варианта рискового решения, контроль за выполнением выбранной стратегии, проверку соответствия деятельности участника финансового рынка принятой и утвержденной политике, соблюдение установленных процедур и правил.

Конечная цель управления финансовыми рисками заключается в получении наибольшей прибыли при оптимальном для участника финансового рынка соотношении прибыли и риска.

 

9.3. Оценка финансовых рисков

 

Методы и инструменты оценки финансовых рисков весьма разнообразны. Их применение основано на учете особенностей каждого финансового риска.

Для оценки рыночного риска используются такие элементы математической теории вероятностей, как математическое ожидание, дисперсия, среднеквадратическое отклонение и коэффициент вариации в статике и динамике.

Математическое ожидание - это средневзвешенное или среднее ожидаемое значение риска, где в качестве весов выступают вероятности. Математическое ожидание определяется по формуле

 

 

где R - математическое ожидание возникновения события;  - возможное значение какого-либо события;  - вероятность наступления этого события.

Дисперсия - средневзвешенное квадратов отклонений случайного значения какого-либо события от его математического ожидания, т.е. отклонений действительных результатов от ожидаемых, или степень разброса. Дисперсия D определяется по формуле

 

 

Среднеквадратическое (или стандартное) отклонение  - это статистическая мера вариации или широты распределения, степени отклонения ожидаемого значения от средневзвешенной величины, т.е. это степень разброса возможных результатов или степень риска. Оно определяется как квадратный корень из дисперсии:

 

 

Величина стандартного отклонения характеризует абсолютную колеблемость, т.е., чем больше стандартное отклонение, тем выше уровень риска.

При принятии решения с учетом выбора из двух и более вариантов с разным уровнем риска необходимо использовать коэффициент вариации. Он представляет собой отношение стандартного отклонения к величине математического ожидания и показывает степень отклонения полученных результатов. Коэффициент вариации характеризует относительную дисперсию, которая используется при сравнении уровней рисков по активам с различными ожидаемыми доходностями.

 

 

где CV - коэффициент вариации;  - стандартное отклонение; R - математическое ожидание.

Коэффициент вариации - относительная величина. Чем выше значение коэффициента вариации, тем сильнее колеблемость или выше риск, и, наоборот, чем меньше значение коэффициента, тем ниже риск.

Для характеристики количественного уровня рыночного риска помимо традиционных показателей используются волатильность финансовых индикаторов и чувствительность участников финансового рынка к рискам.

Показатель волатильности (изменчивости) финансовых индикаторов представляет собой стандартное отклонение от ожидаемой доходности.

Чувствительность определяется по-разному для различных финансовых инструментов. Так, например, на рынке инструментов с фиксированным доходом чувствительность к движению процентных ставок измеряется дюрацией. На рынке акций чувствительность к рынку в целом, например фондового индекса, называется систематическим риском и определяется коэффициентом бета ( ).

При комплексной оценке рыночного риска используются сложные системы. Примером таких систем является "рисковая стоимость" (Value at Risk, VAR). Впервые она была предложена в начале 1990-х гг., а после ее внедрения во всемирно известную систему RiskMetrics, разработанную банком JP Morgan, была признана методическим стандартом для оценки рыночных рисков.

VAR представляет собой величину максимальных убытков вследствие изменения рыночной стоимости актива, которые возможны в рамках определенного периода времени с заданной вероятностью. Фактически в результате применения VAR должен быть найден ответ на вопрос "Каковы максимальные потери за определенный период времени с заданной вероятностью для данного портфеля?". К примеру, максимальные потери в течение ближайших 24 часов могут составить 100 000 долл. с вероятностью 99%.

Для расчета VAR используются три метода: аналитический, исторического и статистического моделирования.

Аналитический метод (или метод вариации - ковариации) определяет изменение стоимости текущего портфеля путем суммирования чувствительности факторов риска по отдельным позициям или активам с матрицей ковариации, представляющей относительную неустойчивость и корреляции факторов риска.

Метод исторического моделирования определяет гипотетические изменения стоимости текущего портфеля на основе данных об изменениях факторов риска в прошлом.

Метод статистического моделирования (или метод Монте-Карло) конструирует распределение текущего портфеля с помощью крупной выборки случайных комбинаций сценариев движения цен, вероятность которых, как правило, рассчитывается на основе фактических данных за прошлый период.

При комплексной оценке рыночных рисков альтернативным дополнением к VAR является метод стрессового тестирования. Он представляет собой комплекс процедур оценки устойчивости портфеля к экстремальным событиям, происшедшим на финансовых рынках в прошлом. Результаты подобного исследования используются при моделировании возможных будущих потерь и подверженности финансовым рискам.

Современный подход к оценке кредитного риска основывается на определении кредитоспособности, платежеспособности и финансовой устойчивости заемщиков с помощью методик кредитного анализа. Основной акцент при этом делается на готовности и способности заемщиков выполнять свои обязательства. Для их оценки тщательно изучается характер деятельности заемщиков, кредитная история, текущее финансовое состояние, возможности и потенциал. Целью проведения данного анализа является классификация потенциальных заемщиков по степени риска неплатежеспособности для принятия решений о предоставлении кредита.

Среди большого количества методик оценки кредитного риска наибольшее распространение получил классический подход к анализу кредитоспособности заемщика. Он заключается в оценке как кредитоспособности заемщика, так и риска кредитного продукта.

Анализ кредитоспособности заемщика осуществляется поэтапно. На первом этапе проводится комплексный анализ финансового состояния заемщика, включающий анализ структуры активов и пассивов, денежных потоков, финансовой устойчивости, эффективности деятельности.

При анализе структуры активов и пассивов заемные средства группируются по степени их напряженности, а активы - по степени их ликвидности, проводится оценка изменений структуры активов и пассивов в динамике. Для оценки финансового состояния заемщика используются основные аналитические коэффициенты: текущей ликвидности, быстрой ликвидности, напряженности обязательств, финансовой независимости, обеспеченности собственными оборотными средствами, рентабельности продаж, оборачиваемости. Рассчитанные значения этих коэффициентов для потенциального заемщика сравниваются со среднеотраслевыми или нормативными значениями. По результатам сравнения делается вывод о текущем финансовом положении заемщика. Весьма важным аспектом при анализе кредитоспособности заемщика является проведение анализа качества финансовой отчетности.

На втором этапе осуществляется анализ деятельности высшего управленческого звена заемщика посредством экспертной оценки уровня его профессионализма, компетентности, используемых стратегий и достигнутых результатов. Далее проводится анализ бизнес-среды, в которой функционирует заемщик, и его конкурентных позиций на финансовом рынке. На завершающем этапе оценивается страновой риск. Оценка заключается в проведении анализа текущей ситуации и перспектив развития в экономической и политической сферах, возможных изменений политики регулирующих органов. На основании анализа кредитоспособности заемщик относится к одной из групп риска.

Анализ риска кредитного продукта во многом опирается на оценку риска заемщика. Вместе с тем при этом анализе оцениваются такие факторы, как срок погашения кредитного продукта, процентная ставка, ограничения, гарантии и другие параметры кредитного продукта.

На основании комплексного анализа кредитоспособности заемщика и оценки риска кредитного продукта формируется интегральная оценка кредитного риска заемщика.

Поскольку основным проявлением кредитного риска является дефолт, то в оценку кредитного риска включается расчет показателей дефолта. К ним относятся вероятность наступления дефолта, подверженность кредитному риску, потери в случае наступления дефолта.

Вероятность наступления дефолта определяется посредством проведения дискретного анализа участника финансового рынка для оценки его склонности к дефолту, а также путем анализа его финансового состояния или рыночной стоимости выпущенных им в обращение облигаций и акций.

Подверженность кредитному риску определяется с помощью экономической переоценки активов во время наступления дефолта. Для относительно простых инструментов (ссуды или обыкновенные облигации) подверженность кредитному риску принимается постоянной и равной их номинальной стоимости. Однако для производных финансовых инструментов распределение подверженности кредитному риску во времени будет иметь более сложный вид.

Оценка потерь от дефолта сводится к определению коэффициентов восстановления активов, например путем реализации залога, исполнения гарантий и т.п. Так, если коэффициент восстановления равен 30% общей суммы кредита, то потери в случае дефолта составят 70% от подверженности кредитному риску. Уровень восстановления задолженности может также существенно различаться по различным категориям участников финансового рынка и видам кредитных продуктов.

Методы оценки вероятности дефолта можно разделить на:

- актуарные методы, базирующиеся на использовании исторических данных о дефолтах;

- методы, основанные на рыночной стоимости, которые определяют вероятность дефолта исходя из рыночной стоимости акций, облигаций или производных финансовых инструментов с учетом премии за риск.

Актуарная оценка вероятности дефолта осуществляется кредитными рейтинговыми агентствами. Оценивать вероятность наступления дефолта можно с помощью моделей, использующих бухгалтерские данные. Модели основаны на соотнесении вероятности наступления дефолта с характеристикой участника финансового рынка, основанной на финансовых показателях. Для этих целей применяются статистические методы. С их помощью исследуется соотношение финансовых показателей с вероятностью наступления дефолта или вероятностью отсутствия дефолта. Сюда относятся модель Альтмана Z-счета, которая базируется на расчете 5 финансовых коэффициентов, или модель ZETA, которая основана на расчете 7 финансовых коэффициентов.

Вторая группа методов оценки вероятности дефолта базируется на рыночной стоимости финансовых инструментов. К основным относятся метод кредитного спрэда, который оценивает вероятность дефолта участника финансового рынка на основе рыночной стоимости выпущенных им в обращение ценных бумаг, и метод оценки вероятности дефолта EDF (Estimated Default Frequency, EDF), определяющий вероятность наступления дефолта на основе информации о рыночных ценах на акции.

Кредитный риск должен рассматриваться и оцениваться в контексте всего портфеля. Портфельный подход к измерению кредитного риска позволяет уменьшить объем резервируемого капитала по сравнению с обычным суммированием кредитных рисков за счет учета корреляционных взаимосвязей между ними.

Для оценки операционных рисков количественные методы анализа и статистические модели практически неприменимы. Поэтому управление операционным риском состоит в создании системы внутреннего контроля и совершенствовании бизнес-процессов.

Практика выработала ряд методов оценки операционного риска. К основным из них относятся: аудиторские проверки, оценка деятельности участников финансового рынка, анализ волатильности их доходов, анализ распределения вероятностей убытков.

Аудиторские проверки позволяют выявлять различного рода нарушения в деятельности участников финансового рынка, в том числе в осуществлении бизнес-процессов, несоответствии деятельности требованиям регулирующих органов и действующего законодательства.

Оценка деятельности участников финансового рынка проводится на основе расчета ряда показателей, характеризующих операционный риск. К ним относятся: индикатор текущей деятельности, показывающий количество неверных операций, системных сбоев, претензий клиентов; индикатор эффективности контроля, определяющий количество ошибок, предотвращенных благодаря системе внутреннего контроля; индикатор риска, показывающий степень операционного риска путем сопоставления индикаторов текущей деятельности и эффективности контроля.

Анализ общей волатильности доходов за определенный период времени позволяет определить степень операционного риска по остаточному признаку, т.е. путем исключения из общего уровня волатильности доходов факторов рыночного и кредитного рисков.

Оценка операционных рисков посредством анализа распределения вероятностей убытков строится на расчетах ожидаемых, непредвиденных и катастрофических потерь. Ожидаемые потери могут появиться в результате устойчивого развития участника финансового рынка. Непредвиденные потери представляют собой разность между максимальным убытком при заданной степени вероятности и ожидаемым убытком. Катастрофические потери могут появиться в результате катастроф, кризисов и других экстремальных ситуаций. Такие катастрофические события достаточно редкое явление, но результаты их обычно чрезвычайно разрушительны.

В условиях экономической и финансовой глобализации, ускорения и усложнения экономических и финансовых процессов оценки отдельных финансовых рисков недостаточны. Необходима интеграция отдельных оценок различных рисков в единый показатель совокупного риска.

 

9.4. Стратегия снижения риска

 

Наиболее распространенной и сложной стратегией управления финансовыми рисками является стратегия их снижения или сокращения вероятности и величины финансовых рисков. Для практической реализации этой стратегии используются следующие методы: диверсификация, лимитирование, резервирование (или самострахование), страхование, хеджирование, управление активами и пассивами.

Диверсификация является способом уменьшения финансовых рисков за счет распределения капитала между различными видами деятельности или объектами вложений, которые непосредственно не связаны между собой. Она выражается во владении многими рискованными активами вместо концентрации всех капиталовложений только в одном из них. Сущность диверсификации состоит в том, что, если в результате наступления тех или иных видов риска один вид деятельности становится убыточным, другой компенсирует эти убытки за счет своей прибыли.

Диверсификация является одним из наиболее распространенных методов снижения финансовых рисков при формировании портфеля финансовых активов. Формируется такой портфель, при котором происходит распределение, усреднение, распределение общего риска между различными субъектами или направлениями деятельности. Например, приобретение акций 10 разных акционерных обществ вместо акций одного общества увеличивает вероятность получения среднего дохода и снижает степень риска.

Лимитирование представляет собой установление ограничений при совершении финансовых операций. На практике в систему лимитирования включаются предельные суммы расходов, продажи, покупки, кредита, сроки привлечения заемных средств или вложений, доли отдельных финансовых инструментов в общем портфеле, уровни отдачи или доходности. Лимитирование применяется при выдаче ссуд, продаже товаров в кредит, вложении капитала, страховании актива и т.д.

Резервирование, или самострахование, является формой предварительного аккумулирования финансовых ресурсов, предназначенных для компенсации ущерба от проявления рисков. Создание резерва на покрытие непредвиденных расходов представляет собой один из способов управления финансовыми рисками, предусматривающий установление соотношения между потенциальными рисками, влияющими на стоимость активов, и величиной средств, необходимых для устранения последствий проявления рисков.

Страхование - это соглашение, согласно которому страховщик за определенное вознаграждение (страховую премию) принимает на себя обязательство возместить страхователю убытки или их часть (страховую сумму), полученные вследствие предусмотренных в страховом договоре ситуаций. Иными словами, происходит передача большей части риска от страхователя к страховщику. В то же время участники финансового рынка готовы отказаться от части доходов, чтобы избежать или снизить свой риск.

Хеджирование - это использование финансовых инструментов, позволяющих исключить или ограничить риск финансовых операций в результате неблагоприятных изменений курсов валют, цен на товары, процентных ставок в будущем. Такими инструментами являются срочные контракты и сделки, к которым относятся валютные оговорки, форвардные контракты, опционы и др. Хеджирование представляет собой способ страхования от возможных потерь путем заключения уравновешивающей сделки, т.е. переноса риска изменения стоимости актива с одного лица на другое.

На практике используются два вида хеджирования: на повышение и на понижение. Хеджирование на повышение означает заключение сделки на покупку срочных контрактов или опционов, позволяющих установить покупную цену актива намного раньше, чем был приобретен реальный актив, страхуя тем самым риск возможного повышения стоимости актива в будущем. Хеджирование на понижение представляет собой заключение сделки на продажу срочных контрактов или опционов, позволяющих установить продажную цену актива заранее, страхуя тем самым риск возможного понижения стоимости актива в будущем. Таким образом, хеджирование дает возможность снизить риск, вызванный неопределенностью цен на рынке, с помощью покупки или продажи срочных контрактов.

Управление активами и пассивами основано на балансировке наличных средств, вложений и обязательств, позволяющей свести к минимуму изменения чистой стоимости. В этом случае обычно не возникает необходимость в формировании резерва, внесения страхового платежа или открытия компенсирующей позиции.

Управление активами и пассивами направлено на избежание чрезмерного риска путем динамического регулирования основных параметров портфеля или проекта. Этот метод нацелен на регулирование подверженности рискам в процессе самой деятельности. Управление активами и пассивами предполагает наличие оперативной и эффективно действующей обратной связи между центром принятия стратегических решений и объектом управления.

Все методы снижения финансовых рисков нацелены на поддержание стабильности функционирования отдельных участников и финансового рынка в целом.

 

Раздел III. ФИНАНСОВЫЙ РЫНОК

 

---

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 292; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!