Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

 

6.1. Понятие государственных финансов

6.2. Сфера государственных финансов

6.3. Бюджетная система

6.4. Федеральный бюджет

6.5. Бюджеты субъектов Российской Федерации

6.6. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

6.7. Государственные внебюджетные фонды

6.8. Бюджетный процесс

 

6.1. Понятие государственных финансов

 

Государство для своего функционирования нуждается в определенном фонде денежных ресурсов, которые составляют государственные финансы. Государственные финансы - это система сбора и использования денежных средств на нужды государства. Из самого определения вытекают две важные предпосылки их существования: наличие денежного хозяйства, т.е. использование в экономической жизни общества развитых форм денег, и создание системы определения (формирования) общественных потребностей, их упорядочения и ранжирования, т.е. определения того, на что, собственно, предполагается тратить "общие" (общественные) деньги. Конкретные формы денежных отношений и государственного устройства в тех или иных странах оказывают непосредственное влияние на государственные финансы, обусловливая их большое разнообразие в различных странах.

В период абсолютистских государств государственные финансы были личной казной королей, царей, других монархов. Под влиянием революций и распространения просвещения стали укрепляться демократические начала в устройстве общества, и постепенно государственными финансами стала распоряжаться общественная власть в лице представительных и исполнительных органов.

В настоящее время в подавляющем большинстве стран, включая и конституционные монархии, государственными финансами распоряжаются парламенты и ответственные перед ними правительства.

Разные типы государства во многом определяют особенности системы государственных финансов. Реальному государственному устройству соответствует и определенный тип государственных финансов. В тоталитарных государствах обычно наблюдается некоторое упрощение финансовой системы, ее примитивизация, поскольку все или почти все общественные потребности регламентируются государством. В демократических государствах преобладают сложные, глубоко дифференцированные финансовые системы, отражающие структуру и интенсивность общественных потребностей.

В общем виде объем финансовых ресурсов, привлекаемых государством, зависит от тех функций, которые государство выполняет в обществе. В демократическом государстве эти функции вытекают из тех полномочий, которыми общество его наделяет. В тоталитарных государствах последнее само определяет круг своих полномочий, а стало быть, и объем финансовых ресурсов, мобилизуемых на свои нужды. В демократическом обществе государство теоретически представляет только интересы населения, и здесь важна сама процедура выявления этих интересов и формирования их как государственных. Как правило, это происходит в рамках соответствующих обсуждений в органах представительной власти различных уровней, избираемых населением.

Поэтому для формирования государственных финансов необходимо признание и определение особых государственных потребностей, которые должны быть удовлетворены в интересах всего общества. Следует отметить, что в любой стране общественные в широком смысле слова и государственные потребности совпадают далеко не всегда, между ними есть определенное различие. Оно заключается в том, что государственные потребности, как правило, носят опосредованный или косвенный характер, так как население (отдельные индивидуумы, семьи, различные группы) может таких потребностей непосредственно и не ощущать и не высказывать желания их удовлетворять. Например, потребности в содержании армии или внешней разведки, в создании устройств по термоядерному синтезу и т.п. далеки от повседневных нужд рядовых граждан. Такого рода потребности определяются и формируются специально на это уполномоченными членами общества. Вот для этого-то и нужны представительные (выборные) органы, а также соответствующие ведомства исполнительной власти.

Таким образом, государственные финансы как совокупность денежных отношений обслуживают, как правило, интересы общества в целом, в первую очередь те потребности, которые свойственны обществу, понимаемому как единая сложная система.

 

6.2. Сфера государственных финансов

 

Известно, что сложные системы обладают признаками, не присущими их составным элементам. Эти признаки возникают как результат взаимодействия внутренних слагаемых системы, их согласования и упорядочения, вследствие чего возникает определенная структура всей системы в целом. Эта структура относительно постоянна и служит гарантом сохранности, стабильности и устойчивости всей системы в процессе ее развития (динамики). Применительно к обществу главная функция структуры - управление, т.е. приведение системы в определенное, заранее обусловленное состояние, а также целесообразная реакция на внутренние и внешние возмущения. Роль этой структуры выполняет в основном государство, хотя возможны и другие формы управления в обществе. Поэтому исторически самыми первыми функциями государства, требующими соответствующих финансовых ресурсов, и стали управление, поддержание правопорядка и оборона. Но разумеется, сфера государственных финансов не может сводиться только к содержанию аппарата управления, армии и полиции.

Почти за все время своего существования государство так или иначе занималось экономикой, т.е. производством, инвестициями в реальный сектор, внешней торговлей, установлением налогов, субсидиями и т.д. По мере того как экономическая база общества становилась рыночным хозяйством, возникали проблемы взаимоотношений государственного и чисто рыночного регулирования производства. Исторический опыт показывает, что между государством и рынком должно быть определенное разделение труда и сотрудничество в части решения вопросов экономического развития. Какого-то постоянного решения этой сложной задачи, пригодной для всех времен и народов, не существует. И в современных условиях эта проблема должна решаться с учетом специфики конкретных стран. В зависимости от принятого решения формируются соответствующие финансовые ресурсы в распоряжении государства и их определенное использование. Не подлежит сомнению, что в современной России государство должно играть активную роль в экономике и располагать соответствующими финансовыми ресурсами.

При этом мера воздействия государства на экономические и социальные процессы, происходящие в обществе, обычно шире, чем сфера государственных финансов, так как государственное воздействие не сводится к получению денежных доходов и расходу полученных средств. Государство в современном обществе должно тратить деньги не на бессмысленное господство и принудительное достижение утопических идеалов, а на поощрение экономического и социального развития. Главное условие этого - нахождение правильного для данных условий соотношения роли рынка и государственного регулирования.

Через систему государственных финансов государство оказывает регулирующее влияние на снижение социальной напряженности, перераспределяя доходы между отдельными слоями населения и выравнивая их. Увеличивая или сокращая государственные заказы, можно уменьшить колебания деловой конъюнктуры, сблизить крайние точки промышленного цикла. Именно благодаря ресурсам, собранным государственными финансами, можно регулировать спонтанные рыночные процессы в экономике, не допуская крайностей рыночного распределения ресурсов с его несправедливостью и потенциальной опасностью социальных конфликтов.

Государство может не только регулировать экономическую сферу, функционирование рынка, но оно и само может быть производителем товаров и услуг, быть собственником имущества. Денежные потоки государственных предприятий включаются в состав государственных финансов. Прибыль или убыток этих предприятий отражаются на общей величине государственных доходов и расходов. Государство может иметь доходы (убытки) от владения ценными бумагами негосударственных предприятий, а также от эксплуатации государственного имущества (сдачи его в аренду и т.д.). Государство как собственник и как экономический субъект может осуществлять самые обычные деловые операции.

Непосредственно к сфере государственных финансов относятся покупка и продажа государством продукции и услуг. Государство покупает услуги и продукцию в части организации обороны, охраны общественного порядка, в сфере образования и науки, медицинского обслуживания. В подавляющей части купленные им товары и услуги государство предоставляет обществу бесплатно (оборона, охрана общественного порядка), услуги образования и медицины государство тоже предоставляет бесплатно, но надо иметь в виду, что это только часть общего объема услуг этих отраслей. Значительная часть подобных услуг предоставляется за плату, но эту плату взимает не государство. Пропорция платности и бесплатности различна в разных странах. Если государство непосредственно владеет предприятиями, производящими товары и услуги, то эта продукция служит объектом продажи. В этом случае доходы этих предприятий считаются государственными, равно как и убытки. Находящееся в распоряжении государства имущество (земля, недра, здания, монопольные права) тоже пускается в хозяйственный оборот. Иногда государственное имущество продается, что также приносит доход. Но возможно и приобретение в собственность государства некоторых объектов, как правило, это предметы искусства, памятники архитектуры и т.п.

При продаже товаров и услуг государство может вступать в своеобразную конкуренцию с частным, вернее, негосударственным сектором, производящим и реализующим аналогичные объекты. Государство должно вести себя в данной ситуации очень осторожно и не допускать свертывания соответствующей деятельности в частном секторе. Общий подход таков, что при равном уровне цен и качества оказываемых услуг (или производимых товаров) государство должно прекратить работу своих предприятий, если за этим не стоит сколь-нибудь серьезных социальных проблем. Дело в том, что по определению государственное предприятие более устойчиво, чем негосударственное, оно может рассчитывать на поддержку государства и, соответственно, работает с меньшим напряжением. Отсюда может происходить проблема убыточности и дополнительных расходов государственных средств. Поэтому ситуацию активной конкуренции между государственными и негосударственными предприятиями лучше не создавать. В большинстве случаев негосударственные предприятия более эффективны и более рентабельны.

Вся деятельность государства по покупке и реализации (предоставлению) товаров и услуг хотя и относится к сфере государственных финансов, но по форме напоминает обычный кругооборот товаров и услуг независимо от того, кто их производит и потребляет. Но есть область деятельности государства, где у него почти нет конкурентов. Это - социальные трансферты, чисто перераспределительные отношения, когда денежные средства предоставляются совершенно безвозмездно. Следует указать на отличие трансфертов от приобретения и предоставления товаров и услуг. Хотя по форме большинство товаров и услуг, купленных государством, предоставляются бесплатно, но тут присутствует определенный эквивалент затраченным деньгам. К примеру, военный или учитель, получившие государственное содержание, предоставляют взамен свои услуги, каждый в своей области. Социальные трансферты не предполагают никакого возмещения затраченных денег. Выделенные ресурсы просто потребляются, взамен не дается ничего. Речь идет, естественно, о пенсионном обеспечении и социальном страховании. В настоящее время расходы на социальные нужды - один из важнейших элементов всего блока государственных финансов.

В состав государственных финансов входят кредитные отношения государства как с внутренними, так и с внешними заимодателями. Соотношение доходов государства, их балансировка, правильное оформление государственного долга, организация его обслуживания, отслеживание его динамики, объема и структуры важны и сами по себе, и как факторы воздействия на другие звенья финансово-кредитной системы. От состояния государственных финансов и государственного долга зависят и уровень процентной ставки в хозяйстве, и уровень инфляции.

Развитие экономики порождает в современных условиях принципиально новые явления в сфере государственных финансов. Экономическая история свидетельствует, что государства всегда "сидели в долгах как в шелках". Однако в последнее время появились крупные государственные накопления денежных доходов, рассчитанные на весьма длительное существование.

Так, в России за счет нефтяных доходов был создан Стабилизационный фонд. На счетах этого фонда было аккумулировано более 3,8 трлн руб. (более 157 млрд долл.). С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд разделен на два фонда - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервный форд - это "подушка безопасности" на случай резкого падения мировых цен на нефть ниже параметров, заложенных в федеральный бюджет. Фонд национального благосостояния предназначен для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита Пенсионного фонда.

Одним из ключевых направлений развития государственных финансов является их концентрация на приоритетных направлениях экономического и социального развития. Государственное финансирование национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищно-коммунального хозяйства направлено на достижение скачка в повышении качества человеческого капитала. Для реализации долгосрочных инвестиционных проектов в приоритетных областях экономического и социального развития России используется институт развития. За счет государственных финансов сформированы Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания, Российская корпорация нанотехнологий и др. Они созданы для диверсификации и повышения конкурентоспособности национального хозяйства, развития инфраструктуры, реализации инновационного сценария долгосрочного развития России. Однако эффективность этих направлений развития государственных финансов во многом зависит не только от уровня концентрации государственных финансовых ресурсов в этих сферах, но и от проведения соответствующих институциональных реформ.

Организационная структура государственных финансов тесно связана с управленческой, ведомственной структурами. На систему государственных финансов большое влияние оказывают конкретные формы государственного устройства, методы взаимодействия исполнительной и законодательной власти, степень демократизации общественной жизни.

За последние десятилетия происходят сдвиги в структуре управления, в частности, значительно расширяется самоуправление. Иными словами, решения по важным вопросам текущей жизни, в том числе и по финансовым, больших совокупностей граждан принимают сами эти граждане непосредственно, не делегируя своих прав какому-либо выборному органу представительной власти. Финансовые средства, необходимые для реализации этих решений, формируются путем добровольных отчислений от личных доходов, т.е. имеет место так называемое самообложение. Одновременно усиливается роль частных фондов, специализированных и общего характера, финансирующих различные конкретные разработки в сфере науки, оказывающих поддержку системе образования, искусства, выделяющих ресурсы на некоторые социальные нужды, создающих стипендиальные фонды для малообеспеченных студентов. За счет таких фондов поддерживается деятельность женских, спортивных, религиозных организаций, много внимания уделяется экологическим проблемам, включая проведение конкретных мер по очистке водоемов, охране лесов, защите животного и растительного мира. Большие средства направляются на благотворительные цели.

Подобного рода деятельность, строго говоря, идет вне государственных структур, и крупные средства, расходуемые на перечисленные нужды, не входят в состав государственных финансов. Нетрудно, однако, видеть, что объекты финансирования во многих случаях общие у государства, организаций самоуправления и у некоммерческих фондов. Можно сказать, что формируется параллельная государственной и независимая от нее система финансирования очень важных и существенных общественных потребностей. Для создания такой параллельной системы финансирования, разумеется, необходимы высокий уровень эффективности производства, а также доходов на душу населения, устойчивые демократические традиции принятия решений в данных странах.

С точки зрения организации финансов подобные тенденции означают сокращение сферы влияния собственно государственных финансов и начало формирования более широкой системы, которую можно назвать общественными финансами.

Тенденцию создания общественных ("публичных") финансов следует признать универсальной, она пробивает себе дорогу и в России по мере улучшения ее экономического и социального состояния. Видимо, помимо всего, не следует жестко противопоставлять государственные и общественные финансы. Их параллелизм и одновременность существования особенно четко проявляются на начальных стадиях возникновения общественных финансов. В дальнейшем по мере развития возможно и частичное совпадение обеих систем, особенно на низших уровнях административного управления. Решать все финансовые вопросы методом самоуправления, видимо, невозможно, и в этом смысле чисто государственные финансы полностью никогда не исчезнут и не сольются с общественными. Но сочетание тех и других представляется необходимым. Несомненно, в будущем роль общественных (самодеятельных) финансов повысится, что будет следствием и одновременно предпосылкой расширения прав человека в сфере управления. Активное развитие чисто общественных финансов значительно улучшит общую социальную атмосферу общества, снизит уровень конфликтности, будет способствовать реализации таких проектов усовершенствования отношений между людьми, до которых у верхнего уровня централизованного руководства никогда бы "не дошли руки". Поэтому в перспективе развитие финансовой системы России должно включать в себя и расширение сферы деятельности самодеятельных финансов. Их необходимо поощрять и, конечно, давать им льготы по государственному налогообложению. Это общепринятая практика в развитых странах, где все благотворительные фонды освобождаются от налогов. Просто этот принцип надо возвести в систему. Ведь успешное развитие общественных финансов выгодно прежде всего государству, поскольку уменьшает нагрузку на его ресурсы.

 

6.3. Бюджетная система

 

Реализация основных целей и функций государства, закрепленных законодательно, происходит при помощи особой организационно-экономической и государственно-политической формы - бюджетной системы. В любой стране бюджетная система подразделяется на уровни. Это связано с существенными различиями в функциях, выполняемых органами власти, и необходимостью их финансирования.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов (в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), действующих на территории страны.

Структура бюджетной системы и особенности ее построения определяются бюджетным устройством. Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы и взаимосвязь составляющих ее элементов (бюджетов). Оно определяется, в свою очередь, типом государственного устройства.

Бюджетная система государства структурно определяется степенью разграничения полномочий между органами власти различных уровней по отношению к концентрации финансовых средств и их распределению. С этой точки зрения государства можно подразделить на два основных типа: унитарные и федеративные.

Унитарное (единое) государство по административно-территориальному делению едино и не имеет в своем составе автономных образований. В государстве действует конституция и единые органы власти, осуществляющие централизованное управление политическими, экономическими и социальными процессами. Бюджетная система такого государства имеет два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных государствах орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, однако контроль за выполнением всех функций государства лежит на центральном правительстве. И хотя местные органы власти и наделяются определенными налоговыми полномочиями, их задача в основном сводится лишь к сбору и перераспределению аккумулируемых ресурсов в соответствии с установленными нормативами. В отношении расходных обязательств наблюдается жесткий контроль за финансированием расходных обязательств по установленным стандартам.

К унитарным государствам относятся Великобритания, Франция, Турция, Чехия, Болгария, Польша, Румыния, Япония, Финляндия, Италия, Швеция, Норвегия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, практически все страны Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд и ряд других стран.

Федеративное государство по административно-территориальному устройству состоит из государственных образований, имеющих собственную государственность и обладающих определенной политической самостоятельностью в соответствии со своими конституциями и законами. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. При федеративном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние - в федеральный. К государствам, имеющим бюджетную систему федеративного типа, относятся Канада, Германия, Австрия, Австралия, Индия, Соединенные Штаты Америки и др. К такому типу государственного образования относится и Российская Федерация. Ведущая роль в этих странах принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой центрального правительства. В США на его долю приходится порядка 60% всех средств, проходящих через бюджетную систему, в Канаде - около 50, в Германии - более 40, в России - более 60%.

Для бюджетных систем федеративного типа в силу самостоятельности бюджетов всех уровней по сбору и расходованию средств характерно внутреннее разнообразие бюджетных услуг при внешнем государственном единстве. Это обусловлено возможностью нижестоящих бюджетов реализовывать в рамках своих полномочий на своей территории самостоятельную бюджетную политику, отвечающую интересам проживающего на данной территории населения. Вместе с тем нередко в данной бюджетной системе происходит дублирование функций и полномочий ввиду нечеткого их разграничения по уровням. Кроме того, проживающее на территории различных субъектов федерации население имеет неодинаковый доступ к оказываемым за счет государственного и местного бюджетов услугам, которые характеризуются неравномерностью и различным уровнем предоставления в зависимости от финансовых возможностей (налогового потенциала) органа власти, их предоставляющего.

В Российской Федерации формирование нового типа бюджетной системы началось в 1991 г. в связи с рыночными преобразованиями, которые коснулись всех сфер экономики. Конституцией РФ закреплено федеративное устройство РФ, в соответствии с которым разграничены предметы ведения и полномочия органов власти различных уровней. В соответствии с Конституцией РФ субъектами РФ являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа, автономная область и отдельные города (Москва, Санкт-Петербург). Субъекты РФ по своему административно-территориальному делению состоят из районов, городов, поселений, представляющих собой муниципальные образования. В соответствии с федеративным принципом построения государства каждый субъект РФ имеет бюджет, средства которого используются для решения задач и выполнения функций, отнесенных к органам власти субъекта Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты субъектов РФ именуются региональными бюджетами.

Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ включает следующие уровни:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 6.1.

 

Структура бюджетной системы России

 

                    ┌───────────────────────┐

┌────────────────────────┤ Бюджетная система РФ ├────────────────────────┐

│                   └───────────┬───────────┘                   │

│       ┌───────────────────────┼────────────────────────┐      │

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││ Федеральный уровень ││ Региональный уровень ││ Местный уровень ││

│└───────────┬───────────┘└──────────┬────────────┘└──────────┬──────────┘│

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││Федеральный бюджет ││Бюджеты субъектов РФ ││Местные бюджеты: ││

││                      ││                  ││                ││

││Бюджеты государственных││Бюджеты территориальных││- бюджеты       ││

││внебюджетных фондов ││государственных   ││муниципальных   ││

││                  ││внебюджетных фондов ││районов, бюджеты ││

││                  ││                  ││городских округов; ││

││                  ││                  ││- бюджеты городских и││

││                  ││                  ││сельских поселений ││

│└───────────────────────┘└───────────────────────┘└─────────────────────┘│

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 6.1

 

Федеральная компонента представлена двумя составляющими: федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами.

Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и представляет централизованный фонд финансовых ресурсов и финансовый план государства, имеющий статус закона на определенный финансовый период. Через федеральный бюджет происходит перераспределение денежных средств между всеми уровнями бюджетной системы.

Государственные внебюджетные фонды являются централизованными фондами денежных средств, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они предназначаются для реализации прав граждан на социальную защиту (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь).

Региональный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования исполнения расходных обязательств субъекта РФ. В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением региональными органами власти полномочий по предметам собственного ведения и полномочий по предметам совместного ведения, а также расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Местный бюджет (муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, формируемая по решению и под ответственность органов власти местного самоуправления для финансирования закрепленных за ними государственных функций и задач местного значения. В соответствии с реформой местного самоуправления с 2005 г. введено два уровня (типа) местных бюджетов: первый - бюджеты муниципальных районов, городских округов, второй - бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В рамках основных централизованных денежных фондов (бюджетов) могут формироваться так называемые целевые бюджетные фонды. Они являются специальными централизованными фондами денежных средств, создаваемыми из средств бюджетов или из средств в порядке отчислений от других видов доходов. Средства фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Данные фонды созданы в настоящее время преимущественно в бюджетах субъектов РФ, в рамках же федерального бюджета формирование целевых бюджетных фондов прекратилось с 2002 г.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Аналогично бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме законов, издаваемых субъектами РФ, и постановлений, принимаемых органами власти местного самоуправления. Это означает, что бюджеты, составляющие бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются в бюджеты вышестоящего уровня.

Для оценки совокупного объема государственных доходов и расходов, аккумулируемых в денежных фондах всех органов управления и направляемых на финансирование системы общественных потребностей, в составе бюджетной системы следует выделять консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой совокупность федерального (республиканского) бюджета РФ и объединенных бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов. В свою очередь, консолидированные бюджеты других территориальных уровней (субъекта РФ, муниципального образования) представляют собой совокупность первичного бюджета органа власти данного уровня управления и объединенных бюджетов нижестоящих к нему территориальных образований, входящих в состав данного территориального образования, без учета межбюджетных трансфертов.

Бюджетная система формируется и функционирует на основе определенных принципов, которые определяют основополагающие критерии функционирования составляющих ее элементов. Эти принципы отражены в Бюджетном кодексе РФ. К основным принципам бюджетной системы РФ относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Выполнение данного принципа играет большую роль при осуществлении контроля за бюджетами разных уровней, сопоставлении и оценке их показателей, реализации функционального назначения каждого бюджета. Развитие этого принципа происходит в течение всего срока функционирования бюджетной системы РФ. В частности, это касается системы бюджетного учета, разделов и подразделов бюджетной классификации в части их приведения к международным стандартам.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Соблюдение этого принципа определяет эффективность системы финансирования бюджетных услуг в государстве и положено в основу бюджетного федерализма при формировании отношений между бюджетными уровнями.

Разграничение полномочий в бюджетно-налоговой сфере является одним из самых сложных вопросов в системе государственных финансов. В настоящее время не существует абсолютно совершенной модели такого разграничения. Российская Федерация в ходе реформирования системы межбюджетных отношений в 2001 - 2005 гг. вышла на качественно новый уровень в этой области, ликвидировав в большинстве сфер перекрестное финансирование, не обеспеченные финансовыми средствами расходные обязательства (так называемые нефинансируемые мандаты) и приблизив объем налоговых полномочий органов власти нижестоящих уровней к объему закрепленных за ними расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов определяется федеративным типом государственного устройства, в соответствии с которым бюджет каждого уровня наделяется самостоятельными полномочиями по сбору и расходованию средств своего бюджета. Он означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством в рамках закрепленных полномочий налоги и сборы, которые подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ). Реализация этого принципа не допускает принятия и финансирования расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, т.е. без четкого определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Полномасштабная реализация данного принципа обеспечивает проведение на местах гибкой бюджетной политики, решающей приоритетные вопросы развития территорий, независимость органов власти от центрального правительства в части финансирования вопросов локального значения и стимулирование механизмов увеличения собственной доходной базы. Однако анализ реального исполнения данного принципа в бюджетной системе России позволяет отметить весьма существенный разрыв между декларируемыми его положениями и практикой их реализации. Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций.

Наиболее острая для России проблема в данном контексте - явная диспропорция закрепления собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации, ущемление доходной самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность бюджетов предполагает высокий удельный вес собственных доходных источников (от 20 до 40% фактически сложившегося уровня средней доходной обеспеченности региональных бюджетов явно недостаточно), законодательное закрепление на долговременной основе (не менее трех лет) нормативов отчисления доходов от федеральных налогов и сборов, а также неизъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий территориальных органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ, исключая при этом индивидуальные договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления. До реформы межбюджетных отношений, начатой в России в начале XXI в., для отдельных регионов и закрытых административно-территориальных образований существовали особые режимы, позволяющие оставлять большую часть доходов, аккумулируемых на территории региона, в бюджете субъекта Федерации и/или получать определенные привилегии по увеличению норматива дотационной помощи из федерального бюджета. Выполнение принципа равенства бюджетных прав означает недопустимость индивидуальных налоговых, таможенных и тому подобных режимов для отдельных субъектов Федерации.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджетах. Это касается как поступлений от внешнеэкономической деятельности органа власти, а также других доходов неналогового характера, так и дополнительных доходов, возникающих в результате сложившихся благоприятных конъюнктурных факторов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. То есть сбалансированность в Бюджетном кодексе понимается в более широком плане, нежели простое уравнивание доходной и расходной частей бюджета, и призвана не допустить наличия расходных обязательств, не обеспеченных соответствующими источниками финансовых ресурсов. При этом уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита своего бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В начале становления бюджетной системы РФ данному принципу не уделялось должного внимания, вследствие чего значительные объемы бюджетных средств расходовались без увязки объемов финансирования с его конечными результатами. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса, реализуемой в бюджетной системе России с 2004 г., и интеграцией российской экономики и финансов в мировое пространство поставлены задачи по созданию условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Например, поступления от акцизов на табачную продукцию не могут быть направлены на мероприятия в области здравоохранения, равно как поступления от налога на добычу полезных ископаемых не используются на финансирование расходов по охране окружающей среды. Бюджет как форма сбора денежных средств является материальной базой для всех предусмотренных законом расходных обязательств. Однако этот принцип имеет ряд исключений в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ.

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати и средствах массовой информации проектов бюджетов, текстов и показателей утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их использования для достижения конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя и/или распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся. С этой целью в бюджете соответствующего уровня формируется и утверждается ведомственная классификация главных распорядителей средств бюджета и перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Соблюдение этих принципов формирования и функционирования бюджетной системы обеспечивает прозрачность и эффективность механизма расходования финансовых ресурсов, аккумулируемых в централизованных денежных фондах, а также сбалансированность системы отношений между бюджетами.

 

6.4. Федеральный бюджет

 

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на определенный период, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. С юридической точки зрения он является главным финансовым планом государства, имеющим силу закона после его утверждения Федеральным Собранием (парламентом) РФ.

По экономической сущности федеральный бюджет представляет собой наиболее крупный централизованный фонд денежных средств в бюджетной системе РФ, в котором аккумулируется значительная часть финансовых ресурсов национального хозяйства, осуществляется их перераспределение на социально-экономическое развитие страны в соответствии с приоритетами государственной политики. Перераспределение финансовых ресурсов через федеральный бюджет оказывает решающее воздействие на формирование воспроизводственных пропорций (валового потребления и накопления) на всей территории страны, определяет финансовое благополучие регионов и, следовательно, обеспечивает устойчивый экономический рост и высокий уровень жизни населения. Федеральный бюджет формирует значительную часть конечного спроса в экономике, а также заметную долю доходов населения. Поэтому именно федеральному бюджету принадлежит важнейшая роль в регулировании макроэкономических процессов.

Федеральный бюджет занимает центральное место в бюджетной системе страны. Как координирующий центр он оказывает финансовую поддержку региональным и местным бюджетам в форме бюджетных субсидий, кредитов, гарантий и обеспечивает их сбалансированность.

Федеральный бюджет воплощает в себе государственную казну, служит финансовой базой для реализации государственных функций на территории всей страны. Этим объясняется высокая степень централизации денежных ресурсов в государственном бюджете федерального уровня.

Сущность федерального бюджета проявляется в его функциях:

- формирование финансовой базы государства для финансирования программ общегосударственного значения;

- передача части налоговых и расходных полномочий на нижестоящие уровни бюджетной системы для реализации основных функций государства;

- создание предпосылок для увеличения инвестиций в отрасли и сферы экономики в соответствии с приоритетами государственной политики;

- реализация основных направлений бюджетной политики на соответствующий период;

- финансирование обороноспособности и безопасности;

- выравнивание финансовых возможностей регионов и обеспечение сбалансированности бюджетной системы в целом;

- реализация отдельных социальных гарантий граждан и финансирование социальных проектов;

- предоставление информации о характере, приоритетах и основных инструментах бюджетной политики;

- обеспечение платежеспособности государства по своим обязательствам.

Федеральный бюджет является важнейшим инструментом регулирующего воздействия государства на экономическое и социальное развитие, на состояние отдельных звеньев финансовой системы. Он формирует базовые финансовые и экономические показатели, к которым относятся: уровень бюджетных инвестиций или государственных капиталовложений, уровень оплаты труда в бюджетной сфере, объем доходов социальных групп населения, объем государственного долга, степень централизации бюджетной системы и уровень налоговой нагрузки на экономику, степень государственного вмешательства в экономику.

Одним из актуальнейших вопросов современной бюджетной системы РФ является повышение эффективности функционирования и регулирующего воздействия федерального бюджета. С момента начала рыночных реформ роль федерального бюджета в регулировании социально-экономических процессов заметно изменилась. Из инструмента обслуживания государственных потребностей централизованной экономики он трансформировался в инструмент обеспечения позитивных процессов в области налогообложения доходов и имущества хозяйствующих субъектов, заемной политики, упорядочения межбюджетных отношений, реформирования социальной сферы, финансирования национальных проектов.

Начиная с 2001 г. федеральный бюджет исполняется с профицитом. Была ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, включая многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий. Это способствовало нормализации состояния расчетов в экономике в целом. Превышение бюджетных доходов над расходами и связанное с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание. Восстановлено доверие к России как к надежному финансовому партнеру. Кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.

Важным преимуществом современного федерального бюджета является расширение в его доходной части инструментов стимулирования инвестиционной активности хозяйствующих субъектов. К таким инструментам относятся, прежде всего, совершенствование налогообложения прибыли и ресурсодобычи, упрощение порядка косвенного налогообложения для экспортеров. Основными приоритетами федерального бюджета в сфере расходов стали повышение эффективности государственного управления, рост качества и условий предоставления государственных услуг, создание условий и стимулов для развития человеческого капитала, существенное увеличение финансирования национальных проектов в социальной сфере, сельском хозяйстве и сфере обеспечения населения доступным жильем, создание условий для повышения качества образовательных и медицинских услуг.

В результате реформирования системы межбюджетных отношений были отменены "необеспеченные федеральные мандаты" - расходные обязательства, установленные законодательными актами без определения источников их финансирования. Их общий объем более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. С 2005 г. прекращена практика ежегодного приостановления действия отдельных законодательных актов и установленных ими расходных обязательств федеральными законами о федеральном бюджете, дискредитировавшая государство как гаранта исполнения закрепленных в Конституции обязательств.

Вместе с тем работа по превращению федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования в Российской Федерации только начата. Необходим взвешенный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, а также достижения приемлемой налоговой и долговой нагрузки на экономику. Этому будет способствовать внедрение в бюджетную практику современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.

Важнейшими характеристиками федерального бюджета выступают его доходы и расходы.

 

Доходы федерального бюджета

 

Федеральный бюджет как фонд денежных средств и финансовый план государства представляет собой роспись основных источников ресурсов, за счет которых происходит финансирование основных функций, возложенных на органы власти. Объем этих функций должен соотноситься с ресурсной базой государства. Чем богаче страна, тем больше доходов у государства. Однако взимание доходов в бюджет - неоднозначный процесс. Он не просто обеспечивает финансовые потребности государства, но и оказывает существенное влияние на состояние производства, на социальную атмосферу в стране, во многом определяет отношения между членами общества и государством.

Обеспечение доходной базы государства происходит в результате реализации распределительной функции бюджета и, следовательно, тесно связано с проблемой социальной справедливости. Хотя невозможно добиться того, чтобы все граждане были довольны распределительными процессами в государстве, необходимо стремиться к минимизации социального неравенства. Поэтому разностороннее воздействие процесса формирования доходов бюджета на экономику и общество предполагает четкое обоснование всех действий организаций и лиц, уполномоченных на сбор этих доходов. Обоснованием должны служить, прежде всего, нормы права, законы, в которых зафиксированы решения законодательной и исполнительной власти по данному вопросу. Сбор доходов бюджета требует соответствующей организации, и во всех странах имеются специальные ведомства, занятые этим важным делом. В России, например, за поступление бюджетных доходов отвечают Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Министерство природных ресурсов РФ и ряд других федеральных ведомств, являющиеся главными администраторами бюджетных доходов.

Доходы федерального бюджета - денежные средства, зачисляемые в бюджет на налоговой и неналоговой основе за счет безвозвратных поступлений в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Доходы федерального бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств между государством, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. Они имеют специфическое общественное назначение, связанное с мобилизацией денежных средств в распоряжение государства. Формой проявления этих отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет. Эти платежи поступают в бюджет в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим в стране бюджетным и налоговым законодательством в распоряжение органов государственной власти и служат для обеспечения их функций. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта, а с другой - выступают объектом дальнейшего перераспределения.

Большое разнообразие экономических отношений порождает множественность видов доходов в хозяйстве. Доходы федерального бюджета существенно различаются по объектам получения, способам взимания, социальной и экономической значимости. В настоящее время в России сложились две основные группы бюджетных доходов: налоговые и неналоговые доходы (рис. 6.2).

 

Схема формирования доходов федерального бюджета

 

                 ┌────────────────────────────┐

                  │ Доходы федерального бюджета│

                 └───┬────────────────────┬───┘

           ┌─────────┘               └─────────┐

          \│/                                 \│/

┌──────────────────────────────┐  ┌──────────────────────────────────┐

│  Налоговые доходы  │  │   Неналоговые доходы   │

└───────────────┬──────────────┘  └─────────────────┬────────────────┘

┌───────────────┴──────────────┐  ┌─────────────────┴────────────────┐

│Налог на добавленную стоимость│  │Таможенные пошлины           │

│                         │  │                             │

│Налог на прибыль организаций │  │Доходы от использования имущества,│

│                         │  │находящегося в государственной │

│Акцизы                   │  │собственности                │

│                         │  │                             │

│Налог на добычу полезных │  │Платежи при пользовании природными│

│ископаемых               │  │ресурсами                    │

│                         │  │                             │

│Единый социальный налог  │  │Продажи материальных активов │

│                         │  │                             │

│Государственная пошлина  │  │                             │

└──────────────────────────────┘  └──────────────────────────────────┘

 

Рис. 6.2

 

По своему экономическому значению основными являются налоговые доходы. Налоговые доходы представляют собой установленный бюджетным и налоговым законодательством перечень налогов и приравненных к ним платежей и сборов, которые подлежат обязательному зачислению в доходную часть соответствующего бюджета на безвозмездной основе. В федеральных бюджетах экономически развитых государств доля налогов в суммарных доходах составляет от 85 до 92%. Высокая доля налоговых поступлений в доходах федерального бюджета - особенность государств с рыночными принципами развития экономики. Именно налогам как важнейшему финансовому инструменту регулирования принадлежит не только фискальная (аккумулирующая) функция, но и стимулирующее воздействие на деловую активность общества. С помощью налогов на практике формируются финансовые ресурсы государства, обеспечивается устойчивость доходной базы бюджетов всех уровней. Вместе с тем государство через налоговую политику влияет на процессы воспроизводства, накопления капитала, величину платежеспособного спроса. Через систему налоговых льгот и налоговых санкций регулируется производственная и социальная активность.

Итак, главный источник доходов государства - это налоги. Они многочисленны и весьма разнообразны. Их можно классифицировать по способу взимания, объекту обложения, уровню управления, субъекту уплаты.

Наиболее наглядно деление налогов по способу взимания: непосредственно у источника взимаются прямые налоги, а налоги, включаемые в цену товара, работ, услуг и оплачиваемые конечными их потребителями, - косвенные налоги. Регулирующее воздействие прямых налогов оказывается более сильным, так как они отражают прямые денежные отношения между органами власти и налогоплательщиком. Преобладание прямых налогов характерно для стабильной экономики, в период экономических кризисов происходит рост косвенных налогов. К прямым налогам относятся все поимущественные налоги, налоги на доходы и прибыль, природные ресурсы и др. Косвенные налоги являются налогами на товары и услуги, так как отражают процесс распределения новой стоимости в момент реализации товаров и услуг. Рост косвенных налогов является прямым фактором общего роста цен. Они существуют в форме налога на добавленную стоимость или налога с продаж, акцизов, а также некоторых фискальных монопольных налогов.

По объекту обложения налог устанавливается либо непосредственно на уже полученный доход, либо на операцию продажи товара или услуги, либо на конкретное имущество, собственник которого и должен платить налог.

Наиболее существенным признаком классификации налогов является принадлежность их к уровням власти и управления. Отнесение налога к тому или иному уровню осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Федеральными налогами признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и обязательные к уплате на всей территории РФ. К ним относятся налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц (НДФЛ), налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, налоги на совокупный доход и др. Региональными признаются налоги и сборы, введенные в соответствии с Налоговым кодексом РФ и вводимые в действие законами субъектов РФ, обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов РФ. Это налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Местными налогами признаются налоги и сборы, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Непосредственно в составе доходов федерального бюджета Российской Федерации предусматриваются следующие группы налогов:

- налоги на прибыль (доходы), прирост капитала, куда включаются налоги на прибыль организаций и налог на доходы в форме дивидендов;

- налоги на товары, услуги, куда включаются НДС, акцизы по товарам, производимым в России, и по товарам, ввозимым в Россию;

- налоги и взносы на социальные нужды, включающие платежи по единому социальному налогу (ЕСН) по установленной ставке;

- платежи за пользование природными ресурсами. Эта группа содержит очень много платежей, относящихся к различным природным ресурсам (недра, континентальный шельф, лесной фонд, водные объекты), сюда же включаются экологические платежи и платежи за право пользования биологическими ресурсами. Основным из них является налог на добычу полезных ископаемых;

- государственная пошлина.

Основной объем налоговых доходов федерального бюджета приходится на НДС, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль (доход) организаций и ЕСН. Их доля в совокупных доходах федерального бюджета составляет около 60%. На остальные источники налоговых доходов, куда включаются акцизы, водный налог, государственная пошлина, приходится чуть более 3%. Доля всех налоговых доходов федерального бюджета РФ в общих доходах составляет 63 - 64%.

Следующей группой доходов федерального бюджета являются неналоговые доходы. Неналоговые доходы бюджета представляют собой возмездные невозвратные поступления, зачисляемые в доходную часть бюджета целевым образом в форме обязательных или добровольных платежей, не имеющих фискального характера. В отличие от налоговых доходов, неналоговые источники являются результатом экономической и административной деятельности органов федеральной власти при осуществлении ими полномочий по управлению имуществом, при оказании платных услуг и внешнеэкономической деятельности.

Важнейшей группой неналоговых доходов бюджета являются доходы от внешнеэкономической деятельности, куда включаются таможенные пошлины и сборы, доходы от реализации на экспорт урана и продукции особого назначения, прочие поступления от внешнеэкономической деятельности. Основным источником здесь являются таможенные пошлины, удельный вес которых в общих доходах федерального бюджета составляет более трети. Их динамика определяется объемами экспорта природных ресурсов за рубеж, а также объемами ввозимых в страну товаров. Речь идет о таких источниках, как ввозные и вывозные таможенные пошлины и сборы. При этом преобладают вывозные таможенные пошлины, учитывая экспортную ориентированность российской экономики. В перспективе по мере сокращения объемов добычи природного газа и сырой нефти доля этих источников будет постепенно снижаться.

Другим источником неналоговых доходов федерального бюджета выступают доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности. Это доходы, связанные с деятельностью государства как экономического агента, формирующего и использующего государственное имущество в строго определенных целях, а также с деятельностью государственного аппарата и государственных организаций. Их доля определяется эффективностью текущей эксплуатации государственного имущества и его управлением, процессами приватизации государственного имущества и деятельностью органов власти.

Система доходов федерального бюджета формируется исторически. Она должна быть достаточно стабильной, чтобы иметь возможность опираться на уже сложившиеся традиции. Вместе с тем она подвижна с учетом существенных изменений в экономике и в обществе.

К началу реформ (в 1991 - 1992 гг.) российская бюджетная система формировала свой доходный потенциал в условиях острого дефицита финансовых ресурсов: объем доходов федерального бюджета составлял 16,5% ВВП. Финансовый кризис 1998 г. привел к снижению доходов федерального бюджета до 11,1% ВВП. После кризиса Правительство РФ последовательно реализует концепцию сбалансированного бюджета. Для этого в бюджетный процесс введено понятие первичного профицита. В 2000 г. бюджет государства был сформирован с нулевым дефицитом. А в 2001 г. де-юре был утвержден первый сбалансированный бюджет, фактически исполненный со значительным профицитом. За последние 10 лет объем доходов федерального бюджета относительно ВВП увеличился более чем вдвое: к концу 2006 г. он составлял 22,6% ВВП. Существенное увеличение федеральных бюджетных доходов было обусловлено прежде всего ростом мировых цен на энергоносители.

С 2002 г. изменилась парадигма формирования доходов федерального бюджета. В целях защиты ресурсов федерального бюджета от внешних воздействий они формируются из двух частей: доходы, предназначенные для исполнения текущих обязательств государства в запланированном объеме, и резервные доходы, формирующиеся за счет дополнительных поступлений от экспорта природных ресурсов (стабилизационная часть), призванные обеспечить накопление ресурсов для выплат по внешнему долгу и компенсацию возможного снижения мировых цен на энергоносители.

Учитывая значительное воздействие на объем и структуру доходов федерального бюджета внешнеэкономических факторов, а также сильную зависимость экономики и бюджета от сырьевого сектора, с 2008 г. в доходах федерального бюджета отдельно планируются и рассчитываются нефтегазовые и ненефтегазовые доходы. Первые учитывают перечисления от сырьевого сектора российской экономики и включают в себя поступления от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, а также вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты, природный газ. Ко вторым относятся все остальные доходы федерального бюджета, формирующиеся под воздействием внутренних экономических факторов.

 

Расходы федерального бюджета

 

Расходы федерального бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, направляемые на финансирование полномочий органов федерального управления. Они имеют форму платежей, не подлежащих возврату, не создающих и не погашающих каких-либо финансовых требований.

По своей экономической сущности расходы бюджета отражают отношения, возникающие в процессе распределения централизованного фонда денежных средств государства и его использования по различным назначениям. Их объем и структура определяются типом проводимой государственной политики, стадией экономического цикла, внешней и внутренней конъюнктурой, размером государственного сектора экономики, уровнем благосостояния населения.

Расходы бюджета непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием. Именно через них оказывается регулирующее воздействие на экономическое и социальное состояние общества. Поэтому структура расходов федерального бюджета отражает приоритеты в финансировании общественных потребностей.

Следует отметить, что расходы органов государственной власти могут финансироваться из различных денежных фондов, в том числе из внебюджетных. Кроме того, значительная часть государственных расходов может передаваться для их реализации на места (в территориальные бюджеты) в целях более полного удовлетворения потребностей получателей бюджетных услуг. В этой связи расходы федерального бюджета значительно уже расходов государства, но вместе с тем они играют определяющую роль в государственном регулировании экономического и социального развития на всей территории страны.

В централизованной системе управления, характерной для бывшего СССР, основные финансовые потоки регулировались государственным бюджетом. Расходы государственного бюджета составляли более 50% ВВП. В структуре этих расходов в качестве приоритетных принимались расходы на народное хозяйство (около 40%) и бюджеты силовых структур (около 15%).

Переход к новой модели экономики сопровождается значительным сокращением масштабов перераспределения финансовых ресурсов через государственный бюджет. В 1992 г. расходы консолидированного бюджета Российской Федерации составили 31,4%, в том числе федерального - 18% ВВП, в 1995 г. - соответственно 34,4 и 17,9%; в 2001 г. - 29,7 и 14,6%; в 2007 г. - 30,9 и 17,5%.

Сокращение государственных расходов (уменьшение их доли в ВВП) рассматривается отдельными зарубежными и отечественными экономистами как важнейший фактор экономического роста. Например, согласно исследованиям Всемирного банка, страны с минимальной величиной государственных расходов (менее 17% в ВВП) демонстрируют самые высокие темпы прироста ВВП на душу населения (в среднем - 2,4% в год). С увеличением масштабов госрасходов относительно объема ВВП наблюдается снижение экономического роста. Так, в странах, где государственные расходы превышали 45% ВВП, наблюдались минимальные темпы экономического роста (0,2% в год). Однако в этих исследованиях не учитываются основные макроэкономические параметры, природные, политические и исторические особенности развития.

Практически расходы государств разных стран имеют устойчивую тенденцию к росту. Если в конце XIX в. доля государственных расходов в ВВП современных индустриально развитых стран была в целом стабильна и не превышала 10 - 12%, то в XX в. этот показатель неуклонно рос. Причем этот рост заметно дифференцирован по странам: в США и Великобритании, например, доля госрасходов в ВВП выросла за 1880 - 1980 гг. в 4 раза, в Японии и Франции - в 3 раза, в Германии - в 4,8 раза, а в Швеции - в 10 раз.

В результате доля ВВП, распределяемая через каналы государственных финансов, различается по странам от 23 - 29% в Корее, Ирландии, США до 21 - 27% в Дании, Франции, Швеции. В среднем для стран Восточной и Центральной Европы этот показатель составляет 43 - 48%, а для стран Скандинавии, островных (Великобритания, Япония) и континентальных (Австралия, Канада) государств - 31 - 38%. Показатель величины государственных расходов в ВВП России тяготеет ко второй группе стран и составляет последние два года 37% по расходам расширенного правительства и 30 - 34% по расходам консолидированного бюджета РФ.

Увеличение государственных расходов до определенного уровня положительно влияет на экономический рост. Расширяя публичные услуги населению и оказывая поддержку предприятиям, увеличивая госзаказ, государство тем самым расширяет платежеспособный спрос в экономике, стимулирует производство. Однако постоянное увеличение государственных расходов начинает сдерживать экономический рост. Расширение государственного вмешательства в экономику приводит к разрастанию государственного аппарата управления, росту расходов на его содержание, тормозит стимулирование частной инициативы и предпринимательства. Поэтому оптимальный уровень государственных расходов для каждой страны индивидуален и зависит от стадии экономического развития, системы внешних и внутренних факторов. При этом расходы федерального бюджета должны способствовать экономическому росту, выполнению социальных гарантий, стимулировать финансирование инвестиций.

Структура расходов федерального бюджета отражает их классификацию по основным направлениям государственной деятельности. Основными являются расходы на:

- общегосударственное управление (расходы на государственное и местное самоуправление, в том числе на содержание органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, судебную систему, международную деятельность, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, проведение выборов и референдумов, обслуживание государственного долга и др.);

- национальную оборону (расходы на содержание вооруженных сил, повышение их технического оснащения и мобильности, проведение прикладных военных исследований, восстановление разрушенного в ходе военных действий хозяйства и др.);

- национальную безопасность и правоохранительную деятельность (расходы на содержание органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел и внутренних войск, пограничных войск, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданскую оборону и др.);

- национальную экономику (расходы на промышленность, строительство, энергетику, транспорт и дорожное строительство, сельское хозяйство, воспроизводство минерально-сырьевой базы, исследование космического пространства);

- охрану окружающей среды (расходы на экологический контроль и охрану растительных и животных видов и среды их обитания);

- образование (расходы на дошкольное, общее, профессиональное образование, переподготовку кадров, молодежную политику);

- культуру, искусство, кинематографию, средства массовой информации (расходы на содержание, восстановление и пополнение объектов культурного наследия, телевидение и радиовещание, кинематографию, периодическую печать);

- здравоохранение, физическую культуру и спорт;

- социальную политику (расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание и социальное обеспечение населения, опеку и попечительство, борьбу с беспризорностью и пр.);

- межбюджетные трансферты (расходы по предоставлению различных форм финансовой помощи).

С точки зрения воздействия на общественное развитие эти расходы федерального бюджета не являются равноценными. Большая часть из них прямо содействует поступательному развитию экономики (национальная экономика, фундаментальные исследования), повышению уровня благосостояния населения и здоровья нации (социальная политика, образование, здравоохранение, в какой-то мере - жилищно-коммунальное хозяйство и охрана окружающей среды). Другие расходы, отражая финансирование общественных потребностей (расходы на национальную оборону и безопасность, управление), сокращают, а не увеличивают потенциал общественного роста, хотя в силу реальной действительности они необходимы с точки зрения обеспечения внутренней и внешней безопасности и в этом смысле полезны.

Большую роль для уровня жизни населения играют социальные расходы федерального бюджета. Они включают в себя расходы на образование, здравоохранение, дотации в сфере жилищно-коммунального хозяйства, пенсионное обеспечение и социальное обслуживание населения и др.

Особой группой расходов в федеральном бюджете являются расходы на обслуживание государственного долга. Эти расходы называются процентными, так как они связаны с выплатой текущих процентных платежей по совокупным долговым обязательствам органов федеральной власти. Характеристика этих расходов непосредственно связана с их долей в бюджете. Чем она больше, тем меньше средств остается у органа власти для решения поставленных задач и выполнения своих функций. Высокая доля этих расходов в бюджете свидетельствует о наличии значительного объема государственного долга и высокой стоимости его обслуживания.

Значительную долю в расходах федерального бюджета (более 30%) за последние пять лет составляют межбюджетные трансферты. Это связано с увеличением финансовой помощи бюджетам субъектов федерации для финансирования ими социальных гарантий перед населением.

Существующая структура расходов федерального бюджета сложилась в результате проведения структурных бюджетных реформ, связанных с увеличением финансирования социальной сферы. Замена во многом декларативных натуральных льгот денежными выплатами и пакетом социальных услуг позволила реально повысить уровень жизни ветеранов и инвалидов, граждан, имеющих детей. С 2005 г. началось формирование качественно новой политики расходов федерального бюджета, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения, устранение инфраструктурных ограничений социально-экономического развития страны, повышение качества государственных и муниципальных услуг. Регулярное повышение заработной платы в бюджетном секторе и пенсий способствует существенному сокращению масштабов бедности в стране. Формируемый в составе федеральных расходов бюджет для граждан, включающий расходы, связанные с повышением уровня и качества жизни населения, составляет около 50% общих расходов бюджета. Это дает основание назвать федеральный бюджет социально ориентированным.

 

6.5. Бюджеты субъектов Российской Федерации

 

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ. Средства бюджета субъекта Федерации являются государственной собственностью и образуют второй уровень государственных финансов. К региональным бюджетам относятся бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Свод бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, представляет собой консолидированный бюджет субъекта РФ.

Как экономическая категория бюджет субъекта Федерации - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода для выполнения органами власти субъекта Федерации своих функций, связанных с экономическим и социальным развитием региона. Эти отношения складываются между органами государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями и населением, проживающим на территории субъекта Федерации, а также хозяйствующими субъектами. Для реализации этих отношений орган власти субъекта Федерации наделяется полномочиями по формированию и расходованию определенных денежных фондов.

В Российской Федерации помимо основного централизованного фонда денежных средств - регионального бюджета субфедеральные органы осуществляют формирование и исполнение государственного территориального внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования, им также разрешено привлекать для финансирования дефицита своего бюджета заемные источники. Таким образом, структура финансов субъекта РФ включает: бюджет субъекта РФ, внебюджетные фонды субъектов РФ, финансовые ресурсы, привлекаемые для финансирования общественных территориальных потребностей в форме государственного кредита субъекта РФ. Однако основным источником ресурсов региональных властей остается бюджет.

По финансово-организационному признаку бюджет субъекта РФ - это финансовый план формирования и распределения централизованного (на уровне субъекта РФ) денежного фонда, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Он представляет законодательно утвержденную роспись доходов и расходов денежного фонда. Как правовая категория бюджет субъекта Российской Федерации - это финансово-правовой акт субъекта РФ, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на уровне субъекта РФ денежного фонда, предназначенного для финансирования задач и функций данного субъекта.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в следующих их функциях:

- формирование финансовой базы органа власти субъекта РФ для реализации государственных полномочий на своей территории, в том числе для реализации публичных обязательств перед населением;

- обеспечение сбалансированного и комплексного развития экономики региона через выравнивание условий социально-экономического развития отдельных поселений;

- реализация инвестиционного потенциала в регионе за счет финансирования бюджетных инвестиций в региональные проекты;

- обеспечение реализации внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов;

- формирование инфраструктуры территории (дорожное хозяйство, транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей;

- рациональное использование природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории;

- поддержание сбалансированности местных бюджетов, находящихся на территории субъекта Федерации как основного условия стабильности финансовый системы региона в целом.

От выполнения этих функций в ходе реализации бюджетной политики субъекта Федерации во многом зависит соблюдение баланса общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируются расходы по развитию отраслей производственной и социальной сферы, обеспечивающие повышение благосостояния народа.

Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также значительной доли межбюджетных поступлений от федерального бюджета.

К числу основных налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, относятся:

1) поступления от региональных налогов и сборов, в частности налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес, транспортного налога;

2) часть поступлений от федеральных налогов, а именно от:

- налога на прибыль организаций по ставке (17,5%), установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции;

- налога на доходы физических лиц;

- некоторых видов акцизов (например, акцизов на спиртосодержащую и алкогольную продукцию);

- налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых;

- единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

- единого сельскохозяйственного налога и др.

Наибольшую долю в доходах региональных бюджетов (свыше 70%) составляют поступления от федеральных налогов и сборов, особенно от таких прямых налогов, как налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. На долю региональных налогов приходится чуть более 5% доходов. Как видно, в отличие от структуры доходов федерального бюджета, доходная база бюджетов субъектов Федерации ориентирована на поступление прямых налогов. Таким образом, уровень бюджетной обеспеченности региональных бюджетов напрямую определяется благосостоянием хозяйствующих в данном регионе субъектов и проживающего в нем экономически активного населения.

Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:

- части прибыли государственных унитарных предприятий и госкорпораций, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет (в размерах, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации);

- платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 40%;

- платежей за пользование лесным фондом в части, превышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, - по нормативу 100%.

В бюджеты субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению 80% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Расходы региональных бюджетов осуществляются по следующим направлениям:

- функционирование законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ;

- проведение региональных выборов и референдумов;

- финансовое обеспечение общего, начального и частично высшего профессионального образования (в том числе учебного процесса в общеобразовательных школах);

- субсидирование сельскохозяйственного производства и других отраслей национальной экономики;

- содержание жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- финансовое обеспечение социальной поддержки и социального обслуживания населения (в том числе предоставление и финансовое обеспечение пособий гражданам, имеющим детей, установление и финансовое обеспечение льгот ветеранам труда и труженикам тыла);

- охрана окружающей среды и объектов регионального значения;

- предоставление субвенций и других форм финансовой помощи местным бюджетам, в том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

- обслуживание и управление муниципальным долгом;

- содержание и развитие регионального дорожного хозяйства;

- развитие региональной рыночной инфраструктуры.

Наибольшую долю в расходах региональных бюджетов занимают ассигнования, связанные с обеспечением финансовой поддержки отраслей экономики (около 26%), финансированием жилищно-коммунального хозяйства (около 22 - 25%), системы здравоохранения в регионе (15 - 18%) и образования (10 - 15%). Суммарно указанные направления расходов составляют в бюджетах субъектов РФ от 85 до 90% общих их расходов. В региональных бюджетах отсутствуют расходы, связанные с обеспечением внешней безопасности региона (расходы на национальную оборону), поддержанием международного сотрудничества, и некоторые другие, финансирование которых по причине их общегосударственного характера возложено на федеральный бюджет. Таким образом, распределение средств из региональных бюджетов непосредственно связано с реализацией социально-экономических услуг на местах.

В настоящее время роль бюджетов субъектов РФ в бюджетной системе возрастает. Это связано с проведением политики децентрализации государственных полномочий, преимущественно в социальной сфере; возрастанием роли органов власти субъектов Федерации в реализации публичной власти на местах; расширением самостоятельности субфедеральных властей в увеличении объемов общественных услуг для проживающего на территории населения, а также компенсации ему издержек рыночной системы хозяйствования.

В современных условиях бюджет субъекта Федерации выступает инструментом проведения региональной социально-экономической политики. При этом он должен способствовать развитию производства, росту занятости, привлечению инвестиций в те отрасли, которые являются приоритетными с точки зрения текущих и долговременных задач функционирования хозяйственного комплекса региона. Кроме того, бюджет региона обязан обеспечить необходимыми жизненными ресурсами те группы населения, которые по возрасту или иным причинам не в состоянии участвовать в процессе материального производства, но должны иметь гарантии социальной защиты согласно Конституции РФ.

 

6.6. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

 

Одним из важнейших показателей, характеризующих состояние бюджетов любого уровня, является соотношение доходов и расходов бюджета. Бюджет как фонд денежных средств предполагает определенное равновесие между доходами и расходами. Однако полное совпадение расходных обязательств органа власти с доходами случается в бюджетной практике крайне редко. Это может быть связано как с увеличением бюджетных расходов на проведение государством активной политики по повышению уровня благосостояния отдельных социальных групп или населения в целом, на устранение чрезвычайных ситуаций, так и с сокращением (или конъюнктурным ростом) доходной базы бюджета в ходе циклического развития экономики. В этом случае сальдо бюджета становится либо отрицательным (при превышении объема утвержденных в бюджете расходов над объемом доходов), имеющим форму бюджетного дефицита, либо положительным, имеющим форму бюджетного профицита, когда доходы бюджета превышают его расходы.

Бюджетный дефицит выступает особым инструментом бюджетной политики. Он позволяет в рамках бюджетного законодательства проводить финансирование дополнительных государственных расходов в экономике за рамками доходных возможностей органа власти.

В мировой практике при реализации государственной бюджетной политики используются три основных подхода к формированию бюджета.

Первый подход основан на ежегодно сбалансированном бюджете, при котором обеспечивается соответствие доходов и расходов. С теоретической точки зрения такой подход при формировании бюджета обеспечивает стабильность бюджетной системы и финансовую устойчивость органа власти, в связи с чем сбалансированный бюджет до недавнего времени являлся главной целью бюджетной политики. Однако на практике жестко сбалансированный бюджет лишает правительство возможности проводить активную финансовую политику, связанную с расширением бюджетных инвестиций, социальных выплат, иных форм финансирования расходов. Использование данной концепции уместно в краткосрочном, временном периоде при возникновении кризисных ситуаций в области финансов. Например, при высокой инфляции и "перегреве" экономики, когда требуется ограничение бюджетных расходов.

Второй подход основан на балансировке бюджета в ходе экономического цикла в среднесрочной перспективе и связан с антициклическим бюджетным регулированием. В фазе поступательного роста экономики и благоприятной международной конъюнктуры возрастают доходы бюджета, за счет которых государство формирует специальные финансовые резервы. Это делается для того, чтобы в периоды спада экономики государство могло снижать налоги для стимулирования производства и увеличивать расходы на поддержку социальной сферы и инвестиций, т.е. сознательно идти на временный бюджетный дефицит. Этот дефицит может компенсироваться сформированными ранее бюджетными излишками. Такая концепция бюджетного дефицитного (профицитного) регулирования характерна для многих стран с развивающейся экономикой, в том числе и для России.

Третьим подходом к формированию бюджета является концепция систематического бюджетного дефицита. Отрицательное сальдо бюджета рассматривается в ней не как деструктивный фактор, а, наоборот, как инструмент стимулирования национального производства и платежеспособного спроса в экономике.

На практике большинство государств в чистом виде не используют только один из подходов к регулированию бюджетного сальдо. Применительно к конкретным условиям государства обычно то ужесточают, то ослабляют бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику. Бюджетный дефицит в большинстве стран рассматривается как неотъемлемая часть государственного регулирования экономики, средство покрытия правительственных расходов, смягчающее негативное влияние экономической конъюнктуры.

В мировом сообществе установлена безопасная величина бюджетного дефицита на уровне, не превышающем 3% ВВП. Такой "международный стандарт" дефицита принят в рамках Европейского союза и вполне приемлем для других стран. При таком дефиците государственный долг не становится тяжким бременем для страны и может быть либо стабилизирован, либо выплачен при благоприятных условиях.

Вместе с тем большое влияние на экономику оказывает не столько сам бюджетный дефицит, сколько используемые для его финансирования источники. Финансирование бюджетного дефицита представляет собой покрытие отрицательного сальдо бюджета путем привлечения финансовых ресурсов в основном за счет государственных займов, уменьшения остатков активов и финансовых средств государства.

Собственные источники финансирования бюджетного дефицита представляют собой реализацию государственных запасов драгоценных металлов и камней, земельных участков, акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности, уменьшение остатков бюджетных средств на счетах или в резервных фондах. Средства, привлеченные с помощью этих источников, не ведут к образованию задолженности у органа власти, однако ограничены объемом имеющихся у него в собственности активов (имущества). В качестве собственного источника финансирования бюджетного дефицита может использоваться денежная эмиссия. Использование денежной эмиссии для финансирования бюджетного дефицита применяется в практике некоторых развитых стран. Однако это чревато негативными инфляционными последствиями. В Российской Федерации использование денежной эмиссии в качестве источника покрытия федерального бюджета запрещено бюджетным законодательством.

Заемные источники финансирования бюджетного дефицита широко используются в мировой практике. Привлечение этих ресурсов в бюджетную систему осуществляется рыночными методами - кредитными и долговыми. Первые предусматривают привлечение средств на условиях заключаемого кредитного договора, вторые - через выпуск государственных долговых обязательств.

Государственные займы увеличивают финансовые возможности органов власти для сглаживания разрывов между возрастающими потребностями в бюджетных услугах со стороны общества и возможностями самого государства по их удовлетворению из бюджетных средств. Вместе с тем они приводят к росту государственного долга, представляющего собой совокупность обязательств, выпущенных от имени государства. Государственный долг часто является следствием финансирования предыдущих бюджетных дефицитов заемными методами. Формирование данного механизма покрытия государственных расходов следует признать нормальной практикой развитых стран, наиболее приемлемой для рыночного хозяйства.

В Российской Федерации основными видами источников финансирования дефицита федерального бюджета являются долговые обязательства Российской Федерации, номинированные в национальной и иностранной валюте, государственные гарантии, акции и иные формы участия в капитале, государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

С 2000 г. федеральный бюджет в Российской Федерации формируется с превышением доходов над расходами, что выражается в форме профицита бюджета. В 2007 г. профицит федерального бюджета составил почти 2 трлн руб., или 7,5% ВВП. Параметры федерального бюджета, сформированные на период до 2010 г., предусматривают значительное сокращение профицита федерального бюджета, до 0,5% ВВП.

 

6.7. Государственные внебюджетные фонды

 

Наряду с бюджетами как основными фондами денежных средств органов власти важнейшим звеном системы государственных финансов в Российской Федерации выступают внебюджетные фонды. Появление данного звена бюджетной системы связано с необходимостью обособить часть государственных ресурсов для устойчивого финансирования важнейших социально-экономических программ.

Государственные внебюджетные фонды - целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за пределами государственного бюджета за счет обязательных платежей и отчислений юридических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение, страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

По своей экономической сущности государственные внебюджетные фонды являются формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, мобилизуемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и расходуемых в строгом соответствии с целевой направленностью фонда по решению исполнительного органа власти на основе его оперативной самостоятельности.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных фондов. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

С помощью внебюджетных фондов государство решает следующие важные социальные задачи: социальная защита населения, повышение жизненного уровня населения, сохранение и улучшение здоровья населения, социальная ориентация безработного населения, оказание социальных услуг населению.

В состав государственных внебюджетных фондов входят:

- Пенсионный фонд России;

- Фонд социального страхования;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

- запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

- денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

- формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических лиц;

- страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

- на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Налогового кодекса РФ;

- денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

- расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению правительства или специально уполномоченного на то органа (правление фонда).

Главной особенностью государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации является страховой характер их формирования. Выплаты из данных фондов осуществляются только по направлениям, определенным как страховой случай, и отражают финансирование расходов по социальному, пенсионному и медицинскому страхованию.

Особенности внебюджетных фондов в Российской Федерации вытекают из двойственности их трактовки в нормативных документах. Так, в гл. 17 Бюджетного кодекса РФ внебюджетные фонды рассматриваются как фонды денежных средств. С другой стороны, в положениях о Пенсионном фонде РФ, фонде обязательного медицинского страхования РФ, Фонде социального страхования РФ (далее - ПФР, ФОМС и ФСС) установлено, что данные фонды являются юридическими лицами - самостоятельными государственными финансово-кредитными учреждениями, в управлении которых находятся соответствующие денежные средства. Они независимы в правовом и экономическом отношении от федерального бюджета и бюджетов административно-территориальных объединений (республики в составе Российской Федерации, области, края, города, района и др.). Доходы и расходы внебюджетных фондов не включаются в общую сумму доходов и расходов бюджетов соответствующих административно-территориальных объединений. Вместе с тем средства внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Государство осуществляет руководство и правовую регламентацию их деятельности.

Доходы и расходы государственных внебюджетных фондов формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ; добровольных взносов юридических лиц; других доходов, предусмотренных законодательством. Сбор и контроль за поступлением доходов осуществляет Федеральная налоговая служба. Основным источником доходов государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации является сейчас единый социальный налог (ЕСН) (страховой взнос). Его плательщиками выступают организации-работодатели всех форм собственности, а налогооблагаемой базой являются все выплаты, начисленные работодателем в пользу работника по всем основаниям. Налог взимается по регрессивной ставке. Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными законами РФ и субъектов РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.

Наиболее крупным по величине мобилизуемых ресурсов из всех социальных фондов является Пенсионный фонд РФ (ПФР). На его долю приходится более 80% суммы средств, поступающих во все социальные внебюджетные фонды, или 6% ВВП. Фонд подотчетен Правительству РФ, действует на основе Положения о Пенсионном фонде РФ.

Он представляет собой централизованный фонд государства, обеспечивающий формирование и распределение финансовых ресурсов в целях социального обеспечения граждан по возрасту. Это - вертикально интегрированная структура. ПФР осуществляет единую стратегию управления пенсионной системой на всем пространстве России.

За счет средств ПФР получают пенсии более 35 млн российских пенсионеров, включая трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих.

Создание ПФР явилось определяющим моментом в решении одной из важнейших задач по реформированию социальной сферы России - перехода от государственного пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию.

Основным источником финансирования пенсионных выплат являются страховые взносы и платежи, которые уплачиваются за застрахованных лиц работодателями. И хотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время по своей природе являются средствами обязательного пенсионного страхования.

Страховая природа пенсионных выплат, осуществляемых через систему ПФР, существенно изменила природу многих сторон деятельности пенсионной системы. Прежде всего она затронула идеологию и организацию системы учета пенсионных прав. Вместо ранее применявшихся методик учета трудового стажа в ПФР уже с 1997 г. практически внедрена система индивидуального (персонифицированного) учета, где фиксируются все платежи, сделанные работодателями в интересах своих работников.

В соответствии с действующим законодательством (Бюджетным кодексом РФ) доходы ПФР формируются за счет:

- части единого социального налога, предусмотренного для зачисления в ПФР;

- поступлений налогов на совокупный доход (от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 60%);

- доходов от размещения средств ПФР;

- доходов от продажи материальных и нематериальных активов;

- недоимок, пени и штрафов по взносам в ПФР;

- безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов из федерального бюджета).

Основными направлениями расходов ПФР являются:

- выплаты в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий;

- выплаты пособий по уходу за ребенком в возрасте старше 1,5 лет;

- оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

- финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов;

- выплаты социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению;

- другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР.

Вот уже несколько лет ПФР выполняет роль одного из активных участников реформирования социальной сферы страны и утверждения новых отношений между поколениями, социальными группами, работодателями, работающими и государством. Это определено Федеральным законом N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", который ввел смешанную пенсионную систему, сочетающую распределительную и накопительную части вместо прежней распределительной. Распределительная составляющая бюджета ПФР образуется за счет субвенций из федерального бюджета, страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии. Она подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения права граждан на получение базовой и страховой частей трудовой пенсии. Накопительная составляющая бюджета ПФР образуется за счет средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии. Она подлежит обособленному учету, управлению и использованию для обеспечения права граждан на получение накопительной части трудовой пенсии и выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц. В составе доходов накопительной составляющей бюджета ПФР учитываются доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений.

Оценка динамики бюджета ПФР неоднозначна. С одной стороны, ПФР позволил заметно увеличить реальный (с учетом инфляции) размер трудовых пенсий. За 2001 - 2007 гг. пенсии увеличились почти в 2 раза. С другой стороны, повышение размеров пенсий существенно отставало от роста заработной платы. В результате коэффициент замещения (соотношение средних размеров трудовых пенсий и заработной платы) как важнейший показатель качества пенсионной системы снизился с 33% в 2000 г. до 26% в 2006 г. К тому же средний размер пенсий по-прежнему ниже прожиточного минимума пенсионера.

Перспективы развития пенсионной системы России связаны с преодолением нарастающего дефицита ПФР. Эта тенденция обусловлена прогрессирующим старением населения, сокращением численности работающих, низкой эффективностью государственного управления временно свободными пенсионными средствами (активами). Повышение устойчивости пенсионной системы возможно за счет определения дополнительных источников формирования доходной части бюджета ПФР, развития системы негосударственных пенсионных фондов, повышения эффективности управления пенсионными ресурсами.

Вторым по значению среди внебюджетных социальных фондов является Фонд социального страхования РФ (ФСС). Он представляет собой специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, занимающееся управлением финансами государственного социального страхования.

ФСС относится к внебюджетным социальным фондам. Его денежные средства находятся в государственной собственности и изъятию не подлежат.

Организация работы ФСС построена по территориальному принципу и включает региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отраслях экономики; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями ФСС.

Основными задачами ФСС являются: обеспечение граждан государственными пособиями и санаторно-курортным лечением, участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников; обеспечение финансовой устойчивости ФСС, разработка совместно с другими заинтересованными ведомствами предложений о размере тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование, организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительная работа среди страхователей и населения о необходимости и целесообразности страхования, сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Доходы ФСС в соответствии с бюджетной классификацией подразделяются на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Они формируются за счет:

- единого социального налога по ставке, зачисляемой в ФСС;

- распределяемых налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 5%; минимального налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 20%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 5%; единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 6,4%);

- страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- доходов от размещения временно свободных средств ФСС;

- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФСС.

Важнейшими направлениями расходов ФСС являются:

- выплата пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию;

- выплата пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- выплата пособий по беременности и родам;

- единовременные пособия при рождении ребенка;

- выплата пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;

- оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников;

- оздоровление детей работающих родителей.

Перспективы ФСС во многом связаны с оптимизацией системы налогообложения, и прежде всего единого социального налога.

В систему внебюджетных фондов России входят Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС). Создание этих фондов продиктовано реформированием системы финансирования здравоохранения и переходом к системе обязательного медицинского страхования, действующей во многих государствах с рыночной экономикой. Обязательное медицинское страхование - составная часть государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Федеральный ФОМС, созданный в соответствии с федеральным законом, предназначен для:

- выравнивания условий деятельности территориальных ФОМС по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования;

- финансирования целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

- осуществления контроля за рациональным использованием финансовых средств обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства Федерального ФОМС образуются за счет:

- части страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, установленных федеральным законом;

- взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

- ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- доходов от использования временно свободных финансовых средств Федерального ФОМС;

- нормированного страхового запаса финансовых средств фонда и иных поступлений.

Территориальные ФОМС, создаваемые представительной властью субъектов Федерации, осуществляют:

- финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии и заключившими договор обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда;

- финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы обязательного медицинского страхования;

- выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение обязательного медицинского страхования;

- предоставление кредитов, в том числе льготных, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

- накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования;

- контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

Финансовые средства территориальных ФОМС формируются за счет:

- части единого социального налога в размере, предусмотренном на обязательное медицинское страхование, а также средств, предусматриваемых органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование (за неработающее население);

- распределяемых налогов по специальным налоговым режимам (налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативам 0,5 и 4,5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативам 0,5 и 4,5%; минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - по нормативам 2 и 18%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативам 0,5 и 4,5%; единого сельскохозяйственного налога - по нормативам 0,2 и 3,4%);

- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (на денежные выплаты медицинским работникам первичного звена, проведение диспансеризации работающих граждан, детей-сирот, на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) и др.);

- доходов, получаемых от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориальных фондов;

- финансовых средств, взыскиваемых со страхователей, медицинских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъявления им регрессных требований;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- других поступлений, не запрещенных законодательством.

В последние годы расширяются функции Федерального ФОМС. Так, в нем предусматриваются значительные средства на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами, направляемыми в субъекты РФ в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей.

Вместе с тем расширение круга полномочий Федерального ФОМС требует соответствующей корректировки нормативных правовых документов, регулирующих систему ОМС, и увеличения расходов на содержание Федерального ФОМС. Кроме того, значительные поступления средств из федерального бюджета и увеличение функций Федерального ФОМС, не относящихся к системе обязательного медицинского страхования, обусловливают развитие этой системы не на принципах страхования, а на принципах социального обеспечения.

 

6.8. Бюджетный процесс

 

Реализация финансовой политики государства происходит при формировании бюджетного документа, мобилизации и использовании бюджетных средств, т.е. в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В Российской Федерации бюджетный процесс регулируется Бюджетным кодексом и включает следующие стадии (этапы):

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов и контроль за их исполнением;

4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджетов.

Основными участниками бюджетного процесса в РФ являются:

- органы законодательной власти, которые рассматривают и утверждают бюджеты, отчеты об их исполнении, утверждают и проводят экспертизу законопроектов, влияющих на параметры бюджета. К ним относятся Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания РФ, Счетная палата РФ;

- органы исполнительной власти - Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба и др., участвующие в составлении бюджетного документа и его исполнении;

- органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), разрабатывающие совместно с Правительством РФ основные направления денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики;

- органы государственного и муниципального финансового контроля, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов;

- главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств - органы государственной власти и местного самоуправления; наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета и имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между соответствующими распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

- получатели бюджетных средств (получатели средств соответствующего бюджета) - органы государственной власти и местного самоуправления, бюджетные учреждения, имеющие право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Начальным этапом бюджетного процесса является составление проекта бюджета. На этом этапе определяются основные характеристики бюджетного документа, направления бюджетной политики на предстоящий период, методы покрытия бюджетного дефицита. Составление проекта бюджета начинается за 10 - 12 месяцев до начала планируемого финансового периода, но не позднее 15 февраля текущего года, предшествующего планируемому периоду, и является одним из самых трудоемких, так как требует проработки и анализа огромного количества информации и документов с использованием методов бюджетного планирования.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов социально-экономического развития территории, охватываемой соответствующим бюджетом. Цель данных прогнозов состоит в определении сценарных условий экономического развития государства, т.е. расчет тех макроэкономических показателей, на основе которых будут разработаны основные параметры бюджетов. Работа по составлению проектов бюджетов основывается на следующих документах: Бюджетное послание Президента РФ; прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год; среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования), баланс финансовых ресурсов; основные направления бюджетно-финансовой политики на очередной финансовый год.

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на момент внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ.

Планирование бюджетных ассигнований (расходов) осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде. В качестве примера действующих расходных обязательств можно привести расходы на выплату трансфертов населению, установленных нормативными правовыми актами органа власти; погашение обязательств по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг; обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ, а также адресной инвестиционной программы; погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств; обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период; текущие межбюджетные трансферты и др.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде: увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению; увеличение заработной платы, денежного довольствия военнослужащим; досрочное погашение государственного (муниципального) долга; предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных законодательством РФ нормативов; увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ; новые бюджетные инвестиции; предоставление бюджетных кредитов.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг главным распорядителем бюджетных средств осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

Главная задача этого этапа - достоверно спрогнозировать общий объем поступлений в соответствующий бюджет (доходов) на основе макроэкономических показателей и распределить их в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики, определенными в Бюджетном послании Президента.

Итогом данного этапа является проект соответствующего бюджета, основными показателями которого являются: общий объем доходов, расходов, размер бюджетного профицита или дефицита и источники его финансирования, доходы бюджета по разделам и подразделам бюджетной классификации, расходы бюджета по разделам функциональной, экономической классификации, а также по главным распорядителям бюджетных средств. Кроме того, проект содержит информацию об объемах государственного внутреннего и внешнего долга и их верхних пределах, источниках внутренних и внешних заимствований и другие показатели.

Рассмотрение и утверждение бюджетного документа осуществляется в законодательных органах власти. Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях. В первом чтении в течение 30 дней рассматриваются и утверждаются основные характеристики проекта бюджета, в том числе объем дополнительных доходов бюджета и объем перечислений в резервные (стабилизационные) фонды, объем бюджета действующих обязательств и их распределение, общий объем бюджета принимаемых обязательств.

Во втором чтении (30 дней) предметом рассмотрения Государственной Думы являются утверждение и распределение средств бюджета принимаемых обязательств федерального бюджета между главными распорядителями по разделам функциональной классификации (в пределах общего лимита расходов, утвержденного в первом чтении) с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных (национальных) проектов; общий объем и распределение межбюджетных тарнсфертов между субъектами РФ, текстовые статьи проекта.

В третьем чтении (25 дней) происходит общее голосование за законопроект целиком, а внесение поправок в него не допускается.

Исполнение бюджета - одна из важнейших стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления утвержденных в бюджете доходов и финансирование всех утвержденных расходных обязательств органа власти.

Исполнение федерального бюджета РФ начинается после утверждения его законодательной властью и продолжается один финансовый год - период исполнения бюджетного документа (с 1 января по 31 декабря), который в Российской Федерации совпадает с календарным годом. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджета регламентируются Бюджетным кодексом РФ. Принципиально новым его положением стало утверждение для бюджетов всех уровней казначейской системы исполнения бюджетов. В соответствии с этой системой на органы Федерального казначейства возлагается организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Данные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Таким образом, казначейская система исполнения бюджета представляет собой систему тотального учета и контроля процесса движения бюджетных средств органами Федерального казначейства (от момента их поступления в бюджет до использования прямыми бюджетополучателями). В основе казначейской системы исполнения бюджетов лежит принцип единства кассы, предполагающий зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования, осуществление всех расходов с единого счета бюджета, который открывается органами Федерального казначейства в Банке России.

Основными функциями Федерального казначейства в бюджетном процессе являются:

- организация и исполнение федерального бюджета, управление его доходами и расходами исходя из принципа единства кассы;

- регулирование межбюджетных отношений, а также финансовое исполнение и контроль за поступлением и исполнением бюджетов внебюджетных фондов;

- анализ состояния государственных финансов и представление отчетности о финансовых операциях со средствами федерального бюджета и внебюджетных фондов соответствующим органам;

- управление и обслуживание государственного долга РФ;

- осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета;

- прогнозирование и оперативное управление государственными финансовыми ресурсами в пределах установленных расходов.

На Федеральное казначейство при казначейской системе исполнения бюджетов возлагается регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований; осуществление платежей от имени бюджетополучателей, кассовое исполнение федерального бюджета.

Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима.

Таким образом, исполнение федерального бюджета осуществляется при непосредственном участии Федерального казначейства на основе:

- отражения в Федеральном казначействе всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов;

- централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из него;

- совершения в Федеральном казначействе всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

В Бюджетном кодексе определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджета по доходам предполагает:

- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

- распределение в соответствии с утвержденными бюджетом нормативами распределяемых доходов;

- возврат излишне уплаченных (взысканных) в бюджет сумм доходов на основании заключений налоговых органов;

- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования, основными этапами которых являются:

- составление и утверждение бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении утвержденных доходов и расходов, источников финансирования между получателями средств;

- утверждение и доведение до распорядителей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях (показателей сводной бюджетной росписи) и утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

- утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств (объем бюджетных обязательств на совершение определенных расходов на срок, не превышающий трех месяцев);

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств через составление платежных или иных документов в пределах выделенных им лимитов;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

- расходование бюджетных средств (финансирование), т.е. получение разрешения на осуществление платежа по федеральным расходам и проведение самого платежа путем списания средств с единого счета бюджета.

Таким образом, система санкционирования исполнения расходов имеет своей основной целью учет и контроль за объемами бюджетных обязательств для недопущения платежей за счет бюджетных средств, не предусмотренных законом о бюджете или не обеспеченных соответствующими источниками финансирования.

Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами Федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету.

Учет бюджетных обязательств органами Федерального казначейства и контроль за расходованием бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов и ассигнований являются основой механизма бюджетного финансирования. Суть данного принципа заключается в том, что расход не может превышать выделенного лимита финансирования (утвержденного лимита бюджетных обязательств) по соответствующему коду бюджетной классификации.

Финансирование расходов федерального бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает: разрешение (распоряжение) на осуществление платежа и осуществление платежа. На основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете. В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Процесс исполнения федерального бюджета завершается правильной организацией учета и отчетности.

Бюджетный учет как один из видов единой системы народно-хозяйственного учета представляет собой систему наблюдения, отражения, обобщения и контроля качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчетность, которая может быть оперативной, ежеквартальной, годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством РФ. Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Реформирование бюджетной системы в 2000 - 2006 гг. коснулось также и бюджетного процесса. В 2001 г. было завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств, обеспечило прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысило оперативность представления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств. С 2004 г. все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, была внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности. Вместе с тем низкая результативность расходования бюджетных средств остается главной проблемой исполнения бюджета.

Для решения этой проблемы в Российской Федерации начала внедряться новая концепция бюджетного процесса, предполагающая переход от управления бюджетными затратами (ресурсами) на управление результатами. При реализации прежней затратной модели бюджетирования утверждение новых бюджетных обязательств происходило на основе метода индексирования, ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновывались, а управление бюджетом сводилось главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В основе новой концепции бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Данный метод получил название бюджетирования, ориентированного на результат. Он позволяет соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

 

---

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 316; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!