Объекты административно-процессуальных правоотношений 1 страница

Quot;Административно-процессуальное право: Курс лекций" (Лещина Э.Л., Магденко А.Д.) ("Российский государственный университет правосудия", 2015)  Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 09.09.2016   ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ   АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО   КУРС ЛЕКЦИЙ   Э.Л. ЛЕЩИНА, А.Д. МАГДЕНКО   Авторы:   Лещина Эдуард Леонидович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Уральского филиала Российского государственного университета правосудия, канд. юрид. наук.   Магденко Александр Дмитриевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Уральского филиала Российского государственного университета правосудия, канд. юрид. наук, доцент.   Рецензенты:   Каплунов А.И., профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, докт. юрид. наук, профессор. Алексеева Н.В., зам. заведующего кафедрой гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российского государственного университета правосудия, канд. юрид. наук, доцент.   Введение   До настоящего времени в отечественной административно-правовой науке не прекращается начавшаяся еще в 60-е гг. прошлого столетия дискуссия о правовой природе, содержании и структуре административного процесса. Научной общественности не удалось выработать единую согласованную позицию на понятие административного процесса, точно определить перечень индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием "административный процесс". Соответственно, представляется весьма проблематичным определить границы административно-процессуального права и его места в системе российского права. До недавнего времени теория административного процесса была представлена двумя основными подходами к пониманию административного процесса: узким (юрисдикционным) и широким (управленческим). В настоящее время есть основание говорить о трех основных подходах к пониманию административного процесса: управленческом, судебном и комплексном (объединяющем первые два подхода) <1>. Содержание этих концепций будет рассмотрено далее. -------------------------------- <1> Каплунов А.И. Значение трудов В.Д. Сорокина для развития научных представлений об административном процессе и административно-процессуальном законодательстве // Административное право и процесс. 2014. N 3. С. 29.   Обобщая многочисленные точки зрения на понятие административного процесса, мы считаем самой взвешенной точку зрения В.Д. Сорокина, что "административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами" <1>. Соответственно, предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами. -------------------------------- <1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 204.   Исходя из этого, авторами определено содержание курса "Административно-процессуальное право". Следует отметить, что основная функция настоящего издания заключается в сопровождении учебного курса "Административный процесс". Содержащиеся в работе положения и выводы отражают личное мнение авторов, базирующееся на основе многолетней преподавательской и правоприменительной деятельности в административно-политической сфере государственного управления. Авторы надеются, что данное издание представит определенный интерес для всех тех, кто изучает вопросы административного процесса и административно-процессуального права, а для студентов образовательных учреждений данный курс будет источником информации, позволяющим обобщить и упорядочить знания, приобретенные в процессе общеобразовательной и профессиональной подготовки.   Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО   Лекция 1. Понятие и структура административного процесса   1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса   Характеристике процесса в целом как общеправовой категории посвящена обширная литература. Однако вопрос о понятии "процесс" не только в административном праве, но и в других отраслевых науках и на уровне общей теории в целом остается нерешенным <1>. -------------------------------- <1> Административно-процессуальное право: курс лекций / Под ред. А.И. Каплунова. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 9.   Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме и оформленного в виде соответствующего юридического акта: закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица <1>. -------------------------------- <1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 176, 177.   Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию как процессуальная деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами.   Административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами <1>. -------------------------------- <1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 204.   Можно сказать, что административный процесс - это государственно-управленческая деятельность во всем многообразии ее практических проявлений. Административный процесс - один из способов реализации норм материального административного права. Их применение не всегда облекается в форму урегулированной законом процессуальной деятельности, как это имеет место, например, в уголовном праве. Это обусловлено отсутствием Административно-процессуального кодекса, и многие управленческие дела разрешаются на основе нормативных актов органов государственного управления, ход рассмотрения дел может не фиксироваться, а процесс может вестись иногда и устно (например, при разбирательстве по делу о дисциплинарном проступке военнослужащего). Вместе с тем процессуальная форма необходима при решении спорных ситуаций и при применении мер государственного принуждения. Необходимость в процессуальном порядке применения административно-правовых норм, как правило, возникает при решении вопросов, связанных с рассмотрением предложений, заявлений, жалоб граждан, а также спорных ситуаций между субъектом управления и другой государственной или общественной организацией. Вместе с тем административный процесс полностью охватывает всю деятельность органов управления либо их должностных лиц по применению мер административного принуждения, то есть по осуществлению административной юрисдикции.   Административная юрисдикция - установленная законодательными актами совокупность правомочий судов, органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке, а равно специфическая исполнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям разрешения конфликтных правовых ситуаций при возникновении спора о праве или нарушении установленных правил.   Административный процесс, являясь элементом управленческой деятельности, отражает ее специфику и принципиальные, характерные черты. Он неразрывно связан с регулированием общественных отношений, возникающих в процессе применения отдельных административно-правовых институтов, реализации властных полномочий государственных органов и выполнения ими установленных для них законом обязанностей, соблюдения требований законов. Понятие и содержание административного процесса всегда находились в поле зрения науки административного права. Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Еще в 1949 г. С.С. Студеникин отметил, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс" <1>. -------------------------------- <1> Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.   Административный процесс, по мнению Г.И. Петрова, в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции <1>. -------------------------------- <1> Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.   По мнению В.М. Манохина, административный процесс - не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм <1>. -------------------------------- <1> Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44, 45.   А.Е. Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов <1>. Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А. Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права, разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности <2>. -------------------------------- <1> Ямпольская Ц.А. Выступление на обсуждении проблем административного процесса // Советское государство и право. 1963. N 1. С. 130. <2> Там же. С. 131.   "Советский административный процесс, - отмечал А.П. Коренев, - есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством" <1>. -------------------------------- <1> Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.: Юридическая литература, 1970. С. 67, 68.   По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения <1>. Эти споры не вытекают из внутриорганизационных отношений, а возникают между лицами, не подчиненными друг другу. При этом важно, чтобы государственный орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему юрисдикционную функцию. -------------------------------- <1> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1984. С. 16.   При этом административный процесс определяется Н.Г. Салищевой как регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения <1>. -------------------------------- <1> Там же.   Но наряду с этим в правовой науке выделяется административный процесс не в управленческом, а более узком, юрисдикционном смысле. Так, по мнению А.П. Алехина, Ю.М. Козлова, А.А. Кармолицкого: 1) процесс предназначен для разрешения споров. Это споры о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов); 2) в основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела; 3) разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел; 4) правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений, в рамках которых обеспечивается одинаковый правовой уровень участников; 5) авторами отмечается, что административная юрисдикция служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно-правовых отношений; 6) административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется; 7) административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие; 8) допускается выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел <1>. -------------------------------- <1> Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало-М, 2003. С. 277 - 281.   Однако уважаемые авторы в большинстве случаев говорили об административном процессе в общем плане, и далее эти вопросы не прорабатывали. Самой правильной на понятие и природу административного процесса представляется точка зрения В.Д. Сорокина. Им административный процесс определяется как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел при осуществлении различных видов управленческой деятельности: нормотворческой, регулятивной, правоприменительной и правоохранительной (а не только юрисдикционной). С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти, а в установленных законом случаях - судьями, прокурорскими работниками <1>. -------------------------------- <1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 204.   Д.Н. Бахрах признает, что государственной администрации приходится использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный процесс - самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: процесс административного правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс, административно-юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Административное производство, как часть одного из административных процессов, - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм <1>. -------------------------------- <1> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 302.   Таким образом, ученые сходятся в том, что административный процесс опосредует решение индивидуального административного дела правомочным субъектом в процессуальной форме, выражаясь в каком-либо решении, либо предполагает властное воздействие на волю и поведение участников административных правоотношений. Деление административного процесса на производства обусловливает формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях и др. Каждое административное дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами, особым кругом участников и спецификой их правового статуса, комплексом процессуальных действий, кругом юридических фактов, правовыми результатами и их процессуальным оформлением. Административный процесс является процессуальной формой осуществления исполнительной власти. Характеризуя принципы административного процесса, есть основания говорить о системе процессуальных принципов, определяющих основы административно-процессуальной деятельности. Можно выделить основные принципы административного процесса (схема 1).   Схема 1   Принципы административного процесса              ┌────────────────────────────────────────────────┐       ────>│принцип законности                         │            └────────────────────────────────────────────────┘            ┌────────────────────────────────────────────────┐       ────>│объективной истины                         │            └────────────────────────────────────────────────┘

Мы поможем в написании ваших работ!