Поняття, юридична природа та принципи місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування, за визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3), є правом і реальною здатністю органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією, це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.
Відповідно до Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140 Конституції України) ст. 7 встановлює, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р оку дає таке визначення:
- місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об 'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Таке визначення є більш деталізованим порівняно з поняттям, поданим у Конституції України;
|
|
|
- територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст :
- безпосередньо;
- через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи;
- через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад.
Таким чином, первинним суб'єктом місцевого самоврядування Конституція України проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах законодавства своїх колективних потреб і захисту своїх законних прав та інтересів.
У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо його юридичної природи.
Існують три теорії:
- державницька;
- громадівська;
- муніципального дуалізму.
На процес становлення місцевого самоврядування в Україні найбільший вплив мають державницька і громадівська теорії.
|
|
|
1) Державницька теорія місцевого самоврядування прямо проголошувала тісний зв'язок органів самоврядування із загальними засадами державного устрою і виходила із необхідності включення цих установ до загальнодержавної системи. Її творцями вважаються німецькі вчені Л.Штейн і Р.Гнейст, на думку яких місцеве самоврядування - це частина державного механізму, справи передаються до відання органів самоврядування законом, але за своєю природою вони залишаються справами державними.
Основою державницької теорії є теорія децентралізації частини державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обирають.
2) Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти - громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою муніципальною. За такого підходу місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то, на думку прихильників громадівської теорії, там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст - асоціацій. Відповідно місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади. На думку прихильників цієї теорії, право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає і гарантує. Вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом». Громадівська теорія місцевого самоврядування була започаткована практикою державотворення у США.
|
|
|
3) Теорія муніципального дуалізму є певною модифікацією державницької і громадівської теорій. Згідно з цією теорією, органи місцевого самоврядування єнезалежними від держави тільки в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Виходячи з цього, і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані власні і делеговані. Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування можуть діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то, вирішуючи «делеговані» повноваження, вони повинні діяти під контролем та адміністративною опікою.
|
|
|
Конституційно-правове регулювання статусу місцевого самоврядування в Україні несе на собі відбиток зазначених теоретичних підходів. Так, згідно з частиною першою ст. 140 Конституції України, територіальна громада розглядається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що повною мірою відповідає громадівській концепції місцевого самоврядування. Про це свідчить і те, що місцеве самоврядування обмежується самостійним вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.
Частиною 3 ст. 143 Конституції України встановлено: «Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а ч. 4 ст. 143 закріплює: «Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади». Ці положення побудовані на основі моделі муніципального дуалізму.
Водночас найбільш суттєві положення Конституції України виконані в аспекті державницької теорії місцевого самоврядування. У них чітко наголошується на тому, що місцеве самоврядування базується передусім на владі, джерелом якої с народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - на законі. Так, згідно зі сг. 5 Конституції України, «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування». Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України, «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, щ о передбачені Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».
Місцеве самоврядування у світі ґрунтується на різних концептуальних засадах з урахуванням історичного досвіду, традицій, менталітету народу.
Виокремлюють чотири основні системи місцевого самоврядування:
1) англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (США, Велика Британія, Канада, Австралія);
2) континентальна (романо-германська, або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління. Така система має два різновиди:
- на всіх рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Така система існує, зокрема, в Італії та Франції;
- інший варіант цієї системи заснований на створенні органів місцевого самоврядування лише на низовому рівні, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Така система застосовується, зокрема, в Болгарії, Польщі, Туреччині, Фінляндії;
3) іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика) полягає в тому, що управління на всіх рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти гоїцо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади в адміністративно-територіальних одиницях;
4) радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базувалася на запереченні поділу влади і визнанні повновладдя представницьких органів від низу до верху. Усі ради вважалися органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковувалися радам. Система рад характеризувалася ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.
Аналіз положень Конституції України і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., інших законодавчих актів дає підстави для висновку, що в Україні застосовується континентальна (європейська) система управління на місцях. І це є цілком закономірним, оскільки на розробку в Україні законодавства про місцеве самоврядування суттєво вплинули положення Європейської хартії про місцеве самоврядування. Особливо це стосується Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Але цей Закон не є копією чи аналогом хартії, як і національного закону якоїсь іншої країни.
Отже, за своєю сутністю місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право територіальних громад (село, селище, місто, район у місті - первинний рівень) чи їх об'єднань (район, область - регіональний рівень) самостійно, під відповідальність громад та обраних ними органів і посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Принципи місцевого самоврядування - це основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.
Принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», є принципи :
- народовладдя (є похідний від принципу народного суверенітету, закріпленого у ст. 5 Конституції України. Можна стверджувати, що народ України як сукупність територіальних громад реалізує народний суверенітет у формі місцевого самоврядування. Реалізація принципу народовладдя передбачає, що територіальні громади, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві ініціативи тощо) та через представницькі органи (місцеві ради, сільські, селищні міські голови);
- верховенства права (визначається ч. 1 ст. 8 Конституції України як загальний для всіх правовідносин, включаючи й муніципальні правовідносини. Зміст цього принципу найповніше виявляється на місцевому рівні, оскільки саме на рівні територіальної громади порушення природних прав як самої територіальної громади, так і громадян, що її утворюють, є особливо засуджуваними;
- законності (передбачає, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується виключно на положеннях Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів у межах і порядку, визначених чинним законодавством України. Порушення законодавства України про місцеве самоврядування тягне за собою конституційну, адміністративну, кримінальну, іноді - цивільну та дисциплінарну відповідальність;
- гласності (передбачає, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження публічно, відкрито, їх діяльність висвітлюється місцевими, а іноді й загальнодержавними ЗМІ);
- колегіальності (відображується в організаційно-правових формах діяльності органів місцевого самоврядування. Так, сільські, селищні та міські ради є колективними (колегіальними) виборними і змінюваними органами місцевого самоврядування, їх правові акти є результатом колегіальної роботи, зокрема, пленарних засідань;
- поєднання місцевих і державних інтересів;
- виборності (депутати місцевих рад, а також сільські, селищні та міські голови є виборними та змінними);
- правової , організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України:
1) правової самостійності органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати власні повноваження, визначені Конституцією або законом;
2) організаційної самостійності полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їх органи - не є елементами державного апарату і не належать до механізму держави. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, і будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень й у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не має призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень;
3) матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, що є самостійною, відокремленою від державної формою власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це зазначається в ст. 9 Хартії, для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів;
- підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб (передбачає, що діяльність представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування підлягає громадському контролю з боку територіальних громад, зокрема, у формі громадських слухань;
- державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування і судового захисту прав місцевого самоврядування (держава визнає і гарантує місцеве самоврядування та бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Держава також гарантує судовий захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування).
Існують й інші принципи місцевого самоврядування в Україні.
У сукупності загальні засади місцевого самоврядування в Україні утворюють цілісну систему принципів місцевого самоврядування, встановлених Конституцією та законами України.
2. Система та функції місцевого самоврядування в Україні.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 260; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!