ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС И ГОСУДАРСТВО
Доклад на научно-практической конференции,
посвященной пятилетию Исследовательского центра
частного права (13 - 14 марта 1997 г.) <*>
--------------------------------
<*> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 6.
В представлении многих сторонников радикальных реформ переход к рыночным отношениям, гражданскому обществу и, следовательно, утверждение Гражданского кодекса в качестве главного регулятора экономических отношений связаны с уходом государства из экономики. Они исходят из того, что рыночная экономика - экономика саморегулирующаяся. Достаточно отделить ее от государства, освободить от оков, от удушающих объятий со стороны государства, ликвидировать государственную собственность, отменить плановое распределение производимой продукции, централизованное регулирование цен - и экономика прекрасно заработает.
Эта часть работы разрушительного характера была проделана очень быстро. Результаты известны. Одна из причин катастрофического падения производства состоит в том, что должным образом не была проработана государственно-правовая часть преобразований. Не было какой-либо модели, плана государственно-правового обеспечения социально-экономических преобразований. И только по ходу дела мы вынуждены убеждаться в том, что без государства, без его регулирующего воздействия на экономику все разваливается и рассыпается.
|
|
|
Жизнь показала, что введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не означает полного ухода государства из экономики. Хотя государство должно выполнять в рыночной экономике совершенно иные функции, нежели те, которые оно выполняло у нас раньше.
Если прежде государство было непосредственно хозяйствующим субъектом - главным, а по существу чуть ли не единственным собственником средств производства, если государство в силу этого было вынуждено вести экономику по плану и с жестким централизованным регулированием, потому что другой экономики на базе полной государственной собственности в принципе не могло быть, то это не означает, что переход к новым экономическим отношениям, к новому экономическому строю устраняет государство из экономики. Это одно из глубоких и весьма значимых по своим последствиям заблуждений, от которых мы вынуждены избавляться.
Первый аспект проблемы соотношения гражданского законодательства и государства состоит в том, что в конечном счете Гражданский кодекс - это порождение государства. Гражданское право - это право и оно должно быть либо создано государством, либо по крайней мере признаваемо и поддерживаемо им. Как и любая другая отрасль права, гражданское право опирается на государство и без его поддержки функционировать должным образом не может. В частности, гражданское право не может обойтись без государственного принуждения. В гражданском праве немало мер, которые могут использоваться и используются в принудительном порядке. Деятельность арбитражных судов, а также деятельность судов общей юрисдикции по гражданским делам в значительной степени в том и состоит, чтобы от имени государства санкционировать использование и применение принуждения, обеспечивающего реализацию гражданско-правовых норм.
|
|
|
Парадокс в том, что государство, внедряя гражданское право в экономику, действительно ослабляет свою роль, так как переводит экономику в значительной степени на начала саморегулирования. Начинают активно действовать сами субъекты - участники экономических связей. Они наделяются автономией, диспозитивностью, возможностью самим регулировать свою деятельность и свои отношения. И действуют они активно потому, что у них появляется возможность приобретения прав как средств удовлетворения их материальных и духовных интересов. В этом и состоит великое преимущество рыночной экономики перед командной.
|
|
|
Внедряя начала саморегулирования, государство, разумеется, уменьшает свою роль в экономике. Но оно не может самоустраниться от нее. Самоустранение государства может привести к печальным, а иногда даже к гибельным последствиям. Иллюстрацией этого может служить то, что происходит в Албании. Наше общество также находилось в достаточно опасном состоянии. То обстоятельство, что государство позволило всякого рода финансовым компаниям обирать граждан-вкладчиков, делать это в больших масштабах и без последующей компенсации потерянных средств, конечно, способно создать социальную напряженность в обществе. А главное - поставить под удар в принципе правильные преобразования в экономике. Государство не должно сбрасывать с себя то бремя, которое оно несет перед обществом, перед гражданами по защите их прав и интересов через регулирование экономических отношений, установление и поддержание правил экономической деятельности.
Второй аспект проблемы соотношения государства и гражданского права состоит в том, что государство продолжает быть в известной мере носителем гражданских прав и обязанностей, участником гражданских отношений. В одних случаях оно делает это опосредованно, через свои предприятия и учреждения. В других - напрямую, например выпуская облигации. Так или иначе, государство - участник рыночных отношений. Может быть, этот вопрос не столько правовой, сколько вопрос экономической политики, но всегда государство и общество должны иметь более или менее четкие представления относительно того, какими должны быть масштабы государственной собственности, какие масштабы существования государственной собственности являются оптимальными для этого общества, для конкретных условий.
|
|
|
Если одновременно сохраняется государственная и частная собственность, то появляется совершенно особая проблема, требующая право разрешения. Государственная собственность всегда как бы собственность без хозяина. А частная собственность - это собственность определенного лица, весьма заинтересованного в увеличения объемов этой собственности и не заинтересованного в ее уменьшении.
Когда длительное время рядом существует государственная и частная собственность, то возникает сложная проблема установления между ними нормальных взаимоотношений. Государственная собственность может в массовых масштабах превращаться в частную собственность в результате приватизации. Но это должно производиться на основе закона, в строгом соответствии с законом и той экономической политикой, которую осуществляет государство. Стоит только здесь недосмотреть, недорегулировать - и происходит не только та приватизация, которая предусматривалась законом, но и приватизация, которую в народе метко обозначили "прихватизацией", т.е. незаконное перекачивание государственного имущества в частный сектор.
Это огромнейшая проблема, которую хорошо чувствуют на Западе, там, где есть государственная собственность. А она есть везде, она существует в значительных масштабах в странах Европы, имеется и в США. В США четко отработаны механизмы правового регулирования всего того, что связано с государственной собственностью. Американские специалисты классифицируют договоры в американском праве на три группы. Во-первых, это договоры между предпринимателями. Во-вторых, договоры потребительские, между предпринимателем и гражданином-потребителем. И, наконец, договоры, в которых так или иначе участвуют государственные средства, государственное имущество. Хотя они подчиняются определенным общим правилам, но степень нормативного и индивидуального правового регулирования в этих трех видах договоров абсолютно различна. Где меньше всего государственного регулирование, больше всего свободы, саморегулирования с помощью договора? Конечно, в сфере предпринимательских договоров. Если же взять потребительские договоры, то в американском праве вмешательство государства, если под вмешательством государства понимать правовое регулирование, значительно больше. В сфере же гражданских отношений с участием государственного имущества зарегулировано буквально все. И это вполне объяснимо и правильно, если исходить из того, что государственная собственность - это тоже собственность, т.е. имущество, принадлежащее определенному субъекту, а не ничейное, бесхозяйное имущество.
Такого рода серьезные проблемы есть и у нас. Обычно мы больше обращаем внимание на вещественный состав государственной собственности - на имущество, предприятия, здания, сооружения, оборудование, сырье, материалы и т.д. И значительно меньше - на деньги. А ведь в денежной сфере отсутствие четкого регулирования, в том числе обязательственных отношений, и приводит к тому, что денежные средства из государственного кармана не попадают по адресу - к пенсионерам, к тем, кто должен получить заработную плату за свой труд в государственной сфере из государственного бюджета, поскольку деньги по ходу их движения перехватываются частными структурами и в течение некоторого времени используются в обязательственно-правовом обороте в качестве источника увеличения уже частных накоплений. Может быть, это нормальное явление для так называемого периода первоначального накопления капитала? Но тогда надо о таких вещах прямо и четко сказать в законе и определить условия, на которых это возможно. Однако такие явления происходят вопреки закону, поскольку нет здесь ни должного регулирования, ни должного контроля. И это самая большая проблема сегодняшнего дня, касающаяся участия государства и его средств в гражданско-правовом обороте.
Главный аспект соотношения Гражданского кодекса, гражданского законодательства и государства - вопрос о соотношении публичного и частного права. Приступая к крупным преобразованиям, мы недостаточно проработали этот вопрос. Как это часто, к сожалению, происходит и в других сферах, в правовой мы тоже легко переходим из одной крайности в другую. По существу полностью отрицая частное право в экономике в прошлом, исходя из того, что для нас в экономике все публично-правовое, мы довольно легко и просто перешли в состояние прямо противоположное. Теперь у нас в экономике мало что осталось из публично-правового, кроме Уголовного кодекса. А то, что имеется из публично-правового, абстрактно-архаично, не современно, не соответствует новым реалиям, новым отношениям и потребностям сегодняшнего дня. Когда говорят о том, что хорошо, что цивилисты объединились и смогли создать новый Гражданский кодекс России, а публичники никак не могут объединиться, то надо иметь в виду еще необходимость объединения цивилистов и публичников, т.е. тех, кто работает в сфере частного и публичного права, потому что без установления оптимального соотношения между тем и другим сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может.
При этом можно говорить по крайней мере о трех задачах. Во-первых, установление оптимального соотношения и взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом. Действительно, важно обеспечить пропорциональное использование для экономического регулирования наряду с гражданским также и административного, финансового, налогового законодательства.
Во-вторых, надо учитывать, что есть проникновение одного в другое. В гражданском законодательстве, в частности в Гражданском кодексе, совершенно определенно присутствуют элементы публично-правового регулирования. Когда вырабатывалась концепция нового Гражданского кодекса, то естественно, что этот вопрос был одним из главных. Можно было сделать Гражданский кодекс абсолютно либеральным, создать его как исключительно частноправовой акт. А можно было исходить из необходимости вкрапления в него некоторых элементов публично-правового регулирования. Наш Гражданский кодекс создан скорее по второй модели, и это правильно. Если было бы иначе, то, очевидно, недостатков регулирования экономических отношений было бы еще больше.
Наконец, очень важная задача - это задача четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права. Эта задача оказалась на практике весьма сложной, особенно для арбитражных судов, да и не только для них. Рассматривая дела, суды иногда сталкиваются с проблемой, с какими отношениями они имеют дело: с отношениями публично-правовыми или частноправовыми? Можно ли применить нормы гражданского права для регулирования и в каких пределах, или нельзя? Например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения, связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет - как его доходную часть, так и расходную. Доходную часть бюджета уже начали разрушать с помощью поправки, принятой Государственной Думой, к ст. 855 Гражданского кодекса об очередности взыскания долгов. Депутаты активно работали над государственным бюджетом на 1997 год, может быть, не подозревая, что они эту работу в значительной степени пустили насмарку принятием этой поправки. Если в 1996 г. доходная часть бюджета формировалась очень трудно, то в 1997 г. она будет формироваться еще труднее.
Кроме того, стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по Гражданскому кодексу на основании соответствующих законов или правительственных постановлений. Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т.д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрено выделение соответствующих средств. Но иски предъявляются в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет - это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств. Все, что будет взыскано сверх того, что предусмотрено в бюджете, на самом деле будет взыскано за счет какой-то другой статьи расходов.
Возникает также вопрос, каким образом выполнить такое судебное решение. Должен судебный исполнитель производить изъятие из бюджета средств, которые не предусмотрены бюджетом, или исполнять судебное решение путем продажи государственного имущества? Ни то, ни другое не предусмотрено финансовым законодательством.
Кроме того, нет ответа на вопрос, применимо ли при рассмотрении этих исков гражданское право. Некоторые полагают, что гражданское право здесь применимо, поскольку государство не действует и тем самым причиняет кому-то вред, поэтому оно обязано к возмещению вреда. Другие утверждают, что поскольку государство что-то кому-то не выплатило, то этим самым оно неосновательно обогатилось и несет последствия неосновательного обогащения. Ориентируют на то, чтобы институты гражданского права применялись для разрешения финансовых споров, споров в сфере финансовых отношений, бюджета. Но ведь это - публичные отношения, а не частные. Стороной в этих отношениях является государство. И за бюджетом стоит публичный интерес, интересы общества, интересы каких-то групп населения, которые в свою очередь могут также пострадать при удовлетворении подобных исков.
Что касается проникновения элементов публично-правового регулирования в ткань гражданского права, то для этого существует несколько причин. Первая - особенность некоторых объектов собственности. Например, отношения собственности на землю, на природные ресурсы не могут регулироваться только гражданским правом. Ни в одной стране они не регулируются только гражданским правом. В регулировании отношений собственности на эти объекты всегда участвует и публичное право. Без понимания этого и без установления оптимального соотношения публичного и частного права можно бесконечно долго спорить о том, должна ли быть частная собственность на землю или нет. В нормальной экономике частная собственность на землю существует и никаких проблем это не создает именно потому, что регулирование отношений частной собственности не является только частноправовым вопросом. Всегда присутствует элемент публично-правового регулирования. В сочетании они обеспечивают интересы как индивидуума, собственника земли, так и соответствующие публичные интересы.
Вторая причина присутствия элементов публичного права в гражданско-правовом регулировании - необходимость защиты экономически слабой стороны. Особенно это актуально для регулирования отношений с участием банков и других финансовых компаний. Сейчас разрабатываются новые законы о банкротстве, в том числе банкротстве банков и финансовых учреждений.
Применительно к банковским, финансовым учреждениям вопрос состоит не просто в том, чтобы был закон о банкротстве и было бы отлажено банкротство банков. Вопрос в том, что, поскольку банки являются центром экономики и от их существования, от их нормального функционирования зависит состояние всей экономики, а также права и интересы огромного числа вкладчиков, деятельность банков должна регулироваться не только гражданским правом. Здесь элементы публично-правового регулирования совершенно необходимы. Банки должны иметь специальную правоспособность, их деятельность подлежит лицензированию, а деятельность крупных банков должна находиться под постоянным, неусыпным контролем. Эта деятельность должна быть прозрачной. При этом задача государства не в том, чтобы обанкротить банк, а в том, чтобы предотвратить его банкротство. Банкротство банка означает, как правило, банкротство огромного количества людей, вкладчиков, т.е. той самой слабой стороны в гражданских отношениях. Исходя из этого здесь должны довольно интенсивно использоваться элементы публично-правового регулирования. Как только появляются признаки того, что банк зашатался, следует принимать оперативные меры для оздоровления банка. При хорошей системе регулирования нужно все делать секретно, потому что нельзя делать этого гласно, иначе вкладчики бросятся забирать свои вклады и окончательно добьют банк. Таким образом, и в данном случае нельзя просто исходить из того, что все само собой образуется. Все должно регулироваться с помощью гражданско-правовых институтов.
Защита слабой стороны в Гражданском кодексе России представлена очень неплохо. Мы видим нормы, относящиеся к публичному договору, договору присоединения, и другие, направленные на защиту интересов гражданина, потребителя. Например, есть запреты уменьшать по этим договорам ответственность предпринимателя перед гражданином, потребителем. К сожалению, нет многих конкретных законодательных актов, которые развивали бы эти правильные подходы Гражданского кодекса. Принятие многих законодательных актов недопустимо затягивается.
Одна из причин активного использования публично-правового регулирования в сфере действия Гражданского кодекса - это необходимость ограничения монополий с целью обеспечения нормальной конкуренции.
Еще одна сфера, где наряду с гражданско-правовым требуется и публично-правовое регулирование, - это сфера внешней торговли. Здесь мы великие либералы. А между тем западные системы в этой сфере являются весьма жесткими. Общеизвестно, каким ограничениям мы подвергаемся во внешней торговле и насколько сложно преодолеть эти ограничения при взаимоотношениях со странами Европейского экономического сообщества.
В Гражданском кодексе обозначены основные элементы использования публично-правового регулирования для нормального построения отношений, основывающихся в целом на частноправовых началах. Предусмотрена, например, необходимость регистрации предпринимательской деятельности, юридических лиц, недвижимости. К сожалению, до сих пор нет законов, регулирующих регистрацию недвижимости и сделок по недвижимости. Весь мир знает, что если нет хорошо отлаженной системы регистрации недвижимости и сделок по недвижимости, то нет и нормальной рыночной экономики. Хорошо, что в гражданском праве присутствуют и такие элементы публично-правового регулирования, как лицензирование деятельности в необходимых случаях. Там, где это требуется, сохраняются отдельные элементы специальной правоспособности, в частности для сфер отношений государственной собственности, для деятельности банков, страховых компаний. Принудительная реорганизация и прекращение юридических лиц - это тоже элементы публичного регулирования.
Задача теперь состоит в том, чтобы эти правильные подходы, обозначенные в Гражданском кодексе, были реализованы в конкретных законодательных актах, которые обеспечили бы создание нормальных механизмов регулирования экономических отношений.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 195; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!