Глава 2. МАТЕРИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

Nbsp; "Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: Монография" (Серков П.П.) ("Норма", "Инфра-М", 2012)   Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 16.01.2014       АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ:

СОВРЕМЕННОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ

П.П. СЕРКОВ

 

Петр Павлович Серков, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук.

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

Монография доктора юридических наук П.П. Серкова посвящена одной из актуальных проблем теории и практики производства по делам об административных правонарушениях.

Особенность и ценность данного исследования состоят в том, что оно проведено судьей, прошедшим все этапы судебной деятельности - от районного судьи до первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ.

Глубокое осмысление судебной практики дало возможность автору обосновать собственные научные выводы и предложить к обсуждению юридической общественности гипотезы, касающиеся понятийного аппарата административной юрисдикции, ее материальной и процессуальной составляющих.

Монографию можно условно разделить на две части: в первой части рассмотрены материально-правовые аспекты административной ответственности, во второй - процессуальные проблемы (производство по делам об административных правонарушениях анализируется как самостоятельный вид административного процесса).

Обращает на себя внимание оригинальная структура книги: автор применяет индуктивный метод исследования, вначале рассматривая отдельные аспекты института административной ответственности, а затем ее общую концепцию. При этом он добросовестно и скрупулезно исследует теоретические позиции ученых-административистов, которые работали в разные периоды российской юриспруденции, в том числе и современников, относительно понятий административного правонарушения и административной ответственности, а также соотношения этой ответственности с другими видами юридической ответственности. По проблемным вопросам автор обосновывает свои теоретические выводы по поводу понятия административной ответственности, содержания административных правоотношений, возникающих и развивающихся в сфере применения ответственности за административные правонарушения и по ряду других вопросов.

П.П. Серков убедительно аргументирует свою позицию в споре о многообразии видов ответственности применительно к каждой отрасли правовой системы. Данной проблеме посвящена специальная глава, где проведен сравнительный анализ сути и содержания норм административного, налогового, бюджетного и процессуального законодательства, что позволило обосновать критику теоретических воззрений по этому поводу представителей соответствующих отраслей юридической науки.

Интерес представляет авторский подход к определению сути юридической ответственности в целом и административной в частности. Речь идет о критерии противоправности, характерной для всех видов юридической ответственности, но вместе с тем имеющей существенные качественные отличия в разных случаях. П.П. Серков анализирует пространственные и временные факторы противоправности, утверждая, что противоправность поддается не только количественной, но и качественной оценке. Отмечая, что административная противоправность всегда характеризуется критерием опасности, автор указывает, что этот критерий является, в частности, основанием разграничения административной и дисциплинарной ответственности. Что касается разграничения административной и уголовной ответственности, то по этому вопросу автор, как можно сделать вывод из его рассуждений, придерживается точки зрения ряда ученых-административистов, обосновывающих указанное разграничение степенью общественной опасности.

Думается, что в данном случае следовало бы рассмотреть само понятие "общественная опасность".

Автор уделяет значительное внимание составу административного правонарушения. Свои суждения он подкрепляет обстоятельным анализом судебной практики, что явно заинтересует правоприменителей.

С теоретических позиций интерес представляет авторское определение состава административного правонарушения как выражающего публичные интересы и служащего источником материально-правовых отношений по поводу оценки конкретных действий (бездействия) на предмет их противоправности. Это, на наш взгляд, дает повод исследователям проблем административной ответственности предложить теоретическое обоснование понятия "административное правонарушение".

Нельзя не отметить, что в книге дан обстоятельный анализ правоотношений, возникающих в связи с административными правонарушениями. Речь идет как о правоотношениях материального характера, так и о процессуальных правоотношениях.

Некоторые выдвигаемые в монографии положения требуют дополнительных обоснований и могут стать предметом для критики.

Например, рассматривая структуру и динамику развития административных правоотношений в связи с административными правонарушениями, автор приходит к выводу о том, что в связи с фактом административного правонарушения первоначально возникают процессуальные отношения. Вывод, по нашему мнению, не бесспорный, дающий повод к дискуссии.

Точно так же требуют дальнейших дискуссий обоснованные в книге выводы по поводу понятий "административная юрисдикции" и "административное судопроизводство". Требует особого внимания авторский вывод о том, что орган управления, уполномоченный в лице его должностного лица рассматривать дело об административном правонарушении, не осуществляет юрисдикцию в собственном смысле слова.

Мы специально отметили некоторые дискуссионные позиции автора. Но в этом и ценность данной монографии. Она не фиксирует общественное мнение, а дает стимул для дальнейшего развития теории административной ответственности и для совершенствования законодательства об административных правонарушениях.

П.П. Серков в настоящей работе обобщил огромный пласт судебной практики, что позволило ему выдвинуть ряд важных теоретических положений, а также практических рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства.

Данная книга, несомненно, заинтересует не только ученых-административистов, но и широкий круг практикующих юристов как в сфере правосудия, так и в других областях правоприменительной деятельности.

 

Н.Г.Салищева,

кандидат юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ,

ведущий научный сотрудник

Института государства и права РАН

 

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

§ 1. Административная ответственность

как предмет исследования

 

Институт административной ответственности в России начал формироваться со второй половины XIX в., после принятия в 1864 г. Устава о наказаниях. Изначально он являлся важнейшей составной частью полицейского, а затем административного права и рассматривался как механизм осуществления государственного управления в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Решающее влияние на его развитие оказывали экономические и социальные условия жизни страны, политический режим, уровень культуры населения, философские и правовые взгляды представителей научного юридического сообщества.

Развитие административной ответственности тесно связано с фактическим состоянием преступности, многочисленностью противоправных действий в различных сферах общественной жизни на исторических этапах развития Российского государства. Соответствующим образом происходило изменение законодательства об административной ответственности.

В советский период институт административной ответственности был призван отражать в основном потребности государственности, приоритетом которой являлось обеспечение интересов политического режима. Это обусловило игнорирование кодификации законодательства об административной ответственности, особенно его процессуальной составляющей. Более того, установление норм об административной ответственности было предметом регулирования не законодателя, а органов государственного управления, не говоря о формах и методах защиты прав граждан при применении властями мер административного наказания.

В России в условиях действия Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально новые отношения в политической и экономической сферах, новые принципы соотношения публичных и частных интересов, изменения идеологии и практики правового регулирования административной ответственности, роль этого правового института в разрешении конфликтов, возникших в сложный период перехода к правовому государству и становления гражданского общества, возросла.

К сожалению, общий уровень административных правонарушений не снижается. А в сфере административных правонарушений, в области здравоохранения, миграции, природопользования и экологии, бюджетного, налогового и антимонопольного регулирования даже наблюдается его рост.

Достаточно привести некоторые данные о рассмотрении дел об административных правонарушениях только судами общей юрисдикции. В 2007 г. было рассмотрено 5461400 дел об административных правонарушениях, в 2008 г. - 5305120 дел, в 2009 г. - 5498186 дел, а в 2010 г. - 5326878 дел <1>. Данные судебной статистики свидетельствуют о том, что сокращение административных правонарушений еще не стало устойчивой тенденцией, и это обстоятельство негативно влияет на состояние правопорядка в стране в целом.

--------------------------------

<1> Судебная статистика здесь и далее приводится по данным сайта Судебного департамента // URL: http://www.cdep.ru/index.php?id-5.

 

Приведенные цифры не в полной мере отражают общее количество совершенных административных правонарушений, так как значительная часть дел о таких правонарушениях рассматривается должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и региональных органов. Количество граждан, привлекаемых к административной ответственности должностными лицами органов исполнительной власти, достигает нескольких десятков миллионов. Дела об административных правонарушениях рассматриваются также комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и должностными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме того, ответственность за административные правонарушения предусмотрена соответствующими законами субъектов РФ. В производство по делам об административных правонарушениях вовлечены физические и юридические лица, социальная характеристика которых весьма разнородна: граждане различаются по возрасту, социальному статусу, национальности, вероисповеданию, юридические лица - по формам организации, собственности и т.п.

При оценке масштабности применения мер административной ответственности следует учитывать то обстоятельство, что не все административные правонарушения выявляются, имеется определенный объем их латентности, а потому обоснованные прогнозы относительно реальной ситуации с административными правонарушениями затруднены.

Изложенное свидетельствует, что административная ответственность - наиболее распространенный и востребованный вид юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан, тем самым приобретая значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения.

Законодательство об административных правонарушениях призвано комплексно выполнять охранительные функции, защищая от посягательств на широкий круг отношений, в том числе по вопросам собственности, экологии, предпринимательства, в сфере государственного управления, миграционной политики и других областях жизни и деятельности общества. Кроме того, одной из важных задач административной ответственности является противодействие коррупции, экстремизму, проявлению организованной преступности.

Следует отметить позитивную роль административной ответственности, в том числе в борьбе с преступностью, в профилактике преступлений. В этих условиях возрастает актуальность научных исследований института административной ответственности как целостного правового явления, факторов и условий развития и совершенствования законодательства в этой области, его материальных и процессуальных аспектов.

Современные приоритеты развития общества и государства обусловливают и новое содержание института административной ответственности: приоритет прав и свобод человека и гражданина, строгое соблюдение требований Конституции РФ судебными и иными органами административной юрисдикции. Здесь особую значимость приобретает научное осмысление роли и значения административной ответственности, призванной наряду с другими видами юридической ответственности обеспечивать правопорядок и осуществлять профилактическую функцию в этой сфере.

Уяснение роли института административной ответственности невозможно без исследования изменений ее современного облика и внутреннего содержания. Необходим анализ того, насколько доктринальное понимание административной ответственности, сложившееся в предыдущие годы, соответствует современным реалиям в отношении как материально-правового, так и процессуального регулирования и правоприменения.

Важно выявить все элементы механизма обеспечения единообразного применения норм законодательства об административной ответственности, достигается ли при этом ожидаемый обществом эффект. Существенное расширение законодательного регулирования административной ответственности в связи со значительным увеличением составов административных правонарушений и их сложностью обусловливает актуальность вопроса о том, сможет ли наука административного права и далее своевременно предлагать эффективные методы и способы правового регулирования административной ответственности, а в необходимых случаях конструктивную ее модернизацию.

Межотраслевой характер административной ответственности, посредством которой осуществляется защита общественных отношений, регулируемых нормами большинства отраслей права (конституционного, финансового, налогового, экологического и др.), требует четкого ее отграничения от других видов юридической ответственности. В связи с этим необходимо ответить на вопрос, в достаточной ли степени оптимизировано правовое регулирование административной ответственности применительно к нормам налогового, бюджетного, экологического, природоохранного законодательства. Следует выяснить, определены ли правовые научно обоснованные критерии, позволяющие прийти к выводу, что в конкретном случае имеет место не административное, а иное правонарушение, следовательно, и иной вид ответственности, например налоговой. Но достаточно аргументированные ответы, затрагивающие правовые корни административной ответственности, на эти чрезвычайно важные вопросы пока отсутствуют.

Соответственно, более точно следует определить круг отношений, которые должны регулироваться правовыми нормами об административной ответственности, что имеет существенное значение, как доктринальное, так и прикладное.

Для решения названных задач имеет значение методология проводимых исследований. Представляется, что существующее состояние института административной ответственности нужно не просто соотносить с советской доктриной. Российская Федерация как государство коренным образом отличается от РСФСР, входившей в состав единого государства - СССР.

События последнего десятилетия XX в. коренным образом изменили политическое и государственное устройство российского общества, его социально-экономические основы и, как следствие, правовую систему. Последняя определяется в первую очередь Конституцией РФ, поэтому теоретический фундамент института административной ответственности должен основываться на конституционно-правовом базисе.

Тем не менее анализ теории административной ответственности, выработанной в прошлом столетии, через сравнение с названными выше изменениями встречается не так часто. Более того, выводы, сделанные в прошлом, подчас предлагается использовать без какой-либо корректировки к условиям современности, причем по концептуальным вопросам института административной ответственности. Примеры такого подхода неоднократно будут приведены в дальнейшем. Здесь же можно ограничиться только одним из них.

Группа авторов, исследуя существующие ныне проблемы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях судами общей юрисдикции, утверждает, что "многие ученые считают, что деятельность суда общей юрисдикции по разрешению административных дел в качестве административно-юрисдикционного процесса ввиду некоторых особенностей рассмотрения таких дел законодательно не закреплена" <1>. Другие ученые, например Д.М. Чечот, настаивают на том, что никаких других процессуальных норм, помимо гражданско-процессуальных (или уголовно-процессуальных при рассмотрении уголовных дел), в ходе осуществления правосудия суд не применяет <2>. Трудность выделения административного процесса в самостоятельный вид заключается и в том, что, как подчеркивал Д.М. Чечот, "гражданские процессуальные нормы сплошь и рядом включаются в законодательные акты многих отраслей материального права (гражданского, семейного, трудового, административного и т.д.)" <3>, поэтому необходимо остановиться "на вопросах публичного характера этого вида процесса, вопросах о наличии спора для признания процесса административным" <4>.

--------------------------------

<1> См., например: Клейнман А.Ф. К разработке проекта Гражданского процессуального кодекса СССР // Социалистическая законность. 1946. N 11; Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 104.

<2> См.: Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 9; Он же. Административная юстиция. Л., 1973. С. 79.

<3> Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 52.

<4> Козлов С.С., Куратов А.А. Процессуальные особенности пересмотра административных дел судами общей юрисдикции: проблемы теории и практики // Российский судья. 2010. N 1. С. 4 - 6.

 

Историко-правовой подход для рассмотрения проблем пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях вполне применим. Однако следует выявить причины и условия формулирования таких взглядов, их влияние на права соответствующих субъектов и т.д., и главное, соотнести их с современной ситуацией и определить, какую ценность составляют прежние воззрения для дня сегодняшнего. Отношение к высказанным ранее научным гипотезам должно быть внимательным и разумным. Несомненно, следует отдать дань уважения исследователям, внесшим вклад в теоретическое осмысление института административной ответственности прошедших периодов. Однако требуется детальная проверка таких гипотез на соответствие отмеченным выше современным реалиям. Только в этом случае научные достижения прошлых лет будут продуктивно использоваться. Опыт поколений исследователей позволит обеспечить преемственность и единение научного потенциала. Выдвинутые ранее точки зрения будут органично помогать современным всесторонним исследованиям проблем административной ответственности и разработке теоретических позиций, усиливающих гарантии развития института административной ответственности.

Механическое же применение взглядов, сложившихся в иных исторических условиях, приспособление их в первоначальном виде не может являться рациональным шагом в уяснении и создании нового облика института административной ответственности, отвечающего современным требованиям. Использование отживших и ставших ненужными гипотез об административной ответственности не проходит бесследно. В силу действия причинно-следственных связей они негативно сказываются на ее институциональном развитии, так как создают предпосылки консервации старых подходов к ее регулированию.

Учитывая переломное прошлое конца XX в., нельзя обойтись без критической составляющей в анализе существовавших тогда идей. Необходимо скрупулезно разбираться с тем, что уже отвергнуто историей. Речь идет не о том, чтобы предать забвению накопленное понимание административной ответственности, а о приращении, увеличении знаний об этом сложном правовом институте на современном этапе российской государственности. Государственное и правовое строительство, основанное на иных принципах, не может обходиться без новых идей и гипотез, исходя из объективного анализа того, что ранее было наработано доктриной административного права. Высказываются они и относительно административной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Рогачева (Захарова) О.С. Основные направления изучения эффективности норм административно-деликтного права // Административное право и процесс. 2011. N 1. С. 13 - 16; Якимов А.Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. N 2.

 

Уместно будет отметить, что теоретическое наследие в отношении административной ответственности весьма причудливое. Научные воззрения не во всем структурированы и систематизированы, а в чем-то и противоречивы. Высказываемые предложения добавляют вариативность гипотез, и тем самым ситуация только усложняется. Такое положение дел сохраняется на протяжении десятилетий. Однако поиск причин множественности точек зрения в научных исследованиях практически не ведется.

В такой постановке вопроса нет покушения на плюрализм мнений. Право иметь собственные убеждения является конституционным, и потому оно неоспоримо. Но длительные дискуссии по одним и тем же вопросам не могут не вызывать беспокойства, так как они отражаются на деятельности законодателя и правоприменителя. Кроме того, отсутствие единства в теории означает наличие общеметодологических упущений в процессе исследований. Невозможно, чтобы все оппоненты были правы, но и те, кто потенциально прав, не смогли найти бесспорных аргументов в подтверждение своих взглядов. Возможно, что неконструктивны все предложения, но это тоже основательно не обсуждается и не доказывается.

Складывается впечатление, что исследователи не слышат друг друга, поэтому в данном случае плюрализм мнений не продуктивен и не может служить конструктивной основой для руководства к действию в стратегическом плане. Вероятно, что одной из причин несовпадения научных выводов относительно некоторых сторон института административной ответственности в настоящее время является невнимание исследователей к конституционному принципу организационного разделения государственной власти, закладывающего правовые основы, в частности, для формирования юридического процесса, в том числе административного процесса и административно-юрисдикционного процесса.

Еще одним обстоятельством, влияющим на развитие административной ответственности, является отсутствие единства в понятиях, используемых при освещении вопросов, имеющих отношение к административной ответственности.

Процесс формулирования понятийного аппарата в некоторой мере стихиен, бессистемен и поэтому нерационален во времени и по результатам. Примеров подобного рода в юридической литературе много. Вот только несколько из них. В.Д. Сорокин считает "неуместным применение в данном контексте термина "физическое лицо". Судя по наименованию должностей, определяющих весьма обширные и ответственные функции их носителей, законодателю следовало бы употребить в ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ официально признанный в административном праве термин "должностное лицо" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 512 - 513.

 

Д.С. Дубровский исходит из того, что "содержание одного из таких понятий - "техногенная катастрофа" - нормативно не определено. Не ясно, что именно имел в виду законодатель при формулировании ст. 3.12 КоАП РФ. Ведь специальное законодательство в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций содержит иные термины и определения. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" дает понятие "чрезвычайная ситуация", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" - понятия "авария" и "инцидент", Закон г. Москвы от 5 ноября 1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" - понятие "катастрофа", "ГОСТ Р 22.0.05-94: Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения" раскрывает понятия "техногенная чрезвычайная ситуация", "авария" и "техногенная опасность" <1>.

--------------------------------

<1> Дубровский Д.С. Административное приостановление деятельности органов публичной администрации // Российское правосудие. 2008. N 1. С. 15.

 

Данный пример показателен еще и тем, что автор, сетуя на непоследовательность законодателя, применительно к административному наказанию в виде административного приостановления вводит в оборот понятие "органы публичной администрации". Однако в КоАП РФ не используется такой термин в отношении субъекта правоотношений.

В третьем случае утверждается, что, "несмотря на достаточно частое использование в административно-правовых литературных источниках понятий "индивидуализация ответственности", "персонификация ответственности", "индивидуальный подход к назначению административного наказания" и т.п., авторы порой вкладывают в эти термины совершенно разное содержание" <1>.

--------------------------------

<1> Жданова А.Н. К вопросу об индивидуализации административной ответственности // Полицейское право. 2006. N 1. С. 64.

 

Важность унификации понятийного аппарата научных исследований административной ответственности, законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, имеющие отношение к этому институту, обусловлена тем, что Особенная часть КоАП РФ содержит значительное число статей с бланкетными диспозициями. Этот вопрос будет специально рассматриваться в данном исследовании (см. § 4 гл. 2). Сейчас же в контексте темы понятийного аппарата необходимо отметить, что бланкетные диспозиции ориентированы на нормы земельного, трудового, административного и других отраслей законодательства, где применяются "свои" устоявшиеся понятия. В такой ситуации возможно иное смысловое их наполнение при осуществлении правовой квалификации противоправных действий (бездействия) по одной и той же норме Особенной части КоАП РФ.

То обстоятельство, что вопросы понятийного аппарата в административном праве в целом и в административной ответственности в частности находятся в поле зрения целого ряда исследований <1>, пока не очень меняет имеющуюся ситуацию.

--------------------------------

<1> См., в частности: Юридическая техника (обзор материалов научно-методического семинара) // Государство и право. 2000. N 11; Тимошенко И.В. Концепция формирования понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности // Юристъ-правоведъ. 2007. N 5. С. 16 - 21; Максимов И.В. Терминология как первичный элемент системы науки административного права: основные свойства и предъявляемые требования // Государство и право. 2002. N 11. С. 51, 52; Туранин В.Ю. Вольная трактовка юридических понятий в региональных законодательных актах // Российская юстиция. 2006. N 7. С. 64, 65.

 

В настоящее время предпринимаются попытки составления различных словарей <1>. Но и они не могут обеспечить все запросы.

--------------------------------

<1> См.: Бородин С.С., Иванов П.В., Оськин В.В. Административная деятельность органов внутренних дел. Словарь терминов и понятий. СПб., 2000.

 

Наряду с приведенными недостатками использования понятийного аппарата в исследованиях и правоприменении административной ответственности наблюдается и совершенно иная тенденция. Представляется, что иногда за спорами о понятии теряется суть обсуждаемого правового вопроса. Примером тому является дискуссия вокруг понятий "процедура" и "производство" (см. подробнее гл. 3).

Будет своевременным напоминание о том, что "нельзя подменять лингвистическими изысканиями изучение права, практики его применения, потребностей и тенденций развития" <1>. Конечно, без понятийного аппарата не обойтись, но его нельзя абсолютизировать, надо внедрять понятия, которые вносят ясность в предмет исследования и в доводы самого исследователя, с тем чтобы не утрачивался смысл сказанного.

--------------------------------

<1> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 122.

 

К сожалению, в настоящее время институт административной ответственности не попал в сферу интенсивного изучения сравнительного правоведения. Системные сравнения институтов национального материального и процессуального регулирования, подобных российской административной ответственности, и имеющихся теоретических позиций фактически не проводятся. Существующие работы фрагментарны и не позволяют сложиться объемному представлению о ситуации в других государствах.

Еще одним недостатком современных исследований административной ответственности следует признать отсутствие единой концепции изучения проблем данного правового института. Как правило, анализируются отдельные стороны административной ответственности с различной степенью их детализации. А вопросы взаимодействия различных элементов административной ответственности, образующих единое функционирование в качестве правового института, остаются за пределами изучения. Здесь необходим системный подход, который позволит комплексно взглянуть не только на имеющиеся проблемы, но и на пути совершенствования административной ответственности.

Так, высказываются мнения о том, что "неэффективность административно-деликтной политики обосновывается многими специалистами, которые указывают в качестве причин: гипертрофию уголовной политики, которая оказывает влияние на недооценку уровня общественной опасности административных правонарушений, и отсутствие единой концепции государственной политики в сфере противодействия административным правонарушениям" <1>. Но государственная политика должна основываться на таких научных, теоретических разработках, которые по своему содержанию и фундаментальности могли бы быть руководством к действию.

--------------------------------

<1> Горобцова С.Е. К вопросу о соотношении административного штрафа и приостановления деятельности в правоприменительной практике // Право и политика. 2008. N 4. С. 37.

 

Целый ряд работ, посвященных административной ответственности, сводится к простому пересказу нормативных положений. Аргументация выводов исходит из констатации отдельных норм действующего законодательства без учета их системных взаимосвязей, без определения места и роли правовых норм об административной ответственности с использованием их второстепенных характеристик в правовой системе. Между тем первоочередная задача научных исследований - поиск и теоретическое обоснование наиболее рационального регулирования как материально-правовых, так и процессуальных аспектов производства по делам об административных правонарушениях.

Системные исследования теоретических и прикладных проблем административной ответственности на основе законодательства современной России неизбежно должны быть направлены на совокупный анализ как материально-правовой, так и процессуальной составляющих. При этом комплексный подход должен увязывать между собой общие и частные проблемы, тем самым будет обеспечиваться полнота и объективность научных разработок, а элементы субъективизма и односторонности сведутся к минимуму.

Именно юриспруденция призвана отвечать на все возникающие вопросы теории и практики, а не обходить их или делать вид, что таковых не имеется. Научные разработки должны создавать возможность "обратного" использования, с тем чтобы от общего можно было "вернуться" к отдельно взятой конкретной ситуации. Такая теория будет постоянно использоваться как законодателем, так и правоприменителем. Без этого доктрина административной ответственности не обретет очертания стройности. Она не должна быть искусственно усложнена или упрощена, так как в любом случае это негативно отразится на законодательстве, правоприменении, а в итоге на правах и свободах граждан и организаций, на публичных и частных интересах.

Регулирование административной ответственности в современной России нельзя признать идеальным. В целях повышения эффективности административной ответственности нужно разбираться в конкретных причинах дефектов регулятивных механизмов, которые, как представляется, могут быть сведены к следующему: ошибки доктрины, законодательный "брак", неквалифицированное правоприменение. Юриспруденция должна объективно и беспристрастно проводить соответствующие исследования и предлагать научно обоснованный продукт относительно ответов на два основных вопроса:

1) требуются ли изменения и какие именно в правовом регулировании административной ответственности;

2) что необходимо сделать для повышения эффективности правоприменения в этой сфере?

Обе проблемы взаимосвязаны. Исследования относительно первого вопроса должны иметь конечной целью решение второго вопроса, и наоборот, улучшение и повышение эффективности правоприменения должно учитываться законотворчеством. В свою очередь, эти две взаимообусловленные задачи неотделимы от доктринального осмысления административной ответственности.

Результаты научного поиска должны использоваться законодателем, который, кроме этого, должен заказывать определенные тематические научные исследования. И наконец, правоприменителям требуется глубокое знание теоретических позиций и освоение грамотного применения законодательных норм, для того чтобы обращать внимание исследователей и законодателя на возникающие проблемы.

Такой комплексный подход позволит:

- расширить законодательное регулирование административной ответственности и увеличить корреспонденцию норм, имеющих отношение к этому регулированию;

- обеспечить эффективное правоприменение как судом, так и иными органами и должностными лицами;

- повысить ясность и понимание происходящего у участников производства по делам об административных правонарушениях.

Приведенные условия в силу их общности должны быть внутренне синхронизированы. Данная задача лежит на государстве, так как согласно ст. 2 Конституции РФ именно оно обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. По мнению А.П. Шергина, "административная деликтность в современной России представляет значительную опасность для существующего правопорядка. Защита общественных отношений от административных правонарушений становится одной из важнейших задач государства. Выработка стратегии противодействия этим правонарушениям - составная часть политики Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы административно-деликтного законодательства: Сб. науч. тр. / Под ред. В.Г. Татаряна. М., 2002. С. 94.

 

Настоящее исследование основано на тезисе о сложности механизма регулирования административной ответственности и необходимости определения "несущих конструкций" данного правового института, формирующих облик административной ответственности. Разработка теоретических положений проведена в отношении как материально-правовой, так и процессуальной составляющей. При этом рассмотрение понятия "административная ответственность" намеренно перенесено в конец работы в связи с тем, что его можно вывести из тех конкретных ситуаций, которые возникают в этой сфере. Такой подход позволит избежать повторения приводимых доводов.

Будет уместным отметить, что отдельные положения научных исследований административной ответственности были использованы автором при подготовке проектов Постановлений Пленума Верховного Суда РФ по теме административной ответственности:

- от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях";

- от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях";

- от 23 ноября 2010 г. N 27 "О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства".

 

§ 2. Сущность правоотношений

в связи с административной ответственностью

 

Обращение к теме правоотношений в связи с административной ответственностью и ее обсуждение в числе первых для данного исследования являются принципиально важным шагом, потому что один из основных недостатков исследований административной ответственности заключается в том, что за их пределами остается вопрос о роли правоотношения в данном институте, несмотря на то что привлечение лица к административной ответственности всегда сопровождается возникновением и развитием соответствующих правоотношений.

Справедливости ради следует отметить, что это общая проблема юридической науки. С одной стороны, этот вопрос обсуждается как в общей теории права, так и в исследованиях отраслевого законодательства, правоотношение упоминается и при рассмотрении вопросов административной ответственности. С другой стороны, этого явно недостаточно. Требуются не просто ссылки на характер правоотношения, а прежде всего юридический анализ конкретных ситуаций и научных предложений через призму механизма правоотношения существующего вида.

Число таких работ крайне ограничено. В итоге правоотношение предстает абстрактной правовой категорией, а идеи, гипотезы и отдельные правовые суждения не наполнены энергетикой правоотношения. Такое положение дел может служить одним из объяснений, почему подчас по одному и тому же вопросу об административной ответственности дискуссии ведутся десятилетиями. Этот тезис вполне применим и к самому правоотношению, так как единство отсутствует по многим вопросам, имеющим к нему непосредственное отношение.

В теории права правоотношение определяется как урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей <1>. С этим нельзя согласиться. Об урегулировании общественного отношения нормой права можно говорить только в одном случае, когда носители субъективных прав и обязанностей реализовали свои права и исполнили свои обязанности, т.е. процесс урегулирования общественного отношения заканчивается достижением объекта правоотношения.

--------------------------------

<1> См.: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 474.

 

В реальной жизни по различным причинам объект правоотношения не всегда достигается, но тогда получается, что не существует и правоотношения. На самом деле это не так, ведь есть конкретные субъекты, связанные между собой взаимными правами и обязанностями. Причем возможно обращение за судебной защитой одного из них по тому мотиву, что другой ненадлежащим образом исполняет принятые на себя обязанности. Если исходить из того, что общественное отношение уже урегулировано, то никакой судебной защиты в принципе не требуется. И наконец, субъекты могут обоюдно и добровольно отказаться от своих прав и обязанностей, однако это обстоятельство не означает, что правоотношение отсутствовало.

Поскольку рассматриваемое определение понятия "правоотношение" ориентировано на урегулированность общественного отношения, т.е. на завершение развития правоотношения, оно не отражает сущность правоотношения в полном объеме.

Поэтому более привлекательно мнение о том, что "правоотношение - это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства" <1>. При таком подходе высказанные выше сомнения лишаются своей почвы. Правоотношение будет иметь место там, где наличествует правовая связь между субъектами.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 82.

 

Есть также мнение о том, что "любое правоотношение - это средство, при помощи которого общие правовые нормы (объективное право) воплощаются в реальную жизнь в конкретных юридических правах и обязанностях участников общественных отношений (субъективное право)" <1>. Данные определения позволяют сделать вывод: правоотношения, возникающие в связи с административной ответственностью, представляют собой отношения между субъектами, принимающими участие в производстве по делу об административном правонарушении в соответствии с установленными нормами КоАП РФ обязанностями и правами.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.А. Лапиной "К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7.

 

<1> Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Государство и право. 2009. N 2. С. 10.

 

Как в юридической науке, так и в правоприменении общепринятым является использование понятия "характер правоотношения". Целесообразность такого словосочетания сомнительна. Понятие "характер" определяется, в частности, как "совокупность" психических особенностей, из которых складывается личность человека и которые проявляются в "его действиях, поведении", или "свойство, качество, своеобразие чего-нибудь". Неизвестно, каким образом любое из названных определений способно отразить сущность правоотношения. В связи с этим оправданно использовать словосочетание "механизм правоотношения". Слово "механизм" вместо слова "характер" исключает ассоциации с психикой человека или неопределенным своеобразием чего-либо, поскольку означает "внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь, аппарат какого-нибудь вида деятельности" <1>, тем самым исчезает элемент неустойчивости состояния правовой связи между субъектами. Использование слова "механизм" может служить ключом к пониманию сущности правоотношения вообще и административного в частности, так как направляет наше внимание на наличие в правоотношении информационного содержания, обладающего не только структурой, но и, что особенно ценно, динамикой.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2004. С. 430.

 

В теоретических исследованиях единства по этому вопросу не наблюдается. Некоторые авторы говорят о структуре правоотношения в сочетании с использованием понятия "состав" <1>, другие анализируют административное правоотношение через понятия "структура" и "состав", хотя и не в парном варианте, но как синонимы <2>, либо используют только одно понятие - "структура" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 47.

<2> См.: Лапина М.А. Структура административных правоотношений // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 2 - 5.

<3> См.: Стахов А.И. Структура современного административного правоотношения // Государство и право. 2009. N 2. С. 10.

 

Несмотря на определенную схожесть, понятия "состав" и "структура" не являются тождественными. Понятие "состав" определяется как "совокупность частей, элементов, образующих какое-нибудь целое", тогда как понятие "структура" имеет в виду "строение, взаимное расположение частей, составляющих одно целое" <1>. Поэтому применительно к правоотношению речь должна идти не о составе, а о структуре административного правоотношения. Нельзя также не учитывать того, что понятие "состав" юридическая наука, законотворчество и правоприменение традиционно используют применительно к преступлению и административному правонарушению, поэтому его введение в оборот применительно к административному правоотношению приведет к дублированию понятий.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. С. 1038, 1070, 1072.

 

Общепризнано, что административное правоотношение возникает и развивается до достижения объекта, т.е. представляет собой динамичную правовую субстанцию. Понятие "структура" наполнено статическим потенциалом и не может отразить эту динамику. Слово "механизм" устраняет впечатление застойного состояния правоотношения. Примечательно, что оно не отторгает понятие "структура", а гармонично дополняет его, нацеливая на динамичное взаимодействие элементов, образующих структуру правоотношения.

То, что административное правоотношение по своему наполнению является неоднородным, признают все исследователи. Камнем преткновения является вопрос о том, из чего состоит эта неоднородность. В структуре административных правоотношений часть ученых усматривают три элемента (субъекты, объект и содержание) <1>, но есть предложения и о пятизвенной структуре правоотношений <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 1. С. 47; Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1999. Ч. 1. С. 54 - 59.

<2> См.: Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 58 - 60; Лапина М.А. Структура административных правоотношений.

 

По каждому элементу структуры административного правоотношения также существуют различные точки зрения. Анализ предлагаемых учеными версий показывает, что их авторы не выделяют специфики структуры административных правоотношений и структуры правоотношений в связи с административной ответственностью. Соответственно, можно предполагать, что между этими правоотношениями признается тождество. Детальный же анализ наполнения их механизма не подтверждает этого обстоятельства.

Полагаем, будет уместным еще раз отметить, что структура правоотношения, будучи выражением статического потенциала, не показательна при обсуждении неоднородности любого правоотношения, тогда как рассмотрение этой неоднородности в динамике, т.е. через призму механизма правоотношения и его конкретного наполнения, позволяет получить объективные результаты.

Дело в том, что каждый структурный элемент любого правоотношения не существует сам по себе, а взаимообусловлен наличием других элементов. Поскольку правоотношение не является абстрактной правовой категорией или теоретической моделью, оно всегда конкретно и существует в действительности, то его элементы вынуждены постоянно взаимодействовать между собой. Процесс взаимодействия имеет свое начало и окончание, что само по себе уже говорит о динамике. Констатация временных параметров применительно к административной ответственности важна и потому, что после совершения административного правонарушения правоотношения не возникают автоматически.

Бесспорно, что правонарушитель обязан нести административную ответственность, а общество и государство имеют право требовать этого. Однако такой подход может служить теоретическим обоснованием необходимости введения административной ответственности как одного из видов юридической ответственности. Его нельзя считать подтверждением наличия правоотношения. Право требования административной ответственности и обязанность ее понести - пока еще никак не реализованная абстракция.

Правоотношения в связи с административной ответственностью возникают с момента возбуждения дела об административном правонарушении в установленном процессуальном порядке в отношении пока еще предполагаемого правонарушителя. Без реальных действий должностных лиц, уполномоченных на возбуждение дел об административных правонарушениях, такие правоотношения возникнуть не могут, здесь можно говорить только о необоснованной теоретической интерпретации событий.

Возбуждение дел об административных правонарушениях происходит под психическим воздействием, содержащимся, в частности, в правовых нормах ст. 28.1 КоАП РФ. В результате запускается психическое принуждение (подробнее см. § 9 - 11 гл. 2), содержащееся во всех правовых нормах КоАП РФ. В производстве по делу об административном правонарушении наряду с лицом, возбудившим дело, и предполагаемым правонарушителем предопределено появление и других субъектов.

Появление двух субъектов и более, принимающих участие в производстве по делу об административном правонарушении в том или ином качестве, предполагает их взаимоотношения через обладание каждым из них определенными правами и обязанностями.

Взаимосвязь субъектов со своими правами и обязанностями для достижения целей производства по делам об административных правонарушениях образует механизм правоотношения как объективно существующую правовую субстанцию. Непризнание механизма правоотношения в качестве действующего способа претворения в жизнь идей, заложенных в правовых нормах, создает условия игнорирования правовых критериев и возобладания произвольного поведения субъектов.

Одна из главных черт механизма правоотношения заключается в его постоянной конструкции. Неизменность конструктивного устройства правоотношения является основополагающим и необходимым условием всего правового регулирования: материального, процессуального и юридической ответственности. За счет такого механизма достигается устойчивость правового регулирования. Данное предположение дополнительно свидетельствует об отсутствии у правоотношения какого-либо характера, пусть даже в образном варианте. Характер, по определению, не обладает константой и не может придать правоотношению потенциал стабильности.

Субъекты правоотношения как элементы его механизма стоят у истоков появления соответствующего правоотношения, в том числе по делам об административных правонарушениях. Нормы права воздействуют на субъекты своей обязательностью, и через установленные права и обязанности происходит осознание каждым из них наличия конкретных прав и обязанностей в данном конкретном случае. С момента собственного зарождения каждое правоотношение нацелено на развитие и достижение своего объекта. Таким образом, судьба любого правоотношения заключается в строго определенной правами и обязанностями динамике его развития по достижению соответствующего объекта.

Субъектами правоотношений в связи с административной ответственностью являются органы публичной власти и их должностные лица, физические и юридические лица. Особенность субъектного состава со стороны органов государственной власти - их различие на стадиях производства по делу об административном правонарушении. На стадии возбуждения дела субъекты правоотношений представлены, как правило, должностными лицами органов исполнительной власти, а также членами избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, инспекторами Счетной палаты и др. (ст. 28.3 КоАП РФ).

Важно отметить, что такое право имеют не все должностные лица органов исполнительной власти, а только специально уполномоченные. Объясняется это тем, что возбуждение дела об административном правонарушении, сбор необходимых доказательств, в том числе при проведении административного расследования, требуют процессуальных полномочий, которыми должностное лицо должно быть наделено в установленном порядке. Полномочия такого должностного лица представляют собой систему его процессуальных прав и обязанностей, необходимых для установления наличия или отсутствия обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу об административном правонарушении. Должностные лица, уполномоченные на возбуждение дел об административных правонарушениях, независимо от ведомственной принадлежности обладают равными процессуальными правами и исполняют одинаковые обязанности. Принимаемые ими процессуальные решения и действия должны отвечать требованиям законности.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях по КоАП РФ субъектами правоотношений со стороны государства являются судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностные лица, названные в ст. 22.2 КоАП РФ. Сменяемость обладающих властными полномочиями субъектов правоотношений, возникающих и развивающихся в связи с административной ответственностью, объясняется спецификой содержания правоотношений на каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях.

В гл. 25 КоАП РФ указанные выше представители государства не названы в качестве участников производства по делу об административном правонарушении. Наблюдается довольно парадоксальная ситуация. Правоотношения в связи с административной ответственностью возникают и развиваются, субъекты, представляющие государство, совершают юридически значимые действия, но участниками производства по делу они не признаются. Возможность обжалования должностными лицами решения суда о пересмотре вынесенного этим лицом постановления по делу об административном правонарушении (ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ), предоставленная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", только подтверждает неординарность ситуации, но не разрешает ее. Обращает на себя внимание то, что в уголовном судопроизводстве законодатель к участникам производства отнес суд, следователя и других лиц, определив роль каждого из них (разд. II УПК РФ). Механизм правоотношений, возникающих и развивающихся в связи с административной ответственностью, во многом схож с механизмом правоотношений в сфере уголовной ответственности. Поэтому данный недостаток правового регулирования следует устранить и отнести должностных лиц, уполномоченных на составление протокола об административных правонарушениях и других материалов дела, к участникам производства по делу об административном правонарушении.

Согласно КоАП РФ физическое лицо в качестве субъекта правоотношений в связи с административной ответственностью может выступать в качестве лица, привлекаемого к административной ответственности (ст. 25.1), потерпевшего (ст. 25.2) и других лиц, названных в гл. 25. Субъектом административной ответственности может быть юридическое лицо. Несмотря на то что последнее, как правило, имеет свою структуру, по отношению к административной ответственности оно выступает как единое целое. При этом правовое положение юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ничем не отличается от правового положения физического лица, что свидетельствует об аналогичности возникающих правоотношений. Правоотношения в связи с административной ответственностью могут возникнуть только между субъектами, обладающими необходимыми качественными характеристиками: возраст, служебное положение физического лица, статус юридического лица и т.д.

Административное правонарушение является результатом свободы выбора конкретным лицом соответствующего неправомерного поведения. Таким образом, рассматриваемые правоотношения имеют прямое отношение к правонарушителю. В правоотношениях с участием лица, привлекаемого к административной ответственности, ему предоставлены такие права по защите своих интересов, реализация которых не способна дезорганизовать производство по делу об административных правонарушениях. Кроме того, на него возлагаются обязанности исполнять все необходимые правовые предписания, предусмотренные материальными и процессуальными нормами.

Потерпевшим по делу об административном правонарушении может выступать как физическое, так и юридическое лицо, а также государство в целом, например при совершении административного правонарушения, посягающего на налоговые отношения. Правоотношения в связи с административной ответственностью, в которых одним из субъектов является потерпевший, имеют своей целью защитить его интересы, которые в определенной мере можно рассматривать и как публичные, отраженные в нормах об административной ответственности.

Такое единение публичных и частных интересов потерпевшего, несмотря на возможное расхождение в конкретном производстве по делу об административном правонарушении, приводит к тому, что защита интересов потерпевшего также связана с определением участи лица, привлекаемого к ответственности, т.е. с объемом правоограничений, предусмотренных конкретным видом административного наказания. Правоотношения, в которых один из субъектов является потерпевшим, развиваются с предоставлением ему соответствующих прав, направленных на защиту, и возложением обязанностей там, где его частные интересы не согласуются в принципиальном плане с публичными. Например, определенные ограничения имеются при обжаловании постановления о назначении правонарушителю административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Представляется возможным ограничиться характеристикой правоотношений с участием названных выше субъектов, исходя из того, что они являются основными фигурами в производстве по делу об административном правонарушении, определяющими то или иное развитие событий.

Правоотношения, возникающие в связи с административной ответственностью, подразделяются на два вида:

1) материальные, имеющие целью осуществление правовой квалификации противоправных действий (бездействия), назначение и исполнение административного наказания, и

2) процессуальные, определяющие права и обязанности всех субъектов при достижении названных искомых целей.

Указанные виды правоотношения взаимосвязаны и взаимообусловлены, это одна из причин совместного анализа материально-правовых и процессуальных аспектов административной ответственности.

Множественность правоотношений в связи с административной ответственностью объясняется тем, что развитие материальных правоотношений не происходит единовременно, а объекты достигаются после последовательного совершения целого ряда процессуальных действий. Процессуальные правоотношения распределяются соответственно своему функциональному содержанию. Материально-правовые отношения также подвержены динамике, но в меньшей степени, чем процессуальные. Сначала они возникают и развиваются по поводу доказанности события и состава административного правонарушения, виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, правовой квалификации противоправных действий (бездействия). На этой стадии у данного лица отсутствуют обязанности, в частности, оно не обязано доказывать свою невиновность или свидетельствовать против самого себя (ч. 2 ст. 49 и ч. 2 ст. 51 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ). Обязанность доказывания всех обстоятельств дела об административном правонарушении лежит на органе или должностном лице, возбудившем дело об административном правонарушении. Выводы об отсутствии состава административного правонарушения могут быть сделаны и после того, как будет составлен протокол об административном правонарушении, а также при рассмотрении дела об административном правонарушении или пересмотре постановления о признании лица виновным и назначении ему административного наказания.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, могут быть установлены на любой стадии производства по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Таким образом, материальные правоотношения в связи с административной ответственностью достаточно статичны. Определенная коррекция содержания материальных правоотношений происходит вокруг вопроса о назначении административного наказания. Лицо, привлеченное к административной ответственности, имеет право заявлять ходатайства об учете тех или иных обстоятельств, смягчающих административную ответственность, которые обязательно должны быть рассмотрены и оценены в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении. Длящиеся материальные правоотношения по поводу предполагаемого административного наказания заканчивают свое развитие на стадии вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

Материальные правоотношения по своему наполнению кардинально изменяются после вступления постановления в законную силу. Право требования исполнения административного наказания переходит к органам государства, а обязанность претерпеть неблагоприятные последствия - к лицу, которому назначено административное наказание. Все это позволяет определить содержание материальных и процессуальных правоотношений в связи с административной ответственностью.

Материальные правоотношения возникают относительно конкретных аспектов дела об административном правонарушении, имеющих отношение к правовой квалификации, назначению административного наказания и исполнению каждого из видов административного наказания, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ.

Содержание процессуальных правоотношений в связи с административной ответственностью направлено на то, чтобы дисциплинировать всех участников производства по делу об административном правонарушении, и поэтому у каждого из них после возбуждения дела об административном правонарушении на всем протяжении производства имеются как процессуальные права, так и процессуальные обязанности. В зависимости от стадии производства и конкретной ситуации их набор изменяется, дополняется. Каждая стадия производства по делам об административных правоотношениях состоит из более конкретных процедурных элементов, несущих свою локальную функциональную нагрузку, поэтому процессуальные правоотношения в конкретном производстве не существуют неизменно, постоянно и все сразу, а последовательно распределяются по всему производству, каждое правоотношение может возникнуть только в свое время. Например, отношения, связанные с деятельностью судьи, могут возникнуть и быть реализованы только на стадии рассмотрения дела, включая его подготовку.

Следует признать, что, несмотря на такую динамику процессуальных правоотношений, их стратегическая цель - обеспечение развития материально-правовых отношений до логического завершения - остается неизменной на протяжении всего производства по делу об административном правонарушении.

Итак, содержание отношений, возникающих в связи с административной ответственностью (как материальных, так и процессуальных), всегда представлено определенным объемом прав и обязанностей субъектов правоотношений. Бесспорно, каждому праву корреспондирует определенная обязанность. Вместе с тем права и обязанности в правоотношениях в связи с административной ответственностью не являются одним элементом. Они не могут быть одним целым, хотя бы потому, что принадлежат разным субъектам. Кроме того, в некоторых правоотношениях, как в материально-правовых, так и в процессуальных, обязанность имеет двухаспектный характер, один из которых условно можно назвать позитивным, а другой - ситуативным.

Например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, имеет право заявлять ходатайство материально-правового характера о признании конкретного обстоятельства смягчающим административную ответственность. Этому праву корреспондирует обязанность управомоченного органа рассмотреть заявленное ходатайство, этот аспект обязанности и называется позитивным. Однако обязательное рассмотрение ходатайства не означает его удовлетворения. В зависимости от ситуации оно может быть удовлетворено или отклонено, так как у лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, обязанность рассмотрения заявленного ходатайства фактически сопровождается правом на отклонение ходатайства исходя из конкретных обстоятельств.

Аналогичного рода ситуация наблюдается при разрешении ходатайства процессуального плана, например об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении. Ходатайство должно быть обсуждено, но рассмотрение дела может быть продолжено. Это не означает, что правоотношения как в первом, так и во втором случае не получают своего развития. Просто субъективные права в правоотношениях в связи с административной ответственностью несут нагрузку, которая не всегда корреспондирует с нагрузкой у обязанности. В силу этого содержание рассматриваемых правоотношений не может быть представлено одним элементом. Права и обязанности следует признать самостоятельными элементами такого рода отношений.

Права и обязанности субъектов правоотношений в связи с административной ответственностью предопределены действующими правовыми нормами, причем не только КоАП РФ, но и нормами всего российского законодательства, включая Конституцию РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Такая зависимость является само собой разумеющейся, и потому характеристика административных правоотношений, утверждающая, что содержание этих правоотношений "составляют права и обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты" <1>, является излишней. Создается впечатление, что права и обязанности самостоятельны по отношению к процессуально-правовому режиму их осуществления.

--------------------------------

<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. С. 39.

 

Анализ правоотношений, возникающих с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, приводит к выводу, что вопрос об объекте правоотношений в связи с административной ответственностью имеет отношение к целям, поставленным перед производством по делам об административных правонарушениях.

Основными целями возникновения и развития правоотношений в связи с административной ответственностью являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений путем привлечения виновного лица к административной ответственности.

Они могут быть достигнуты путем назначения и исполнения административного наказания, а правоотношения, возникающие при этом, являются материально-правовыми. Содержанием этих правоотношений являются конкретные права и обязанности по поводу доказанности события и состава административного правонарушения, правовой квалификации неправомерных действий (бездействия), назначения административного наказания и его исполнения как итогового результата производства по делам об административных правонарушениях.

Приведенный выше перечень целей, на достижение которых направлено производство по каждому делу об административных правонарушениях и ради достижения которых возникают и развиваются материальные правоотношения, и является в каждом случае их первым объектом. Так, объектом правоотношения по поводу правовой квалификации противоправных действий (бездействия) является, в частности, соответствие совершенных действий (бездействия) признакам объективной стороны состава административного правонарушения. При осуществлении правовой квалификации правоотношение заканчивает свое существование. Объектом правоотношения по поводу назначения административного наказания является возможный объем неблагоприятных для правонарушителя последствий с учетом, в частности, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Объектом правоотношения по поводу исполнения административного наказания является претерпевание правонарушителем неблагоприятных последствий, вид и объем которых предусмотрены в постановлении о назначении административного наказания. Объект каждого процессуального правоотношения зависит от стадии производства по делу об административном правонарушении.

Смысл возникновения и развития материальных и процессуальных правоотношений в связи с административной ответственностью в том и заключается, чтобы правовыми методами адекватно отреагировать на административную противоправность и восстановить социальную справедливость. Достигается это путем назначения виновному лицу административного наказания и его исполнения.

Правоотношения в связи с административной ответственностью оказывают существенное влияние на предотвращение совершения новых административных правонарушений. В ходе исполнения постановления о назначении административного наказания лицо, в отношении которого оно вынесено, претерпевает определенные неудобства и другие неблагоприятные последствия (временное лишение свободы при аресте, невозможность управления автотранспортным средством при лишении права на это и т.д.). Данные правоограничения не только воздействуют на лицо, которому назначено наказание, но и профилактически влияют на неопределенное количество других лиц, удерживая их впоследствии от неправомерного поведения. Причем говорить о профилактике только административных правонарушений - значит неоправданно сужать предупредительный потенциал правоотношений в связи с административной ответственностью, например удерживающей от совершения преступлений (в области налогового, таможенного, природоохранительного законодательства и т.д.).

В науке административного права остается дискуссионным вопрос о том, что следует понимать под объектом административно-правовых отношений в целом. Рассмотрение различных точек зрения косвенным образом подтверждает изложенную выше гипотезу, касающуюся объекта правоотношений. Так, высказываются суждения о том, что объектом административного правоотношения являются общественные отношения в сфере государственного управления <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.А. Лапиной "К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7.

 

<1> См.: Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Государство и право. 2009. N 3. С. 10.

 

Такое утверждение применительно к рассматриваемым правоотношениям очень спорно. Право как совокупность норм всегда регулирует общественные отношения, а юридическая наука их изучает. Когда речь идет о составе административного правонарушения, достаточно ясно, какие общественные отношения являются объектом противоправных действий (бездействия). Отношения, возникающие и развивающиеся в связи с административным правонарушением, имеют вполне конкретную цель - правовыми способами понудить правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия своего неправомерного поведения. Поскольку цель административной ответственности достигнута, иных объектов не имеется, возникновения каких-то новых правоотношений не требуется. Кроме того, современный институт административной ответственности находится вне сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти. Как показывает анализ, своими правовыми корнями данный институт ориентирован на органы судебной власти.

Еще одна точка зрения сводится к тому, что объектом административно-правовых отношений является "волевое поведение человека, его действия" <1> или "действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение" <2>. Как известно, административная ответственность предусмотрена только для случаев сознательного, негативного поведения конкретного субъекта в форме неправомерных действий (бездействия). Совершение административного правонарушения, как было указано ранее, является основанием для возникновения правоотношений в связи с административной ответственностью.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 47.

<2> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. С. 61.

 

Если принять за основу данные предложения в отношении анализируемых правоотношений, то неправомерное поведение правонарушителя неизбежно будет выступать в двух ипостасях: как основание возникновения правоотношений и как объект, т.е. предел развития. Подобный дуализм объекта правоотношения в принципе не возможен, так как его начало не может быть окончанием. Полагаем, что у сторонников такого понимания объекта правоотношения произошло объединение в одно понятие двух объектов - поведения как объекта правового регулирования и той цели-объекта, на достижение которой направлены и ради которой возникают и развиваются административные правоотношения, правоотношения в связи с административной ответственностью.

Такой подход не дает оценки тому обстоятельству, что административное наказание, являясь искомой целью производства по делам об административном правонарушении, не включается в качестве объекта в механизм одного из материальных правоотношений, возникающих в связи с административной ответственностью.

В том случае, если производство по делу об административном правонарушении прекращается по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в структуре правоотношений, и в частности их объекта, ничего не меняется. Другое дело, если цель не достигается по обстоятельствам, установленным законом. В этом случае часть оснований, предусмотренных в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, влечет прекращение производства по делу об административном правонарушении по реабилитирующим лицо обстоятельствам, например в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

С учетом изложенного представляется наиболее обоснованным вывод о четырехзвенном механизме правоотношения в связи с административной ответственностью: субъекты, права, обязанности, объект. Данный вариант не затрагивает качественные характеристики каждого элемента, так как этого не требуется в принципе. Необходимые качественные параметры исследуются другими способами, например при анализе состава административного правонарушения.

Предложенный четырехзвенный механизм правоотношения за счет изучения прав и обязанностей субъектов и объектов правоотношений создает возможность объективного анализа не только конкретного состава административного правонарушения, но и других возникающих ситуаций.

Как полагает М.А. Лапина, в правоотношение входит "субъективная сторона одного из участников правоотношения, который выступил инициатором такого правоотношения, что означает внутреннее отношение данного субъекта к конкретному административному или административно-процессуальному правоотношению... объективная сторона - это непосредственные действия (или бездействие) субъектов (участников) правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Лапина М.А. Структура административных правоотношений // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 2 - 5.

 

Из доводов М.А. Лапиной не ясно, какие действия имеются в виду. Важность этого замечания объясняется тем, что в правоотношениях в связи с административной ответственностью участвуют несколько субъектов, например правонарушитель и потерпевший. Каждый из них за время производства по делу совершает целый ряд действий, причем значительно отличающихся друг от друга. Так, потерпевший может заявить какое-либо ходатайство или задать вопросы лицу, привлекаемому к административной ответственности, при рассмотрении дела (ч. 2 ст. 25.2 КоАП РФ). Означает ли это, что имеет место одна объективная сторона предусмотренного правоотношения или их несколько? К тому же правонарушитель высказывает мнение по заявленному потерпевшим ходатайству или отвечает на его вопросы? Не ясно, образуют ли эти действия самостоятельную объективную сторону процессуального правоотношения (как вариант - несколько) или они входят в объективную сторону (объективные стороны), образованную (образованные) действиями потерпевшего?

Аналогичного рода неясность возникает при анализе субъективной стороны административного правоотношения. Кроме того, почему автор полагает, что субъективные интересы "виновника правоотношения" имеют приоритетный характер? Тем более как установить, например, внутреннее отношение должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, к правоотношениям, возникающим при этом?

Во-первых, должностное лицо в силу своих должностных полномочий обязано составить такой протокол. Во-вторых, объект возникших и развивающихся материальных правоотношений в связи с административной ответственностью отдален во времени. Каким образом оценить внутреннее отношение должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, к этому объекту? Из доводов М.А. Лапиной вообще не усматривается потенциальная нагрузка характеристик субъективной и объективной стороны административных правоотношений для научного анализа, законотворческой или правоприменительной деятельности.

Введение данных элементов в механизм правоотношения, в том числе в связи с административной ответственностью, невольно предполагает некие параллели с составом административного правонарушения, например объективная сторона состава административного правонарушения образуется неправомерными действиями (бездействием).

Предлагаемая версия структуры правоотношения также отражается на функционировании его механизма. Признание, в частности, "субъективной стороны", как следствие, становится значимым фактором и способно отразиться на развитии правоотношения по усмотрению одного из субъектов. Причем такое усмотрение будет иметь юридическое значение, не согласующееся с психическим принуждением правовой нормы, что ставит под угрозу правовое регулирование в целом. Кроме того, "объективная сторона" правоотношения, выступая в качестве его элемента, отделяется от прав и обязанностей субъектов правоотношения, тогда как права и обязанности субъектов правоотношения могут быть реализованы и исполнены только действием (иногда бездействием). В силу неразрывности прав и обязанностей с действиями этот тандем может "работать" не иначе как продолжение один другого.

Следует отметить, что правоотношения в связи с административной ответственностью являются не только составной частью общего объема правоотношений, возникающих и развивающихся в обществе, но и самостоятельной частью административных правоотношений. Последние можно условно назвать правоотношениями общего характера, имея в виду, что они возникают в обычной жизни на основании действия норм административного права.

Правоотношения различаются по основаниям возникновения. Бесспорно, что основанием возникновения правоотношений является юридический факт. Для возникновения "обычных" административных правоотношений таким юридическим фактом является в том числе правовой акт, в силу которого конкретному субъекту предоставляется то или иное право, а на другого возлагается соответствующая обязанность. Он является результатом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц, а возникающие при этом административные правоотношения являются конкретным вариантом реализации материальных норм.

Такие нормы публичного права, в частности обладая значительной императивностью в определении моделей поведения в регулируемых отношениях и предусматривая основания возникновения административных правоотношений, все же окончательное решение вопроса об их развитии оставляют за субъектами правоотношений. Так, например, физическое лицо, имеющее льготу на получение земельного участка, после подачи заявления в орган местного самоуправления может отозвать заявление, воспользовавшись своим диспозитивным правом. Лицо, купившее билет на самолет, также вправе отказаться от прохождения предполетного досмотра, тем самым отказавшись от полета вообще.

Основанием для возникновения правоотношений в связи с административной ответственностью является особый юридический факт - административное правонарушение. Административное правонарушение само по себе является не обычным явлением общественной жизни, а результатом противоправных действий (бездействия).

Во-первых, административная ответственность наступает не за любое нарушение норм административного права (неправомерные действия (бездействие)), а только за то, которое предусмотрено диспозицией правовой нормы Особенной части КоАП РФ. Во-вторых, административным правонарушением может быть признано нарушение не только непосредственно норм административного права, но и норм других отраслей права, например земельного, жилищного, финансового и т.д. Это означает, что правоотношения в связи с административной ответственностью имеют межотраслевой характер. В-третьих, за административное правонарушение не может последовать применение норм уголовной, гражданско-правовой, материальной ответственности и, следовательно, возникновение и развитие правоотношений, характерных для названных видов юридической ответственности.

Административное правонарушение, в том числе при неосторожной форме вины, - результат сознательного и виновного поведения физического или юридического лица. Главное же заключается в том, что административное правонарушение является не просто основанием возникновения правоотношений в связи с административной ответственностью, оно императивно предопределяет возникновение и развитие таких правоотношений. Усмотрение субъектов в этой ситуации не имеет правового значения. Объясняется это тем, что у государства есть обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).

Кодекс РФ об административных правонарушениях в качестве повода к возбуждению дел об административных правонарушениях предусматривает достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, полученные из разных источников (ст. 28.1). Должностному лицу не предоставлено право выбора возбуждать или не возбуждать дело об административном правонарушении, оно обязано это сделать. У другого субъекта таких правоотношений - правонарушителя также нет правомочий препятствовать возбуждению дела об административном правонарушении (ст. 28.2). Более того, его согласия на это не требуется. Основное условие заключается в извещении правонарушителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, если он при этом по каким-либо причинам отсутствует. Причем административное наказание в некоторых случаях может быть назначено и без составления протокола об административном правонарушении, опять-таки без согласия правонарушителя (ст. 28.6). Мнение потерпевшего при возбуждении дела об административном правонарушении также не учитывается, в случае отказа в возбуждении дела у потерпевшего есть право обжалования, а у прокурора - право принесения протеста.

Это означает, что возникшие правоотношения должны получить развитие по варианту, предусмотренному нормами КоАП РФ. Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, обязано подчиниться установленным правилам несмотря на то, что происходит императивное вмешательство со стороны государства в его частные интересы. Этого требуют публичные интересы, имеющие приоритетное значение при возникновении правоотношений в связи с административной ответственностью.

Поэтому в производстве по делам об административных правонарушениях всегда возникают правоотношения публичного характера. В процессе развития этих правоотношений особая роль принадлежит органам государственной власти, деятельность которых должна быть направлена на защиту физических и юридических лиц и государства от административных правонарушений. Тем самым характер возникновения правоотношений в связи с административной ответственностью является даже в большей степени императивным, чем в связи с применением уголовной ответственности, в последнем, как известно, имеет место также частное обвинение, которое зависит от усмотрения потерпевшего.

Изложенная выше предопределенность возникновения и развития правоотношений в связи с административной ответственностью изначально исключает их характеристики как правоотношений, возникших в результате спора. Следовательно, нельзя согласиться с предложениями о придании процедуре привлечения к административной ответственности характера спора об административной ответственности. Так, А.Б. Зеленцов полагает, что "действующее законодательство прямо предусматривает возможность правового спора об административной и налоговой ответственности" <1>.

--------------------------------

<1> Зеленцов А.Б. Понятие и виды споров об административной ответственности // Административное право. 2007. N 3. С. 36.

 

Некоторые исследователи фактически отождествляют понятие спора с несогласием лица с фактом привлечения его к административной ответственности (гл. 30 КоАП РФ). Более того, при этом усматривается внесудебный порядок разрешения дела. По мнению Е.Б. Лупарева, необходимо "исключить из п. 1 ст. 30.5 КоАП РФ формулировку "...со всеми материалами дела...". В этом смысле показателен подход, установленный п. п. 2.1 и 2.2 Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, где установлен общий месячный срок рассмотрения вышестоящим налоговым органом или должностным лицом жалобы налогоплательщика, а по жалобам на постановление об административном правонарушении - 10-дневный со дня поступления жалобы в налоговый орган. В связи с тем что 10-дневный срок не всегда реален, следует пойти по пути унификации сроков рассмотрения иных жалоб, предусмотрев для административного (да и для судебного) порядка рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях общий 30-дневный срок. Применительно к внесудебному порядку разрешения административно-правовых споров требуется установление видов и структуры решения по делу по аналогии с тем, как это закрепляется относительно судебных актов. В этом смысле наиболее детально структура административного акта, вынесенного по результатам рассмотрения административно-правового спора, закреплена в ст. 30.7 и ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ.

Виды решений по административно-правовому спору многообразны, ибо зависят от особенностей защищаемых субъективных публичных управленческих прав, интересов и порядка реализации управленческих обязанностей" <1>.

--------------------------------

<1> Лупарев Е.Б. Современные проблемы внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров // Государство и право. 2003. N 11. С. 37 - 39.

 

Из доводов А.Б. Зеленцова и Е.Б. Лупарева неясно, почему правоотношениям, возникающим по делам об административных правонарушениях, придан характер спора. На самом деле это не само собой разумеющийся факт. Представляется, что понятие "спор" в большей степени применимо к иным по своему содержанию ситуациям, связанным с общерегулятивными нормами, в том числе административно-правовыми, например по поводу обоснованности удовлетворения или отказа в удовлетворении каких-либо прав или возложении обязанностей, но не для случаев применения административной ответственности.

Понятие спора применимо и для гражданско-правовой ответственности, восстановительной по своему характеру, и в таком аспекте ссылки на АПК РФ вполне обоснованы. Здесь также возникают конфликты по поводу предполагаемых противоправных действий (бездействия) одной из сторон. Однако противоправность подобного рода презюмируется как добросовестное заблуждение относительно понимания правовой нормы, незнание закона и т.п. Определение таких конфликтов через понятие спора становится логичным и потому, что наступление гражданско-правовой ответственности возможно без вины ответчика.

Конечно, производство по делу об административном правонарушении предполагает элементы спора. Однако речь может идти именно об элементах, не более того. В конфликтах, возникающих в связи с административной ответственностью, противоправность носит принципиально иной характер. Особые события, имеющие характер экстраординарности, формируют соответствующую государственно-правовую реакцию и специфические правовые способы регулирования общественных отношений. Все признаки противоправного поведения определены законодателем в диспозициях норм, включенных в Особенную часть КоАП РФ и законы об административной ответственности субъектов РФ. Здесь изначально предполагается, в частности, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении приоритет публичных интересов, наличие в действиях (бездействии) вины, а незнание закона не признается юридически значимым обстоятельством.

Понятие "спор" предполагает в том числе примирение сторон до рассмотрения дела по существу. Но ст. 24.5 КоАП РФ подобный вариант развития правоотношений в связи с административной ответственностью не предусматривает. Производство по делу об административном правонарушении не согласуется с понятием "спор" еще и потому, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может полностью соглашаться с обвинением, т.е. спор как таковой может отсутствовать. Однако признание лицом своей вины в совершении административного правонарушения может сказаться на назначении конкретного вида и размера административного наказания, не более того.

Учитывая значительную опасность административной противоправности, государство с самого начала относится к административному правонарушению как к происшествию. Даже при регулировании дорожного движения укоренилось выражение "дорожно-транспортное происшествие" применительно к любой автоаварии независимо от последствий и возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Свидетельством того, что административная ответственность несет в себе элементы чрезвычайности, является императивный характер возникновения правоотношений в связи с административным правонарушением, безапелляционное вторжение в сферу соответствующих интересов правонарушителя. При этом реакция такова, что государство не только осуществляет правовое регулирование, но и принимает на себя обязанность по его реализации через деятельность специально на то уполномоченных органов государственной власти, для чего в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предусматриваются меры государственного принуждения, в том числе физического.

Императивное вмешательство государственных органов наблюдается и в других случаях, например при пресечении противоправных действий. Отличие заключается в том, что здесь имеют место другие способы и иная цель такого вмешательства. Оно имеет кратковременный, ситуационный характер. Как только правонарушитель изменил свое поведение или угроза противоправности предотвращена, схема пресекательных действий изменяется. При возбуждении дела об административном правонарушении публичные интересы "отодвигают" личные интересы лица, в отношении которого ведется производство, на второй план и возникновение спора по этому вопросу невозможно.

В производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых передано в ведение судей, имеет место "досудебная" стадия, но она заканчивается моментом составления протокола об административном правонарушении (иногда после проведения административного расследования) и направлением дела на рассмотрение в суд. То обстоятельство, что дела об административных правонарушениях рассматривают также должностные лица органов исполнительной власти, принципиально ситуации не меняет. Они, по существу, занимаются квазисудебной деятельностью.

Главное заключается в том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях предполагает обязательное осуществление правовой квалификации и назначение административного наказания или прекращение производства по делу при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ). Разрешение спора не требует правовой квалификации в том смысле, что отсутствует состав правонарушения, а также признаки объективной стороны, установленные законодателем. Правоотношение, возникающее из различных споров, достигает своего объекта без обсуждения названных вопросов, так как ни у суда, ни у других субъектов спорного правоотношения нет ни прав, ни обязанностей, касающихся, например, признаков объективной стороны состава административного правонарушения.

Приводимые Е.Б. Лупаревым доводы обращают на себя внимание еще одним обстоятельством. Рассмотрение дел об административных правонарушениях по существу приравнивается им к управленческим функциям органов исполнительной власти, что нельзя признать правильным (подробнее об этом см. гл. 3).

Из изложенного выше можно сделать следующие выводы. Сам по себе механизм административных правоотношений, как материальных, так и процессуальных, идентичен механизму материальных и процессуальных правоотношений, возникающих и развивающихся в связи с административной ответственностью. Более того, данный механизм одинаков во всех правоотношениях, возникающих на основании правовых норм. В этом залог устойчивости правового регулирования в целом.

Вместе с тем конкретное наполнение каждого правоотношения различно. Специфика элементов механизма правоотношений в связи с административной ответственностью выражается в особенностях субъектов, обладающих присущими только им правами и обязанностями для достижения объекта, ради которого правоотношения и возникли. Такие особенности невозможны в правоотношениях, основанных на "обычных" регулятивных правовых нормах, в том числе административного права.

 

Глава 2. МАТЕРИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

---

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 345; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!