Публично-правовой аспект реализации конституционных принципов регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений
В предыдущем параграфе мы отмечали, что публичная сфера права всегда так или иначе связана с интересами и соответствующей деятельностью государства. Эффективная реализация конституционных принципов о труде, безусловно, невозможна без активного участия государства.
Трудовое законодательство предусматривает два основных направления прямого государственного воздействия на трудовые отношения.
Во-первых, государственные органы являются субъектами некоторых правоотношений в сфере труда: Федеральная инспекция труда является участником правоотношений по надзору и контролю за исполнением трудового законодательства, органы исполнительной власти участвуют в социальном партнерстве. Во-вторых, государство заинтересовано в четком централизованном императивном регулировании некоторых аспектов отношений в сфере труда. Государство не может отдать на откуп исключительно частным интересам такие вопросы, как защита трудовых прав работников (особенно уязвимых категорий, таких, как несовершеннолетние, беременные женщины, инвалиды) и работодателей, порядок объявления и проведения забастовки, обеспечение безопасных условий труда и.т.д.
Можно сказать, что публичная сфера реализации конституционных положений о труде характеризуется ее стратегическим значением в развитии государства. Еще свежи в памяти шахтерские забастовки марта 1991 года. Имея стойкую политическую окраску, они стали весомой картой в борьбе «новых демократов» с существовавшим тогда коммунистическим режимом.
|
|
|
Публично-правовая сторона реализации конституционных принципов регулирования труда связана, прежде всего, с государственной защитой прав работников и работодателей. При этом для повышения эффективности реализации конституционных принципов чрезвычайно важным является наличие действенного механизма судебного контроля за этим процессом.
Первый вариант судебного контроля выражен в решениях Европейского Суда по правам человека. В одном из них по вопросу недовольства заявителей положениями законодательства Российской Федерации, предусматривающими различные социальные гарантии, Европейский Суд указывает на то, что он не может подменять собой внутригосударственные органы власти при определении или пересмотре адресатов и сумм льгот и компенсаций, предусмотренных шкалой социальных гарантий[284].
Другая возможная позиция судебных органов по этому вопросу относится к «американской модели» судебного контроля и предполагает самостоятельное определение судебными органами направлений и характера реализации конституционных принципов.
|
|
|
Д. Недельски справедливо критикует так называемую «американскую модель» судебного контроля. Ее недостаток состоит в том, что она не нацелена на конструктивный диалог между всеми ветвями власти по поводу понимания и реализации конституционных принципов, а также соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина[285]. В американской модели власти конституционные права человека имеют узкое значение, являясь лишь критерием конституционности положений того или иного закона. Они не являются предметом «демократического обсуждения», и уж тем более не обладают качеством конституционных принципов, реализация и обеспечение которых осуществляются не только (может быть даже не столько) судебными, но и всеми остальными государственными органами, как законодательными, так и исполнительными[286].
На наш взгляд, за судебными органами не должно оставаться последнее решение по вопросам реализации конституционных положений. Эффективный судебный контроль лишь один из аспектов совершенствования механизма реализации норм Конституции. В частности, при осуществлении судебного контроля Конституционный Суд Российской Федерации вправе оценивать соответствие введения тех или иных льгот установленным Конституцией целям и задачам, а также обеспечение справедливого баланса между публичными и частными интересами при выборе тех или иных мер социальной защиты[287].
|
|
|
С другой стороны, вынесение отрицательного решения (признание нормы не соответствующей Конституции) не ставит и не должно ставить «крест» на попытках законодателя по-другому урегулировать данную сферу общественных отношений. Органы конституционного контроля могут лишь в известной степени определять направление реализации конституционных положений, но никак не характер этого процесса и тем более не конкретные формы, способы и средства правового регулирования.
Задачей Конституционного Суда Российской Федерации и других органов конституционного контроля и надзора является направление реализации конституционных принципов в русло Конституции. Данные органы призваны заставить законодателя находить прямую связь между конституционными положениями и конкретными нормами закона.
Помимо судебной защиты, к которой мы в дальнейшем еще не раз будем возвращаться, публично-правовой метод присутствует и при реализации других конституционных принципов. Немаловажным в этой связи является участие государства в защите прав и интересов работников профессиональными союзами. Несмотря на то, что отношения представителей работников и работодателей традиционно относится к сфере частного права, большое воздействие на них оказывает государство.
|
|
|
Представляет интерес данные опроса вышедших из профсоюзов работников, которые приводит Т.И. Штринева: каждый третий из опрошенных пошел на такой шаг, поскольку не ощущал заботы со стороны профорганизации об интересах своих членов; 22, 7% считают, что профорганизация была пассивной; каждый четвертый из числа опрошенных недоволен тем, что не получил поддержки при обращении в профком или другие профсоюзные органы; каждый пятый полагает, что профком при решении социально-экономических вопросов шел на поводу у администрации[288].
Следовательно, участие государства в отношениях работодателей и профессиональных союзов не только является важным, но и необходимым, поскольку обеспечивается их сбалансированность.
Европейский Суд по правам человека отмечает, что статья 11 п. 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, имея в виду свободу профсоюзов, как одну из форм или особый аспект свободы ассоциаций, не гарантирует профсоюзам или его членам какого-либо особого отношения со стороны государства, например, право на участие в консультациях. Другими словами, в обязанности государства могут и не входить активные действия по содействию профсоюзному движению. Конвенция требует, чтобы внутреннее законодательство, не вступая в противоречие со статьей 11, давало профсоюзам возможность бороться за интересы своих членов. При этом не является нарушением принципа, закрепленного в ст. 30 Конституции Российской Федерации, возможность государства выбирать не только направления, но и субъектов взаимодействия в сфере социального партнерства. Новое трудовое законодательство одной из сторон социального партнерства называет представителей работников. Но это не означает, что государство обязано вступать в консультации с любым из них. Так, Закон Челябинской области «О Челябинской областной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[289] закрепляет право участвовать в ее деятельности от имени работников лишь представителей областных объединений профсоюзов.
Положительным моментом нового трудового законодательства следует признать введение процедуры учета мнения профсоюзных органов при принятии соответствующих решений работодателем. Как известно, ранее существовала формула по истребованию работодателем согласия профсоюзных органов на совершение тех или иных действий. Некоторые авторы называют ее более эффективной при защите интересов работников. Наверное, это так. Но трудовое законодательство выполняет не только защитную, но и хозяйственную функцию. Последняя подразумевает принятие оперативных решений руководством организации, включая и управление персоналом. Институт «согласия профсоюзных органов» этому, конечно, не способствует, тогда как правило «учета мнения» нацелено в одинаковой мере на осуществление обеих функций трудового законодательства. Во-первых, у профсоюза отсутствует возможность блокировать любое решение работодателя, касающееся работников, а во-вторых, сложная процедура учета мнения профсоюзов при принятии локальных нормативных актов, увольнении работников и в других случаях, а также возможное участие в этой процедуре Федеральной инспекции труда и судебных органов, не оставляют работников незащищенными. Результаты анкетирования подтвердили теоретические выводы диссертанта – с ними согласны 86,5% представителей работодателей и 54,1% членов профсоюзов.
Напомним, что Трудовой кодекс Российской Федерации сохранил институт выражения профсоюзом согласия на принятие некоторых решений работодателем. В связи с этим существует ряд проблем, связанных с соответствием этих положений Трудового кодекса конституционным принципам.
Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что, возлагая на работодателя обязанность получить согласие профсоюзного органа на увольнение работников, входящих в состав профсоюзного органа и не освобожденных от основной работы, законодатель при этом не предусматривает обязанность профсоюзного органа в случае отказа дать такое согласие на изложение его мотивов. Судебная проверка правомерности решения профсоюзного органа сводится, по существу, к выяснению правильности порядка, а не причин и оснований увольнения. Следовательно, требование о получении предварительного согласия профсоюзного органа на увольнение работника, входящего в состав профсоюзного органа и не освобожденного от основной работы, означает, что фактически вопрос об обоснованности расторжения по инициативе работодателя трудового договора с таким работником, совершившим дисциплинарный проступок, решается не судом, а профсоюзным органом, представляющим интересы лишь одной стороны в споре. Отсутствие возможности доказывать в суде необходимость и обоснованность увольнения таких недобросовестных работников, совершивших дисциплинарный проступок, а в случае расторжения трудового договора с работником, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, и неправомерность отказа профсоюзного органа дать согласие на его увольнение, по сути, лишает работодателя возможности защищать в судебном порядке свои права и законные интересы, т.е. существенно ограничивает его конституционное право на судебную защиту[290].
В связи с вышесказанным, следует согласиться со старшим научным сотрудником отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Ю. Коршуновой в том, что норма о необходимости получения предварительного согласия на увольнение работника, входящего в состав профсоюзных органов и не освобожденного от основной работы, в случае неоднократного неисполнения им без уважительных причин трудовых обязанностей, предусмотренная статьей 374 Трудового кодекса, не соответствует Конституции Российской Федерации и применяться не должна[291].
Актуальным на сегодняшний день является вопрос о формах участия государства в социальном партнерстве.
Федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[292], а также упомянутый нами Закон Челябинской области «О Челябинской областной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» вступает в противоречие с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Согласно статье 23 Трудового кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей, уполномоченных на представительство законодательством или работодателями, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако по выше указанным законам в ее состав входят не только представители работников и работодателей, но и государственных органов. Мало того, представители государственных органов участвуют в голосовании, а решение комиссии считается принятым, если за него проголосовали все три стороны. Таким образом, принимая позицию той или иной стороны, государство фактически определяет принятие (или непринятие) того или иного решения. Другими словами решение может быть принято только, если оно согласуется с интересами государства.
С. Баткаев и В. Земляков отмечают чрезвычайно важное обстоятельство: проведение трехсторонних переговоров, как отмечают эксперты МОТ, не означает, что государство в лице правительства должно участвовать в них и заключать их в качестве полноправной стороны[293]. Полноправное участие государства в таких переговорах противоречило бы общепринятому пониманию коллективных переговоров как двусторонних (Конвенция МОТ № 154 о коллективных переговорах). Во-вторых, не соответствует положениям ратифицированной Советским Союзом Конвенции МОТ № 98 (ст. 4) о праве на организацию и ведение коллективных переговоров[294]. Причем, такая трактовка коллективных переговоров и соглашений не противоречит сложившемуся в международной практике понятию трипартизма, поскольку не исключает важной роли и активного участия государства в процессе подготовки и проведения коллективных переговоров (в качестве инициатора, организатора, посредника), а также на стадии контроля за исполнением положений коллективного соглашения[295].
Важным вопросом реализации конституционного принципа, связанного с защитой трудовых прав работников, остается регулирование порядка разрешения трудовых конфликтов. Публично-правовая сфера данного вопроса, прежде всего, охватывает коллективные трудовые споры, и в первую очередь забастовки.
В. Инвантеева, анализируя тон комментариев нового законодательства о труде, отмечает, что критики Трудового кодекса Российской Федерации констатируют фактическое лишение работников права на забастовку. Новый закон «ставит их в полную зависимость от хозяина»[296]. Процедура объявления забастовки, считают они, сама по себе настолько сложна, что возможность использовать это право фактически сводится на «нет». Следует, однако, напомнить, что Трудовой кодекс практически не внес никаких существенных изменений в ранее существовавшее законодательство о забастовках, которое и ранее подвергалось критике. Так, В.А. Сафонов считает, что основным изъяном действующего законодательства о порядке разрешения трудовых споров является его оторванность от реальных процессов, проходящих в обществе. Особенно это относится к теории и практике проведения забастовок. Недовольство В.А. Сафонова вызывают длительные процедуры посредничества и примирения сторон, предшествующие забастовке. «Хорошо известно, что на практике большинство забастовок возникает чаще всего стихийно, когда люди доведены до крайности, как правили сразу же вслед за выдвижением и неудовлетворением требований. Оторванные от жизни построения в законе, - считает автор, - могут сделать его безжизненным»[297].
На наш взгляд, следует согласиться с мнением Е. Ивантеевой, что такая процедура – в интересах самих же работников. «Ведь понятно, - считает она, - что профсоюз принимая решение о проведении забастовки, должен быть уверен, что работники на это согласны, что они готовы к тем материальным лишениям, которые неизбежно сопутствуют забастовкам»[298]. В частности, в соответствии со ст. 414 Трудового кодекса работодатель не обязан выплачивать заработную плату бастующим работникам. Кроме того, выполняя защитную функцию не только по отношению к работнику, но и работодателю, трудовое законодательство через установление сложной процедуры объявления забастовки, гарантирует осуществление работодателем своих обязательств по гражданско-правовым сделкам. Его материальные потери в случае проведения забастовки, в конечном счете, отражаются неблагоприятными последствиями и на самих работниках, поскольку, помимо всего прочего, уменьшаются финансовые возможности выплаты им премиальных поощрений, а также сокращается наполняемость фонда социального развития работников. В связи с этим вполне справедливо выглядит пожелание К.Н. Гусова и В.Н. Толкуновой об активизации работы профсоюзных органов по предупреждению забастовок, поскольку они сужают возможности государства и трудовых коллективов в социальном развитии[299].
Мы считаем, что политика государства в отношении реализации конституционных принципов регулирования труда не может быть признана последовательной. С одной стороны, Трудовой кодекс Российской Федерации существенно расширил сферу действия многих из них, с другой – не предусмотрел реальных механизмов их реализации. Так, Трудовой кодекс содержит немало препятствий на пути применения принудительного труда, но большинство из них с успехом преодолеваются работодателем. Многие работники испытывали на себе незаконное привлечение к сверхурочным работам, к работам в выходные и праздничные дни. Зачастую работникам не предоставляются ежегодные оплачиваемые отпуска.
Сложившаяся ситуация в сфере взаимоотношений работников и работодателей вполне прогнозируема, поскольку надзор и контроль за нарушением норм о труде со стороны профсоюзов и государственных органов не эффективен. Конечно, нельзя сказать, что государство ничего не делает в области защиты трудовых прав граждан: на разных уровнях социального партнерства при непосредственном участии государственных органов принимаются коллективные соглашения, направленные на защиту прав работников; постепенно активизируется работа Федеральной инспекции труда, наконец, принимается огромное количество нормативных актов в сфере труда. Но все это лишь видимая часть айсберга.
Главной проблемой реализации конституционных принципов является неисполнение трудового законодательства отдельно взятым работодателем. Этому есть и объективные (сложная экономическая ситуация в стране, неэффективная налоговая политика, провоцирующая «черные» заработные платы и т.д.), и субъективные причины. К последним следует отнести низкий уровень правосознания и правовой культуры большинства работодателей, нежелание соблюдать закон.
Учитывая невозможность в ближайшее время в корне изменить экономическую ситуацию в стране и повысить уровень правосознания российских граждан, остается надеяться на тотальный государственный контроль за исполнением трудового законодательства.
В этой связи интересным представляется идея Ю.В. Васькиной о необходимости введения института представителей государственных органов по труду на предприятиях. Они могли бы, по ее мнению, инициировать процесс переговоров, осуществлять консультации по содержанию коллективных договоров, способствовать не только разрешению, но и предупреждению, профилактике конфликтных ситуаций. При этом деятельность представителя государства в организации должна носить постоянный характер[300]. Сделанное Ю.В. Васькиной предложение выглядит интересным, но едва ли выполнимым. Обеспечивать государственное присутствие на каждом предприятии слишком накладно. Но даже подобная политика не сможет решить ряд вопросов. В частности, это касается повышения реального уровня заработной платы.
Большинство отечественных и зарубежных специалистов, как, впрочем, и законодатель, считают, что минимальная заработная плата должна превышать прожиточный минимум. В России же на протяжении последних десяти лет установленный государством размер минимальной заработной платы составлял 20-25 процентов прожиточного минимума. Даже последнее повышение минимальной заработной платы до 600 рублей нисколько не улучшило ситуацию в связи с соответствующим повышением прожиточного минимума.
Ю.В. Васькина справедливо отмечает, что, расставшись с большей частью собственности, государство фактически лишило себя возможности влиять на размер заработной платы в частных организациях. «Единственным рычагом воздействия государства на ситуацию с заработной платой является установление ее минимума, но и он реально не используется, - считает автор»[301].
Такое важное направление деятельности как повышение реального уровня оплаты труда не вменены ни одному из государственных органов по труду. К тому же, порой, не совсем понятны критерии оценки эффективности реализации данных конституционных положений.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации О. Хохрякова сообщает, что несколько лет назад Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании содержащихся в ст. 7 Конституции понятий «достойная жизнь» и «свободное развитие человека» с целью направления правотворческого процесса в конституционное русло. Посредством толкования, по мнению заявителя, следует определить стандарты, в соответствии с которыми можно судить о соответствии им реальной жизни россиян. Конституционный Суд ответил отказом, поскольку, по его мнению, подобное толкование – прерогатива законодательной власти[302].
Вышесказанное, на наш взгляд, указывает также на то, что корни многих проблем реализации конституционных положений о труде связаны не только и не столько с качеством трудового законодательства.
Причиной низкой эффективности государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде, помимо всего прочего, следует признать отсутствие жестких и эффективных мер юридической ответственности, которые могли бы быть применены к нарушителям. Речь идет об административной и уголовной ответственности.
Меры ответственности, закрепленные трудовым законодательством, в одиночку не смогут решить проблемы соблюдения законности. Приостановка работниками работы в случае невыплаты заработной платы, уплата работодателем процентов за нарушение сроков ее выплаты, материальная ответственность работодателя, возможность компенсации причиненного работникам морального вреда и даже забастовка, как показала практика, не в состоянии заставить работодателя соблюдать трудовое законодательство.
Более действенной мерой могло бы стать привлечение работодателей и его должностных лиц к административной ответственности. Тем более, что помимо штрафа, новое административное законодательство за нарушение норм о труде предполагает применение такого вида наказания, как дисквалификация (ст. 5.27 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации[303]). Однако на 1 января 2004 года в базе данных Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству зарегистрировано лишь 59 лиц, к которым применен данный вид административного наказания. При этом практически все они были привлечены к ответственности за невыплату заработной платы – один из основных, но не единственный вид правонарушений в сфере труда.
На сегодняшний день можно говорить о том, что вся система административной юстиции не отвечает современным требованиям развития экономики. Ее целью должна стать не ужесточение административных наказаний, а их неотвратимость и эффективность[304]. С принятием нового Кодекса об административных правонарушениях не устранены все проблемы связанные, в первую очередь, с исполнением постановлений о наложении административных наказаний, особенно штрафов[305]. Кроме того, практика Федеральной инспекции труда показывает, что ее представления работодателям о прекращении нарушений трудового законодательства далеко не всегда ими исполняются.
Уголовное законодательство также не в полной мере защищает интересы работников. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации[306] вообще не содержит норм об ответственности за привлечение к принудительному труду, несмотря на то, что подобными действиями работодателя, помимо непосредственно права на труд, нарушаются и другие важные для любого гражданина конституционные права: на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции), на государственную охрану достоинства личности (ст. 21 Конституции) и т.д.[307] Особенно уязвимыми оказались беременные женщины, несовершеннолетние, учащиеся. Законодатель считает необходимым защитить их от необоснованного отказа в приеме на работу и от необоснованного увольнения. Но отказ предоставить беременной женщине ежегодный отпуск или отпуск по беременности и родам также является общественно опасным и очень распространенным явлением.
На наш взгляд, одной из важных причин нарушения трудовых прав работников являются их собственное поведение в сочетании со сложной экономической ситуацией в стране. В погоне за заработной платой работники принимают любые условия работодателя и в силу правовой неграмотности не замечают нарушений с его стороны. Все это усугубляется низкой активностью работников по защите своих интересов.
Т.И. Штринева делает верный вывод о том, что обеспечение, например, безопасности труда зависит не только от мер, предпринятых работодателем (хотя ему принадлежит решающая роль в этом процессе), но от самих работников, от соблюдения ими производственной технологии, трудовой дисциплины, правил эксплуатации оборудования и т.д.[308] В связи с этим, при реализации конституционных принципов при регулировании трудовых и непосредственно связанных с ними отношений необходимо сочетание правовых и неправовых факторов. К первым, прежде всего, относятся разумное правотворчество и адекватная ему реализация правовых норм, как государственными органами, так и работниками, и работодателями. Вторые связаны с правовым воспитанием работников и работодателей, повышением уровня их правовой культуры.
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 235; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!