Вопросы и задания для самопроверки
1. Дайте определение бюджетного процесса по Бюджетному кодексу РФ.
2. Раскройте основные дискуссионные вопросы содержания бюджетного процесса.
3. Назовите стадии бюджетного процесса.
4. Является ли бюджетный контроль стадией бюджетного процесса?
5. Назовите основные модели организации бюджетного процесса. Дайте их сравнительную характеристику.
6. Охарактеризуйте основные классификации БОР.
7. Перечислите участников бюджетного процесса.
8. Назовите основные инструменты, используемые при составлении проекта бюджета.
9. На какой срок утверждается бюджет субъекта РФ? местный бюджет?
10. Каким правовым актом регламентирована процедура рассмотрения проекта федерального бюджета?
Задания для самостоятельной работы
1. Каковы недостатки бюджетирования, ориентированного на затраты?
2. Какие факторы препятствуют внедрению БОР в РФ?
3. Обоснуйте Вашу точку зрения по вопрос, какая модель БОР – сервисная или проблемно-ориентированная является оптимальной для внедрения в РФ.
4. Какова роль финансовых органов во внедрении инструментов управления по результатам в бюджетный процесс?
5. Изучив положения Бюджетного кодекса РФ, охарактеризуйте бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в РФ.
6. Изучив положения Бюджетного кодекса РФ, охарактеризуйте процедуру рассмотрения проекта федерального бюджета.
Тема 9. Экономическое содержание и назначение межбюджетных отношений
|
|
|
В данной теме рассматриваются теоретические аспекты бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, приводятся альтернативные взгляды на содержание данных категорий, даётся характеристика форм межбюджетных трансфертов.
1. Бюджетный федерализм: понятие, принципы и модели.
2. Сущность межбюджетных отношений.
3. Характеристика форм межбюджетных трансфертов.
Бюджетный федерализм: понятие и принципы
Теория федерализма возникла в XVII веке. Её основоположником считается И. Альтузис, сформулировавший основополагающий принцип федерализма – принцип согласия (союза). На протяжении XVII – XIX веков основным предметом научных исследований в области федерализма были его политические и организационные аспекты. Во второй половине XX века возрос интерес к его экономическим и финансово-бюджетным аспектам[7].
Термин «бюджетный федерализм» – русскоязычный синоним английского «fiscal federalism», наряду с которым используются такие варианты перевода данного понятия, как «фискальный федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансовый федерализм». Вопрос о соотношении указанных выше понятий носит дискуссионный характер. Ряд исследователей рассматривает их как определённым образом соподчинённые элементы единой системы. Другие авторы рассматривают эти термины как синонимы. В научном (финансово-экономическом) лексиконе некоторых государств нет понятия, тождественного вышеназванным терминам. Например, в Германии для обозначения финансово-бюджетного аспекта федерализма используется понятие «бюджетное выравнивание», которое может рассматриваться в широком и в узком смысле [8].
|
|
|
Бюджетным кодексом РФ в действующей редакции не закреплено понятие бюджетного федерализма. Вместе с тем в 1990-е гг. оно употреблялось в научном лексиконе много чаще, чем термин «межбюджетные отношения», а в проекте Бюджетного кодекса РФ предлагалось его правовое закрепление. Однако в ходе обсуждения проекта Бюджетного кодекса РФ было принято решение о нецелесообразности включения дефиниции бюджетного федерализма в основной правовой акт, регламентирующий бюджетные отношения.
Единственным нормативным правовым актом РФ, определяющим содержание категории «бюджетный федерализм», является Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, утверждённая постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584. Хотя данный документ также не даёт определения бюджетного федерализма, из его содержания следует, что под бюджетным федерализмом понимается «система бюджетного устройства, позволяющая региональным властям проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленных бюджетных полномочий» [2].
|
|
|
В учебной и научной литературе можно встретить следующие подходы к трактовке бюджетного федерализма:
¾ бюджетный федерализм как отношения между органами власти (публично-правовыми образованиями) (А. Г. Игудин, М. В. Романовский, О. В. Врублевская);
¾ бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства (И. В. Подпорина, В. В. Иванов) или форма организации бюджетов (В. М. Родионова, О. Богачёва);
¾ бюджетный федерализм как разделение полномочий между органами власти (управления) различных уровней (Г. Б. Поляк, А. С. Колесов);
¾ бюджетный федерализм как концепция (идеология) формирования системы бюджетных взаимоотношений (В. Б. Шуба).
Мы разделяем позицию учёных, рассматривающих бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, и предлагаем следующее его определение.
|
|
|
Бюджетный федерализм – форма построения бюджетной системы государства и совокупность законодательно закреплённых принципов организации бюджетных отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения их исполнения, ориентированные на достижение сбалансированного экономического развития и создания условий для качественного выполнения публично-правовыми образованиями задач и функций.
Для формирования более полного представления о содержании бюджетного федерализма, необходимо рассмотреть его принципы. Данный вопрос, равно как и трактовка понятия бюджетного федерализма, носит дискуссионный характер.
Поскольку бюджетный федерализм является компонентой федерализма, то основополагающие аспекты, определяющие организацию последнего, в полной мере справедливы для бюджетного федерализма. Раскроем содержание наиболее значимых из них применительно к бюджетному федерализму.
1. Принцип единства означает существование единого стратегического курса развития, наличие основ законодательства, нормами которого руководствуются как федеральный центр, так субъекты федерации и муниципальные образования. Например, любой из субъектов РФ, разрабатывая собственную бюджетную политику, учитывает приоритеты социально-экономического развития РФ, требования Бюджетного кодекса РФ, курс реформ в сфере общественных финансов.
2. Принцип автономности (самостоятельности) – наделение публично-правовых образований полномочиями по самостоятельному регулированию и решению вопросов, отнесённых к предметам их ведения. При этом недопустимо вмешательство со стороны иных публично-правовых образований, направленное на ограничение его прав в соответствующей сфере. Например, согласно Бюджетному кодексу РФ, каждое публично-правовое образование самостоятельно в вопросах составления, исполнения, регулирования соответствующих бюджетов. Это означает, что в рамках единого бюджетного законодательства РФ, субъекты РФ, муниципальные образования формируют собственную нормативную правовую базу организации бюджетного процесса, вводят налоги и неналоговые платежи.
3. С принципом самостоятельности непосредственно связан принцип равноправия сторон в вопросах, отнесённых к их компетенции.Его реализация обеспечивается запретом предоставления каких-либо привилегий отдельным участникам отношений и дискриминации в отношении других. На практике это означает недопустимость заключения соглашений по экономическим, политическим или иным вопросам, условия которых дают сторонам дополнительные права, обеспечивают более благоприятный режим, или, напротив, налагают дополнительные обязательства. Однако следует отметить существование асимметричных федераций, особенностью которых является неравный политический статус субъектов, что предусматривает дифференцированный подход федерального центра к членам федерации. В асимметричных федерациях отдельные субъекты наделяются более широкими правами, как правило, и в сфере финансово-бюджетных отношений. Это формирует благоприятные предпосылки для развития экономического, бюджетного и налогового потенциала, конкурентных преимуществ территории, обеспечивает более высокий уровень жизни населения благодаря расширенным возможностям субъекта федерации по предоставлению общественных услуг и т.д. Часто нарушение данного принципа осуществляется с целью поддержания политического единства государства, однако последствия таких управленческих решений не могут быть оценены однозначно.
4. Принцип экономической самодостаточности – обеспечение расходных обязательств публично-правовых образований необходимыми источниками финансовых ресурсов. Очевидно, что такие источники должны быть стабильны, а регулирование поступлений из этих источников должны осуществляться органами власти (управления), бюджет которого они формируют [2].
Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года были определены следующие его принципы:
¾ экономическая эффективность – создание долгосрочных стимулов для органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в части проведения структурных реформ, содействующих повышению доходов населения и экономическому развитию территории;
¾ бюджетная ответственность – управление общественными финансами в интересах населения, повышение ответственности органов государственной власти при разработке и проведении бюджетной политики;
¾ социальная справедливость – обеспечение равного доступа населения к общественным благам независимо от места их проживания. Это достигается за счёт оптимального разграничения полномочий с учётом принципа субсидиарности, внешних эффектов и территориальной дифференциации;
¾ территориальная интеграция – бюджетный федерализм должен содействовать развитию конкурентных преимуществ территорий при одновременном решении задачи минимизации дисбалансов регионального развития, преодоления дифференциации в социально-экономических показателях.
¾ политическая консолидация – бюджетный федерализм, формируясь в рамках определённой модели государственного устройства, определяет условия реализации политики органов государственной власти в различных сферах общественной жизни. Система бюджетного федерализма должна содействовать формированию оптимальных условий для выполнения публично-правовыми образованиями полномочий и конструктивного взаимодействия органов государственной власти (управления).
Системе бюджетного федерализма каждого государства присущи особенности, обусловленные влиянием политических, правовых, экономических, территориальных и иных факторов.
Существуют различные типологии моделей бюджетного федерализма. Наиболее распространённой и известной является выделение двух моделей бюджетного федерализма – децентрализованной (иначе – конкурентной) и кооперативной (таблица 6).
Таблица 6 – Сравнительная характеристика децентрализованной и кооперативной моделей бюджетного федерализма[9]
| Критерий сравнения | Децентрализованная модель | Кооперативная модель |
| Распределение полномочий | Чёткое разграничение полномочий между уровнями власти (управления). Сфера совместного ведения ограничена | Широкий круг вопросов находится в сфере совместного ведения федеральных и региональных органов власти. Развита система совместного финансового обеспечения расходных обязательств |
| Налоговые полномочия | Широкие права региональных органов власти по установлению налогов, регулированию условий налогообложения | Ограниченные полномочия. Региональные органы власти, как правило, могут только регулировать налоговые ставки в пределах, установленных федеральным законодательством |
| Принцип формирования налоговых доходов | Разграничение налогов. Преобладают раздельные налоги («один налог – один бюджет») | Преобладают совместные налоги, доходы от которых распределяются между бюджетами бюджетной системы в соответствии с установленными на бессрочной и временной основе нормативами отчислений |
| Объём средств, перераспределяемых в форме межбюджетных трансфертов | Незначительный. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета занимают небольшой удельный вес в общем объёме доходов региональных бюджетов | Значительный. Доля доходов региональных бюджетов, формируемых за счёт межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, может быть высокой |
| Принцип распределения межбюджетных трансфертов | Конкурсное распределение. Финансовая поддержка проектов (программ), получивших наивысшие оценки эффективности | Принцип выравнивания – доведения уровня бюджетной обеспеченности (душевых налоговых доходов или аналогичного показателя) всех регионов до среднего уровня. Наряду с вертикальным, применяется горизонтальное выравнивание |
| Ответственность за сбалансированность бюджета | Возлагается на региональные органы власти | Предусмотрена система мер по поддержке сбалансированности региональных бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов – обязательство федерального центра |
| Ограничения по осуществлению бюджетного процесса и проведению долговой политики | Минимальны | Законодательно закреплённая система ограничений и требований, соблюдение которых является предметом мониторинга со стороны федеральных органов власти |
| Государство – представитель модели | США | Германия |
Необходимо учитывать, что любая классификация носит в определённой мере условный характер. На практике большее распространение получила комбинированная модель, характеризуемая сочетанием свойств обеих рассмотренных выше моделей и предусматривающая:
¾ разграничение полномочий с учётом критериев субсидиарности и внешних эффектов;
¾ сочетание раздельных и совместных налогов;
¾ установление налогов на федеральном уровне и наделение органов власти регионов полномочиями по регулированию ставок налогов, установлению налоговых льгот, надбавок и иных условий налогообложения;
¾ применение механизмов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, использование конкурсных принципов распределения межбюджетных трансфертов.
Вопрос о том, какая система бюджетного федерализма сформировалась в РФ, носит дискуссионный характер. Наиболее распространённый подход – отнесение российской системы к комбинированной модели, сочетающей в себе развитый механизм межбюджетного регулирования и достаточно чёткое разграничение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов и расходов.
Дата добавления: 2018-05-30; просмотров: 285; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!