Вопросы и задания для самопроверки
1. Какие ограничения по уровню дефицита бюджета субъекта РФ установлены Бюджетным кодексом РФ?
2. Назовите источники финансирования дефицита федерального бюджета.
3. Назовите источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.
4. Почему, на Ваш взгляд, для местных бюджетов не предусмотрены источники внешнего финансирования дефицита бюджета?
5. В каких случаях бюджет может быть утверждён с профицитом?
Тема 8. Основы организации бюджетного процесса в РФ
В данной теме рассматриваются теоретические аспекты организации бюджетного процесса в РФ: содержание бюджетного процесса, модели организации бюджетного процесса, перечень участников бюджетного процесса в РФ, основы порядка составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ
1. Бюджетный процесс: понятие и содержание.
2. Модели организации бюджетного процесса.
3. Организационные основы бюджетного процесса в РФ на современном этапе.
Бюджетный процесс: понятие и содержание
Центральное место в системе управления общественными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. От достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учёта и контроля зависит эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем.
|
|
|
Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса, правовое определение которого закреплено основным источником бюджетного права – Бюджетным кодексом РФ.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности [1].
Следует отметить, что представленное определение даёт более широкую трактовку бюджетного процесса по сравнению с ранее действовавшим. В частности, законодатель сделал акцент на осуществлении участниками бюджетного процесса учётной деятельности. Это обусловлено логикой реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, предусматривающей повышение уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений, внедрение механизмов оперативного управления, а также усиление ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые результаты деятельности.
|
|
|
Вместе с тем, по мнению многих исследователей, правовое определение бюджетного процесса не вполне корректно по ряду причин, в числе которых, как правило, указывают следующие. Во-первых, законодательное определение бюджетного процесса даёт его одностороннюю характеристику, поскольку не отражает его взаимосвязи с бюджетной политикой государства и значения в системе управления общественными финансами; не содержит указания на сроки, предусмотренные для организации и осуществления бюджетного процесса.
Во-вторых, дискуссионный характер носит вопрос о необходимой и достаточной степени детализации состава участников бюджетного процесса при формулировке его определения. В этой области выделяются противоположные позиции, суть которых сводится к следующему.
Представители первой из точек зрения указывают на неясность оснований для выделения в дефиниции бюджетного процесса в числе участников последнего органов государственной власти и местного самоуправления.
|
|
|
С другой стороны, по мнению некоторых специалистов, акцент, сделанный на участие в бюджетном процессе органов государственной власти и местного самоуправления, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют существование заинтересованности, с одной стороны, и необходимости – с другой, для органов власти (управления) в обеспечении и организации бюджетного процесса, что служит средством решения социально-экономических задач государства (муниципального образования), достижения паритета интересов различных субъектов общественных отношений, регулирования темпов и пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития и т.д.
Кроме того, органы власти (управления) наделены большими бюджетными полномочиями, чем участники бюджетного процесса, к ним не относящиеся, и играют важнейшую роль в обеспечении эффективности бюджетного процесса.
Ряд авторов (например, А.С. Колесов) считает целесообразным дополнить дефиницию бюджетного процесса указанием на участие в нём трёх ветвей государственной власти – законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти[4].
|
|
|
Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике делается акцент на полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, в то время как о роли и месте судебных органов власти не упоминается. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса Бюджетном кодексе РФ также не даётся указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, но едва ли это служит достаточным основанием для игнорирования многими авторами роли судебных органов в бюджетном процессе.
Ряд авторов, делая ссылку в определении бюджетного процесса на его участников, ограничиваются лишь указанием органов власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.
В-третьих, законодательное определение неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем наряду с Бюджетным кодексом РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, существенное значение в регламентации бюджетного процесса имеет законодательство субъектов РФ, а также источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учётом территориальной специфики.
В-четвёртых, законодательно закреплённое определение не позволяет чётко выделить стадии бюджетного процесса, а также отграничить их от видов управленческой деятельности. Последнее обусловливает неоднозначность мнений исследователей по вопросу количества стадий бюджетного процесса.
Большинство авторов полагает, что бюджетный процесс состоит из трёх стадий – составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета [6;7]. По мнению некоторых экономистов, четвёртой, завершающей, стадией бюджетного процесса является составление бюджетной отчётности, утверждение отчёта об исполнении бюджета.
Некоторые авторы при рассмотрении содержания бюджетного процесса выделяют не стадии, а этапы, делая при этом акцент не на временную определённость и последовательность деятельности, а на качественную однородность процедур, операций, технологий, его составляющих.
Например, Г. Б. Поляк выделяет следующие этапы бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета [4]. При анализе подобного подхода, безусловно, необходимо учитывать время издания учебника и объективную невозможность учёта отдельных новаций законодательства в области среднесрочного бюджетного планирования. Но данное обстоятельство не меняет логики автора, согласно которой сводное финансовое планирование и прогнозирование, с одной стороны, анализ и контроль исполнения бюджета – с другой, рассматриваются как самостоятельные этапы. Статус самостоятельного этапа контролю над исполнением бюджета придают Д. В. Дементьев, В. А. Щербаков и другие исследователи [6]. Очевидно, что сторонники указанной позиции отождествляют этапы и функции управления.
Вероятно, по мнению ряда исследователей, применяемая терминология не имеет принципиального значения, в то время как большую значимость представляет всестороннее описание комплекса действий, осуществляемых участниками бюджетного процесса. Однако структурирование бюджетного процесса – не только дискуссионный вопрос теоретического характера, но необходимое условие определения, выбора, корректировки типа управления, обеспечивающего максимально эффективное использование бюджетного механизма.
На наш взгляд, наиболее корректной представляется позиция, предусматривающая выделение четырёх стадий – составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета.
Вместе с тем бюджетный процесс можно рассматривать и как совокупность видов управленческой деятельности, включающих: бюджетное планирование, бюджетное прогнозирование, оперативное регулирование бюджетных потоков, бюджетный анализ, бюджетный учёт и бюджетный контроль.
В отношении бюджетного контроля, определение статуса и места которого в бюджетном процессе является дискуссионным вопросам теории общественных финансов, отметим следующее. Контрольная деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Так, например, составление проекта бюджета сопровождается контролем информации, представленной субъектами бюджетного планирования о достигнутых и планируемых результатах их деятельности в отчётном и предстоящем периоде. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительными органами местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счётными органами. В ходе рассмотрения проекта бюджета осуществляется контроль на предмет соответствия представленных данных требованиям законодательства, выявления достоверности и надёжности бюджетных показателей, степени соответствия последних стратегическим направлениям социально-экономического развития государства (территории) и т.д. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств, оценку эффективности реализации бюджетных программ, сопоставление плановых и фактических показателей. Отметим, что информационной основой осуществления финансово-бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета выступают данные учёта и показатели отчётности.
Структурирование бюджетного процесса осложняется не только смешением понятий «стадия» и «вид управленческой деятельности», но и особенностями цикличности бюджетного процесса, а именно свойством его непрерывности. Так, выделение стадий предполагает строгую последовательность действий, иными словами, началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. Это правило действительно соблюдается при выделении четырёх стадий – составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчётности. При этом в период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год. В ещё большей мере это совпадение во времени стадий бюджетного процесса проявляется в условиях расширения горизонтов бюджетного планирования до трёх лет и использования механизма «скользящего перспективного планирования».
Дискуссионный характер содержания бюджетного процесса обусловливает наличие многообразных подходов к трактовке этой категории. В основе принципиальных различий формулировок лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, рассматриваемого автором в качестве приоритетного. Приведём лишь некоторые из формулировок, отражающие существование различных позиций и учитывающие вышеназванные дискуссионные аспекты.
По мнению Г. Б. Поляка, бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [4].
В. В. Ковалёв трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчёта о его исполнении, подчинённых цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления».
А. С. Колесов, В. А. Гуртов не дают однозначного определения бюджетного процесса ввиду многоаспектности, сложности этой категории, однако выделяют его наиболее существенные аспекты, характеризуя бюджетный процесс следующим образом. Так, бюджетный процесс рассматривается как компонент деятельности исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Бюджетный процесс начинается с формирования целей и задач бюджетной политики, включает сбор и анализ информации, позволяющей обеспечить наибольшую точность и достоверность бюджетного прогнозирования и планирования, в том числе оценки вероятности достижения целей и задач; разработку проекта бюджета, его согласование и утверждение; исполнение бюджета[5]. Завершением бюджетного процесса является составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета. В качестве неотъемлемой составляющей бюджетного процесса авторы называют оценку полученных результатов, организацию управления непрерывным бюджетным циклом, а также контроль, осуществляемый на всех этапах. Кроме того, в рамках бюджетного процесса продолжительностью около двух с половиной лет авторы предлагают выделить «малые» циклы, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджета не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла – в организации, и в большей степени обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджета и использованием этих средств, то есть предоставлением их получателям. Право на существование такого подхода обусловливается экономическим содержанием и назначением бюджетов как формы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчётов об их исполнении заключается в создании необходимых условий для эффективного решения органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной, важнейшей составляющей бюджетного процесса.
На основе представленных точек зрения могут быть сделаны следующие выводы.
Во-первых, бюджетный процесс представляет центральный элемент системы управления общественными финансами. При этом бюджетный процесс есть регламентируемый нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальных образований комплекс управленческих действий, направленных на достижение при помощи бюджетного механизма целей социально-экономической политики. Бюджетный процесс – совокупность согласованных принципов, методов, технологий, благодаря которым бюджет становится средством достижения макроэкономических и общественных целей.
Во-вторых, бюджетный процесс – это последовательность четырёх стадий – составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчётности об исполнении бюджета.
В-третьих, обеспечение и организация непрерывного движения финансовых потоков, возникающих в ходе формирования финансовой основы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований и их непосредственного исполнения, составляет основное содержание бюджетного процесса.
Сущность бюджетного процесса едина для всех бюджетов бюджетной системы, независимо от особенностей правового регулирования, осуществляемого соответствующими органами власти (управления), от специфики финансово-бюджетной политики, уровня социально-экономического развития территории. Однако указанные факторы во многом определяют подходы к организации бюджетного процесса [3].
Дата добавления: 2018-05-30; просмотров: 221; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!