Модели организации бюджетного процесса
На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух принципиально различных моделей организации и осуществления бюджетного процесса – бюджетирования, ориентированного на результат, с одной стороны, и бюджетирования, ориентированного на затраты – с другой. Отметим, что термин «бюджетирование» не имеет нормативного правового определения, что обусловливает многообразие трактовок его содержания. В узком смысле слова под бюджетированием понимается совокупность организаций, приёмов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета. Иными словами, бюджетирование отождествляется, главным образом, с бюджетным прогнозированием и планированием, процедурами согласования и утверждения бюджета. Более распространённой является позиция, согласно которой содержание бюджетирования не ограничено рамками первых двух стадий бюджетного процесса. Например, А. М. Лавров определяет бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств [8]. Очевидно, что бюджетирование есть определённый, построенный на системе принципов, подход к организации бюджетного процесса.
Концептуальные различия, отражающие суть системы «управления результатами» и бюджетирования, ориентированного на затраты, представлены в таблице 4.
|
|
|
Таблица 4 – Сравнительная характеристика моделей бюджетного процесса [8]
| Критерий сравнения | Бюджетирование, ориентированное на результат | Бюджетирование, ориентированное на затраты |
| Основной метод планирования | Программно-целевой | Индексный, метод экстраполяции |
| Основа составления проекта бюджета | 1.Доклады субъектов бюджетного планирования (министерств, иных органов государственной власти), характеризующие цели, задачи, пути их решения, достигнутые и плановые результаты и содержащие данные, демонстрирующие взаимосвязь затрат и эффекта 2. Стандарты объёма и качества предоставления бюджетных услуг | Отчётные данные об исполнении бюджета; макроэкономические показатели отчётного и планового периода |
| Горизонт планирования | Как правило, не менее двух – трёх лет | Как правило, год |
| Принцип планирования | Принцип декомпозиции: конкретизация стратегической цели путем определения целей и задач нижестоящего уровня | Принцип консолидации данных, поступающих от нижестоящего уровня. Отсутствие взаимосвязи стратегических целей развития государства, целей и задач секторов экономики, направлений развития получателей бюджетных средств |
| Доля программной составляющей в бюджете | Преобладающая, преимущественно ведомственные программы | Менее половины, преобладают межведомственные программы |
| Уровень самостоятельности участников бюджетного процесса | Высокая степень самостоятельности распорядителей бюджетных средств по вопросам распределения и использования бюджетных ресурсов, возможность оперативного принятия решений по их перераспределению | Невысокий уровень самостоятельности, жесткая регламентация направлений использования бюджетных средств, ограниченные возможности по их перераспределению |
| Метод учёта | Метод начислений | Кассовый или модифицированный кассовый метод |
| Характер бюджетной отчётности | Как правило, детальная и подробная. Содержит данные о результатах деятельности участника бюджетного процесса | Как правило, позволяет сделать выводы, главным образом, о степени выполнения плановых показателей и целевом характере использования средств |
| Направления контроля | Контроль эффективности | Контроль адресного и целевого использования средств |
| Преобладающая форма контроля | Внутриведомственный контроль | Внешний контроль |
На основе проведённого сравнения может быть определена сущность обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объёмах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат (далее – БОР), предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчётом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также учёте социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе БОР.
|
|
|
|
|
|
На современном этапе система БОР внедряется во многих государствах, значительно отличающихся друг от друга по историко-культурным, природно-климатическим характеристикам, уровню социально-экономического развития, форме государственного устройства, особенностям финансово-бюджетной политики. Переход к данной модели организации бюджетного процесса обусловлен закономерностями функционирования современной экономики, отличительными чертами которой выступают превалирующее значение финансовой составляющей системы, динамизм, инновационный путь развития. В подобных условиях возрастает значение формирования гибкого механизма управления социально-экономическими процессами, включающего способность сектора государственного управления, во-первых, предоставлять высококачественные и востребованные обществом услуги, во-вторых, гарантировать данные законом права и общественные ценности, в-третьих, поддерживать пропорциональность развития государства при паритете интересов его компонент.
|
|
|
Выполнение государством вышеназванных функций невозможно вне эффективного бюджетного механизма, которым и является БОР.
Дифференциация государств, внедряющих БОР, объясняет различие как самой концепции реформирования системы общественных финансов, так и разрабатываемых и практически используемых методов и инструментов бюджетирования. Несмотря на эти особенности, могут быть выделены общие компоненты модели «управления результатами»:
1) анализ (мониторинг) текущего состояния сектора государственного управления и социально-экономической ситуации;
2) формализованные механизмы оценки результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств (на основе стандартов оказания общественных услуг, мониторинга качества финансового менеджмента);
3) принцип прозрачности (информационно насыщенная отчётность, доступная широкому кругу заинтересованных лиц; информирование общества о планах развития государства, реализуемых и предстоящих реформах и др.).
Непрерывно проводимый на основе бюджетной отчётности, данных органов государственной статистики, результатов социологических опросов и иной информации анализ имеет целью, во-первых, оценить состояние объекта в момент, предшествующий принятию решения о реализации бюджетной программы; во-вторых, оперативное определение результативности бюджетных расходов и, следовательно, обеспеченных этими бюджетными ассигнованиями мероприятий.
Достоверность и надёжность результатов анализа в значительной степени обеспечивается применением формализованных методик оценки качества оказания общественных услуг, уровня финансового менеджмента распорядителей и получателей бюджетных средств, состояния управления общественными финансами в целом по территории (например, субъекту, муниципальному образованию). С одной стороны, формализация методик является необходимым условием объективности оценки, оперативности принятия решения, упрощения процедур обработки информации, достижения сопоставимости данных по различным объектам и т.д. С другой стороны, практически все государства сталкиваются с проблемой поиска разумного паритета между простотой методики (подготовка и анализ сведений не должны требовать высоких затрат времени) и её способностью полно, всесторонне отражать фактическую ситуацию. Очевидно, что лишь согласованная система количественных и качественных показателей, предусматривающая систему балльной оценки и ранжирования показателей, способна дать характеристику качеству управления, реализации программы, деятельности министерства с минимальной степенью искажения.
БОР предполагает ориентацию на потребителя общественной услуги, что обуславливает необходимость непосредственного участия общества как в определении приоритетов развития государства, следовательно, целей бюджетной политики, так и в мониторинге и последующей оценки качества предоставленных благ. Основными инструментами реализации этого принципа является обеспечение доступа граждан к информации об организации и осуществлении бюджетного процесса, об утверждённых стандартах качества услуг; а также социологические опросы.
Как было указано выше, государства, внедряющие БОР, избрали различные подходы к совершенствованию бюджетного процесса. Однако практически во всех странах эти преобразования осуществлялись в комплексе с оптимизацией других аспектов функционирования сектора государственного управления, в частности, проведением административной реформы либо упорядочением системы разграничения полномочий органов власти и механизмов их координации.
В теории и мировой практике выделяют различные модификации БОР. В таблице 5 приведены основные классификационные критерии и выделяемые на их основе модели БОР, а также их краткая характеристика.
Как следует из таблицы 5, между моделями, выделяемыми на основе различных классификационных критериев, могут быть найдены черты сходства и установлены элементы соответствия. Например, сходны по своему содержанию сервисная модель БОР, и бюджетирование, ориентированное на непосредственный результат, и аналогично, проблемно-ориентированная модель соответствует бюджетированию, ориентированному на конечный результат. Обязательным условием внедрения проблемно-ориентированной модели является установление средне- или долгосрочного горизонта бюджетного управления. В ином случае оценка результатов преодоления проблемы не представляется возможной. Для БОР, внедряемого в рамках однолетнего бюджетного цикла, применима сервисная модель.
Таблица 5– Классификация БОР[6]
| Критерий классификации | Модель БОР |
| Особенности взаимодействия участников бюджетного процесса и детальность регламентации | –«Контрактная» (высокий уровень самостоятельности участников бюджетного процесса, отсутствие жёсткой регламентации, минимальный уровень унификации); – «Административная» (сравнительно более детальная регламентация, система детального контроля на основе комплекса индикаторов) |
| Характер результата, оценка которого лежит в основе распределения бюджетных средств | –Бюджетирование, ориентированное на непосредственный результат (объёмные показатели оказания услуг); – Бюджетирование, ориентированное на конечный (социально-экономический) результат (изменение параметров социально-экономического развития) |
| «Единица ответственности органов власти (управления)» | – Сервисная («единица ответственности «– услуга); –Проблемно-ориентированная («единица ответственности» – проблема социально-экономического характера, ведомственного или межведомственного масштаба) |
| Временной горизонт | –БОР в рамках однолетнего бюджетного цикла; –Среднесрочное БОР; –Долгосрочное БОР |
| Уровень внедрения БОР | - БОР на уровне публично-правового образования в целом; - БОР на уровне министерств и иных органов власти; - БОР на уровне финансовых органов и органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов |
Элементы соответствия могут быть установлены между позициями, выделенными по первому и третьему критерию. Например, методика сервисной модели предусматривает формирование системы стандартов и индикаторов их соблюдения, четкое разграничение сфер ответственности, исключение возможности их пересечения. Это требует детальной регламентации полномочий участников бюджетного процесса, механизмов, обеспечивающих интеграцию их действий в единый комплекс, иерархическую систему контроля. Все указанные элементы соответствуют административной модели БОР.
Таким образом, модели БОР различаются по степени самостоятельности участников бюджетного процесса и детализации правового и методического регулирования; временным рамках бюджетного цикла; характеру результата; превалированию макроэкономического либо микроэкономического подхода.
При этом независимо от модели, общими чертами для всех модификаций БОР является разграничение сфер ответственности органов управления, основной инструмент (бюджетная целевая программа, в большинстве случаев – ведомственная), обеспечение взаимосвязи приоритетов социально-экономического развития и целей (задач) органов управления.
Классификация, основанная на критерии уровня внедрения БОР, занимает специфическое место в представленной системе, поскольку направлена не на выделение альтернативных моделей БОР, а на анализ внутренней структуры бюджетирования. На наш взгляд, применение термина «бюджетирование» в данном контексте обосновано только в отношении первой позиции (БОР на уровне публично-правового образования). Бюджетирование представляет собой комплексный процесс, предусматривающий согласованное взаимодействие участников бюджетных отношений. В отношении отдельных участников бюджетного процесса правомернее использовать формулировку «применение элементов управления по результатам при исполнении бюджетных полномочий». Кроме того, представленная классификация не увязана с составом участников бюджетного процесса.
Разграничение бюджетных полномочий определяет специфику направлений деятельности участников бюджетных отношений, по которым осуществляется внедрение элементов управления по результатам.
Внесение корректив и дополнений в данную классификацию позволяет, наряду с БОР на уровне публично-правового образования, выделить три основные позиции:
¾ применение элементов управления по результатам при исполнении бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств и поступлений;
¾ применение элементов управления по результатам при исполнении бюджетных полномочий финансового органа и органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета;
¾ применение элементов управления по результатам при исполнении бюджетных полномочий получателя бюджетных средств.
Каждая из представленных позиций характеризует совокупность процедур, операций, которые в рамках бюджетного процесса должен осуществлять каждый из его участников в целях эффективного распределения бюджетных ассигнований и достижения заявленных ориентиров бюджетной политики.
Применение элементов управления по результатам при исполнении бюджетных полномочий администраторов бюджетных средств и поступлений предполагает:
¾ формирование ведомственных и межведомственных программ;
¾ применение конкурсных механизмов распределения бюджетных ассигнований по подведомственным получателям средств;
¾ осуществление мониторинга подведомственной сети на предмет эффективности, рациональности использования бюджетных ассигнований, своевременности, полноты и ритмичности исполнения бюджетных обязательств, качества финансового менеджмента и оказания бюджетных услуг.
При оценке результатов деятельности администраторов бюджетных средств и поступлений могут применяться показатели непосредственного результата или общественного эффекта либо комбинация этих индикаторов.
В условиях становления и развития БОР возрастает значение методологического руководства выполнения бюджетных полномочий администраторами бюджетных средств и другими участниками бюджетного процесса. Полномочия по разработке методологического обеспечения возлагаются на финансовые органы (в РФ, прежде всего, – на Министерство финансов РФ). В связи с этим роль финансовых органов в системе БОР, в первую очередь, состоит в выработке системы оптимальных инструментов результативного распределения бюджетных ресурсов. Кроме того, принципиальную важность имеет анализ и оценка финансово-бюджетной составляющей программ, докладов, предложений и иных материалов, рассмотрение которых является информационной основой распределения бюджетных ассигнований.
Органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета, в силу закреплённых за ними бюджетных полномочий, в ограниченной степени могут повлиять на эффективность использования бюджетных средств. Их основная задача – в корректном исполнении и учёте кассовых операций по расходованию и зачислению бюджетных средств, осуществлении текущего контроля, ориентированного преимущественно на обеспечение целевого, законного использования бюджетных ассигнований.
Вместе с тем прогнозирование бюджетных потоков в краткосрочном периоде не только создаёт гарантии для своевременного исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, но и для формирования дополнительных доходов бюджета за счёт эффективного размещения средств. С одной стороны, реализация этого полномочия содействует снижению рисков «упущенной выгоды», возникающих в связи с образованием избыточных в краткосрочном периоде средств. С другой стороны, указанные дополнительные доходы компенсируют кассовый дефицит, который может возникнуть в перспективе.
Самостоятельность публично-правовых образований в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса делает правомерным использование различных моделей БОР на разных уровнях власти. Круг проблем, представляющих наибольшую актуальность для конкретного публично-правового образования, исходный уровень качества бюджетирования, социально-экономические параметры развития территории на современном этапе и в перспективе должны стать основаниями для выбора подхода к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Высокая степень дифференциации субъектов РФ и муниципальных образований предполагает индивидуальный подход к выбору модели БОР. Трудность выбора в данном случае обусловлена воздействием комплекса разнонаправленных факторов, что предопределяет необходимость проведения комплексного анализа финансово-экономического состояния публично-правового образования (оценки сильных и слабых сторон, возможностей и рисков) с целью разумного определения курса бюджетных реформ.
Российская Федерация не составляет исключения из числа стран, совершенствующих систему управления общественными финансами посредством внедрения «бюджетирования по результатам». При этом идеологи реформы в значительной степени руководствуются зарубежным опытом в данной сфере. Вместе с тем специфика социально-экономического развития РФ, исторические, политические, природно-географические особенности страны требуют существенной корректировки зарубежных методик и рекомендаций.
Дата добавления: 2018-05-30; просмотров: 634; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!