Глава 6. ТЕРРИТОРИЯ КАК КАТЕГОРИЯ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

§ 1. Общее понятие о территории, ее составе,

территориальном делении и территориальной организации

публичной власти в зарубежных государствах

 

Для целей национального права публично-правовое понимание территории сложилось в рамках конституционного права. Территория представляет собой пространство, на которое распространяется та или иная публичная власть: власть государства, его относительно обособленной части или иного квазигосударственного формирования. В приведенном определении особого внимания заслуживают три момента. Во-первых, территория - это не только земля, т.е. суша (terra), но и водная поверхность - акватория, а также атмосфера, т.е. воздушное пространство и недра <1>. Во-вторых, термин "территория" во внутреннем публичном праве связывается прежде всего с государством (его понятие, являясь многозначным, подчас отождествляется с территорией, которую оно занимает, во всяком случае, наличие стабильной территории - один из важнейших признаков государства <2>); все остальные понятия и виды территорий так или иначе соотносятся с государством, сопоставимы с ним. В-третьих, в публичном праве определение территории формулируется в целях установления пространственных пределов распространения публичной власти. Именно поэтому описание территории как таковой нечасто встречается в конституциях и текущем законодательстве зарубежных стран. А вот вопросам организации власти государства и частей его территории, а также разграничению компетенции между ними в конституциях и законах уделяется весьма пристальное внимание.

--------------------------------

<1> См.: Клименко Б.М. Государственная территория. С. 28.

<2> См.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. С. 9 - 17.

 

Более или менее обстоятельное описание территории содержат, как правило, конституции тех государств, для которых сохранение своего государственного единства, целостности своей территории является реальной, насущной проблемой или которые обременены нерешенными территориальными спорами.

Например, ст. 1 Конституции Пакистана 1973 г. устанавливает, что территория государства Пакистан включает: провинции Белуджистан, Пенджаб и Синд, северо-западную пограничную провинцию; федеральный столичный округ Исламабад; федеральные территории управления племенами; территории, которые уже являются частью Пакистана или могут стать его частью посредством присоединения к его составу или каким-либо другим путем.

В соответствии со ст. 5 Конституции Республики Коста-Рика 1949 г. национальная территория расположена между Карибским морем, Тихим океаном и республиками Никарагуа и Панама. Границами Республики Коста-Рика с Никарагуа являются границы, установленные Договором Каньяс-Херес от 15 апреля 1858 г., ратифицированным 22 марта 1888 г.; границами же с Панамой являются границы, установленные Договором Эчанди Монтеро-Фернандес Хаен от 1 мая 1941 г. Остров Коко, расположенный в Тихом океане, составляет часть национальной территории.

В преамбуле Основного закона ФРГ 1949 г. перечислены все земли, входящие в состав территории ФРГ, и заявлено, что они образуют единую Германию.

Но самое, пожалуй, подробное описание территории содержится в Конституции Республики Гондурас 1982 г. Ему посвящены три весьма объемные статьи (9, 10, 11) второй главы, именуемой "Территория".

Однако, как говорилось выше, описание территории в конституциях зарубежных стран - это скорее исключение. Общим же правилом является провозглашение в конституциях принципов, в соответствии с которыми государство управляет принадлежащей ему территорией (суверенитет, государственная целостность, территориальное единство, неприкосновенность территории и т.п.), а также установление основ территориального деления государства (по меньшей мере, указание на территориальные единицы верхнего уровня) и территориального устройства публичной власти в нем.

Территориальное деление государства - это система его территориальных единиц, т.е. составных частей его территории. Территориальное деление государства возникло, когда государства стали в силу различных причин укрупняться, превращаясь из городов-государств в объединения нескольких городов и других поселений.

Территориальное деление различных государств включает неодинаковое число звеньев с разной степенью самостоятельности или без таковой. Количество ступеней территориального деления может быть различным. Это во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения страны. В большинстве унитарных стран и субъектов федерации территориальное деление включает два или три звена. Например, в Болгарии это области и общины, в Польше - воеводства, уезды и гмины, в большинстве земель Германии - округа, районы, коммуны и т.д. В федеративных государствах высший уровень территориального деления составляют субъекты федерации. Именно территориальные единицы государства образуют состав его территории.

От территориального деления государства необходимо отличать территориальное устройство публичной власти в нем. Территориальное устройство (территориальная организация) публичной власти в государстве - это система взаимоотношений между различными уровнями публичной власти, т.е. между государством в целом и отдельными частями его территории.

Следует отметить, что для характеристики территориального аспекта организации публичной власти в государстве, т.е. системы взаимоотношений между его центральной властью и властью, действующей в отдельных частях его территории, в конституциях и литературе по конституционному праву используются различные термины: "государственное устройство", "национально-государственное устройство", "территориальное устройство государства", "территориальная организация государства", "территориальная организация публичной власти", "система разделения властей по вертикали" и др. Представляется, что многие из перечисленных терминов не лишены недостатков. Например, понятие "государственное устройство", которое долгое время считалось официальным в нашей стране, так как использовалось в Конституции СССР 1936 г., является весьма неопределенным, не отражает существа обозначаемого им института, т.е. не акцентирует внимание на территориальном аспекте организации государственной власти. За это оно неоднократно критиковалось <1>. Подтверждением обоснованности такой критики является, например, то обстоятельство, что в разд. IV "О государственном устройстве" Конституции Перу 1993 г. регламентируются не только вопросы территориальной организации страны, но и основы статуса трех ветвей власти и множества иных органов государства.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 161, 162.

 

Термин "национально-государственное устройство", введенный в оборот Конституцией СССР 1977 г., помимо указанного, имеет и другой недостаток: он не является универсальным, им можно обозначать устройство только тех многонациональных государств, население которых исторически сгруппировано в пространстве только по этническому принципу.

Понятие "территориальное устройство государства" ("территориальная организация государства") не дает представления о том, что в рамках территории подавляющего большинства современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов Федерации, автономных и муниципальных единиц, поэтому его можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей территории государства.

В учебнике "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" предложен термин "территориальная организация публичной власти" <1>. На наш взгляд, без указания об организации территории внутри государства его использование порождает ложное впечатление о том, что им охватываются также международно-правовые и наднационально-правовые аспекты организации публичной власти (действительно, межгосударственные и наднациональные объединения осуществляют ряд функций публичной власти).

--------------------------------

<1> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд. М., 2007. С. 794.

 

В связи с изложенным наиболее приемлемым и удачным для характеристики территориального аспекта организации власти внутри каждой отдельно взятой страны является, по нашему мнению, понятие "территориальная организация (или "территориальное устройство") публичной власти в государстве".

Следует, однако, иметь в виду, что все перечисленные понятия, связанные с характеристикой взаимоотношений разных уровней публичной власти в пределах территории государства, являются преимущественно доктринальными: в конституциях и законодательстве они используются редко. Среди немногочисленных примеров современного зарубежного опыта их официального применения можно назвать ст. 15 Конституции Польши 1997 г., которая гласит: "Территориальное устройство Польской Республики обеспечивает децентрализацию публичной власти". Раздел восьмой Конституции Испании 1978 г. называется "О территориальном устройстве государства", а раздел третий Конституции Бразилии 1988 г., регламентирующий вопросы устройства территории страны, - "Об организации государства".

 

§ 2. Состав территории государства:

виды территориальных единиц

и модели территориального устройства

 

Как уже отмечалось выше, территориальное устройство государства из его территории как монолита возникает в связи с укрупнением государств. Территория государства становится структурированной, включающей в качестве элементов более мелкие территории. В разросшихся государствах в целях удержания власти над провинциями, а также повышения эффективности управления окраинами в последних стали создаваться властные структуры. Первоначально организация власти в частях территории государства имела целью только обеспечение их подчинения центральной власти, поэтому они управлялись чиновниками, назначаемыми центральным правительством <1>. Такую территориальную организацию государства, при которой отдельные части его территории не имеют самостоятельности и управляются "сверху", т.е. на территории страны не существует никакой публичной власти, кроме власти самого государства, уместно, по нашему мнению, называть административно-территориальной.

--------------------------------

<1> См.: Гизо Ф. История цивилизации в Европе. Минск, 2005. С. 48, 49.

 

Постепенно в силу различных причин отдельные части территории государств начали приобретать большую или меньшую самостоятельность, автономию по отношению к центральной власти, т.е. за ними признавалось право без вмешательства центральной власти решать некоторые вопросы, связанные с управлением своими делами (например, в Англии это происходило путем дарования монархом городам хартий, предоставляющих право на местное самоуправление). В результате территориальное устройство государства стало превращаться из административно-территориального в политико-территориальное, при котором отдельные части территории государства обладают определенной самостоятельностью, автономией, независимостью по отношению к центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, материально-финансовой базы, а также избираемых местным населением органов, которые эту компетенцию осуществляют.

Таким образом, политико-территориальное и административно-территориальное устройство - это принципиально различные модели территориальной организации публичной власти в государстве, которые для терминологического удобства изложения материала далее будут именоваться типами территориального устройства. Политико-территориальное устройство - это такой тип территориального устройства государства, который предполагает относительную автономию (самостоятельность, независимость) отдельных частей территории государства от центральной власти. Административно-территориальное устройство - это тип территориального устройства государства, в рамках которого управление всей территорией осуществляется только из центра, какая бы то ни было самостоятельность мест отсутствует. Иными словами, политико-территориальная организация государства - это устройство его территории, основанное на относительной автономии его отдельных территориальных единиц, а административно-территориальная - на отсутствии такой автономии. Соответственно, политико-территориальные единицы государства - это части его территории, обладающие в той или иной степени самостоятельностью, независимостью от центра, а административно-территориальные или административные единицы такой самостоятельности не имеют.

Следует отметить, что понятия "политико-территориальное устройство" и "административно-территориальное устройство" в отмеченной трактовке введены в научный оборот Б.А. Страшуном <1>. Данная терминология представляется весьма удачной, но не является общепринятой ни в законодательстве, ни в литературе: нередко понятием "административно-территориальное устройство" обозначается любая модель взаимоотношений центральной и местной власти, в том числе основанная на автономии.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. С. 654, 655.

 

Например, в Конституции Болгарии 1991 г. община характеризуется как административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление (ст. 136). Глава XVI Конституции Республики Узбекистан 1992 г. называется "Административно-территориальное устройство Республики Узбекистан", хотя во всех единицах территориального деления страны в соответствии со ст. 99 Конституции действуют выборные коллегиальные представительные органы, обладающие собственной компетенцией, т.е. налицо элемент политико-территориальной организации.

Во французской доктрине конституционного и административного права для обозначения отсутствия или наличия самостоятельности территориальных единиц государства по отношению к центральной власти принято оперировать понятиями "деконцентрация" и "децентрализация" власти <1>. Деконцентрация означает осуществление управления в отдельных частях территории страны чиновниками, назначаемыми центральным правительством и подчиненными ему, т.е. это управление "сверху". Децентрализация же предполагает, что управление соответствующей территориальной единицей государства осуществляется органами, избираемыми населением данной территории и относительно независимыми от центральной власти. Таким образом, это управление, осуществляемое "снизу" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Debrasch C., Bourdon J., Pontier J., Ricci J. Droit constitutionnel et institutions politiques. 4-me ed. P., 2001. P. 34 - 37.

<2> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.

 

Большинство современных государств делится на политико-территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них имеются административно-территориальные единицы, управляемые из центра, например, правительственные округа, существующие в ряде земель Германии и подразделяющиеся, в свою очередь, на самоуправляющиеся уезды и общины.

Черты политико-территориальной и административно-территориальной организации в некоторых государствах сочетаются иным образом: одна и та же территориальная единица может заключать признаки и того, и другого. Например, во Франции регионы и департаменты имеют и выборные советы как элемент децентрализации, и назначаемых Советом министров префектов, в чем проявляется деконцентрация власти. Имеются и сугубо административно-территориальные единицы (округа), а также преимущественно самоуправляемые единицы (общины, в которых действуют исключительно выборные органы - совет и мэр). Однако на мэра возложены функции не только органа местного самоуправления, но представителя центральной власти.

Политико-территориальное деление государства обусловливает наличие в нем иных видов публичной власти, помимо власти самого государства: относительно самостоятельных его территориальных частей. Их власть в совокупности с властью самого государства характеризуется в литературе как публичная власть, действующая в пределах конкретного государства.

Главными признаками политико-территориальной единицы являются наличие собственного выборного органа публичной власти, собственной материально-финансовой базы (налоги, бюджет, собственность), компетенции, в рамках которой единица самостоятельна, а также недопустимость отмены правовых актов, принятых публичной властью данной единицы без судебного решения. Соответственно, административные единицы выборных органов не имеют. Они управляются либо непосредственно центральным правительством, либо чиновниками, назначаемыми им.

Степень автономии (относительной самостоятельности) политико-территориальных единиц государства по отношению к его центральной власти бывает различной. Она может иметь политический (законодательный, государственный) или административный (местный) характер <1>. Законодательная автономия предполагает наличие у территориальных единиц собственных полномочий по вопросам государственной важности и, как следствие, права принимать законы. Административная же автономия означает ограничение полномочий территориальных единиц местными вопросами и, соответственно, отсутствие у них права законотворчества.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. С. 3, 4.

 

Территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью (автономией), являются по существу государственно-подобными образованиями. К их числу относятся субъекты федерации и автономные образования ряда унитарных государств (области в Италии, автономные сообщества в Испании, Шотландия, Северная Ирландия и Уэльс в Соединенном Королевстве, Аландские острова в Финляндии <1> и т.д.). Территориальные же единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. В их число входят муниципальные образования, а также близкие к ним по статусу автономные единицы некоторых стран, например автономные области в Китае.

--------------------------------

<1> См.: Андросова Т.В. Национальный вопрос в Финляндии: опыт истории // Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2001. С. 240 - 245.

 

Следует иметь в виду, что, поскольку на местном уровне в территориальном делении и устройстве государства, как было отмечено выше, могут сочетаться элементы как политико-территориальной, так и административно-территориальной организации, в юридической литературе принято разграничивать местное самоуправление и местное государственное управление <1>, а в зависимости от особенностей их сочетания - выделять два типа муниципальных систем <2>.

--------------------------------

<1> См.: Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств - участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М., 2005. С. 24, 45.

<2> См.: Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 35 - 37.

 

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, представляющих собой политико-административные единицы <1>. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции по вопросам местного значения; гарантированной конституцией и законом независимости от государственной власти в пределах этой компетенции; органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты, префекты и др.) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.).

--------------------------------

<1> См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 56 - 72.

 

Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, префекты, управляющие и т.д.).

Таким образом, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице представителями высших органов государства или органов вышестоящей территориальной единицы, связанная с решением вопросов местного значения.

Организация власти на местах в демократических государствах осуществляется с обязательным использованием местного самоуправления. Оно может по-разному сочетаться с местным управлением. В зависимости от степени использования институтов местного управления различают две разновидности муниципальных систем, т.е. моделей демократической организации власти на местах: англо-американскую и европейскую.

Англо-американская муниципальная система характеризуется тем, что на всех уровнях политико-административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует. Например, в Великобритании на всех уровнях местного территориального деления действуют только выборные населением советы и формируемые ими исполнительные органы.

Европейская муниципальная система допускает использование в местных единицах как местного самоуправления, так и местного управления. Их сочетание неодинаково в различных странах: либо в государстве имеются и самоуправляемые, и управляемые местные территории (в Германии, например, это самоуправляемые общины и уезды, а также управляемые правительственные округа), либо в статусе всех местных единиц или их большинства есть элементы и местного самоуправления, и местного управления (регионы, департаменты и коммуны Франции). При этом на органы местного управления возлагаются функции контроля за местным самоуправлением <1>.

--------------------------------

<1> См.: Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты: Научно-аналитический обзор. М., 1994. С. 24 - 27.

 

Итак, следует различать три вида политико-территориальных единиц государства: 1) субъекты федерации, обладающие наибольшей степенью автономии (самостоятельностью, независимостью от центральной власти, причем в целом ряде вопросов государственной значимости); 2) муниципальные образования, степень автономии которых минимальна, ограничена только вопросами местного значения; 3) автономные образования, занимающие промежуточное положение между первыми и вторыми. Как видно, термин "автономия" и производные от него употребляются применительно к территориальному устройству государства в двух значениях: широком и узком. В широком смысле автономия различной степени характерна для любой политико-территориальной единицы государства <1>. В узком смысле автономными являются специфические территориальные образования, существующие в некоторых странах и имеющие промежуточный статус между субъектами федерации и муниципальными образованиями. При этом в статусе автономных образований в узком смысле в разных странах существуют весьма заметные различия. В одних они напоминают субъекты федерации, в других - муниципальные образования с особым статусом <2>. Весьма широкий диапазон различий в статусе автономных образований в узком смысле можно продемонстрировать на примере сравнения норм конституций Италии и Китая.

--------------------------------

<1> См.: Ященко А. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 343.

<2> См.: Мкртумян А.Р. Конституционно-правовой статус автономных образований в современных государствах с различной формой государственного устройства // Административное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 15 - 19.

 

Согласно Конституции Италии 1947 г. законодательная власть принадлежит государству и областям, при этом законодательная компетенция между государством и областями разграничена подобно тому, как это делается во многих федерациях: государству принадлежат исключительные полномочия, а областям - остаточные (ст. 117); каждая область сама принимает свой статут, не нуждающийся в утверждении центральной властью (ст. 123).

В соответствии с Конституцией КНР 1982 г. "в числе председателей или заместителей председателей постоянных комитетов собраний народных представителей автономных районов, автономных округов и автономных уездов должны быть представители тех национальностей, которые осуществляют национальную автономию" (ст. 113). "Высшие должностные лица исполнительной власти автономных единиц также должны избираться из числа представителей указанных национальностей" (ст. 114). При этом "органы самоуправления автономных районов, автономных округов и автономных уездов осуществляют полномочия местных государственных органов... а также пользуются правами на самоуправление в пределах компетенции, установленной Конституцией, законом о национальной районной автономии и другими законами" (ст. 115).

В зависимости от степени самостоятельности территориальных единиц верхнего звена в науке конституционного права различают формы территориального устройства государства. Форма территориального устройства государства - это система способов взаимоотношений центральной государственной власти и властей его территориальных единиц высшего уровня. Традиционно принято выделять две формы территориального устройства: федерализм и унитаризм. В последние десятилетия с учетом тенденции децентрализации территориального устройства, о которой речь пойдет ниже, и появления во все большем количестве унитарных государств автономных образований, причем законодательного характера, выделяют третью форму территориального устройства публичной власти в государстве, занимающую промежуточное положение между первыми двумя, - регионализм. Соответственно, государства - носители этих форм именуются федеративными (федерациями), унитарными и регионалистическими (квазифедеративными).

Главное различие между унитарными и федеративными государствами состоит в том, что территория унитарного государства непосредственно делится на местные, т.е. политико-административные или (и) административные единицы, а территория федерации подразделяется непосредственно на территории государственно-подобных образований - субъектов федерации, а они, в свою очередь, могут делиться на местные территориальные единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий федерации от унитарного государства.

Компетенция между государством и его территориальными единицами верхнего звена разграничена в конституции государства ввиду высокого уровня значимости полномочий, которыми оно делится с субъектами федерации. В унитарных же государствах компетенция между государством и его территориальными единицами - муниципальными образованиями - разграничивается текущим законодательством ввиду отсутствия у данной проблемы повышенной конституционной значимости, что обусловлено меньшим уровнем задач и полномочий, вверенных муниципальным образованиям, по сравнению с субъектами федерации.

Субъектам федерации предоставляются значительно большие возможности для самоорганизации, чем муниципальным образованиям: они самостоятельно определяют систему своих органов, в то время как для муниципальных образований это делает в значительном объеме общенациональное законодательство и (или) законодательство субъектов федерации в федеративных государствах.

В унитарных государствах действует единственная конституция - конституция общенационального характера. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией собственные конституции, как правило, имеют субъекты федерации (есть, однако, и исключения: конституции отсутствуют у субъектов федерации в Бельгии, а также у большинства штатов Индии - за исключением штата Джамму и Кашмир).

Унитарные государства, как правило, характеризуются единственной системой законодательства, в федеративных же такая система является двухуровневой: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы.

В унитарных государствах одноуровневой является и система органов государственной власти, включающая только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды. В федеративных государствах каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов.

Наконец, в унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в некоторых федеративных странах наряду с федеральным гражданством имеется гражданство субъектов федерации (США, Канада, Бразилия и т.д.).

Перечисленные параметры характеризуют различия между большинством федераций и унитарных государств. Однако в мировой практике есть исключения, которые связаны, как уже отмечалось, с существованием в некоторых унитарных государствах территориальных единиц, обладающих статусом более высоким, чем статус муниципальных образований, т.е. в большей или меньшей степени напоминающим статус субъектов федерации. Речь идет о территориальных единицах, которые в литературе, а иногда и в законодательстве называются автономными. Это, например, автономные сообщества в Испании, области в Италии. В большинстве стран, где имеются такие автономные единицы, они охватывают лишь часть территории государства, отличающуюся обычно спецификой национального состава (например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, автономные образования в КНР, в которых компактно проживают национальные меньшинства страны). Но есть государства, в которых вся территория поделена на автономные единицы (Италия, Испания) или такими единицами охвачена значительная часть территории страны (Соединенное Королевство).

В связи с отмеченной тенденцией в последние годы в науке отечественного и зарубежного конституционного права высказывается точка зрения о том, что в мировой практике во второй половине XX в. зародилась еще одна, третья, форма территориального устройства государства, существующая наряду с федерализмом и унитаризмом и занимающая промежуточное положение между ними, - регионализм, или квазифедерализм<1>. Данная форма характерна для тех государств, которые официально считаются унитарными, но вся их территория или значительная ее часть разделена на автономные образования, обладающие политической самостоятельностью <2>.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 209 - 211; Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 521 - 527; Debbasch C., Bourdon J., Pontier J., Ricci J. Op. cit. P. 36, 37.

<2> См.: Унитарное государство, совместимое с автономией национальностей и регионов // Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2001. С. 210 - 219.

 

Регионалистическими государствами являются Италия, положившая начало процессу регионализации с принятием Конституции 1947 г., Португалия согласно ее Конституции 1976 г., Испания в соответствии с ее Конституцией 1978 г., Соединенное Королевство - после признания законодательной автономии за Шотландией, Северной Ирландией и в меньшей степени - Уэльсом - в 1998 г. (в настоящее время на регионы поделена Англия). Процессы регионализации затронули также Францию, Польшу (после признания воеводств самоуправляемыми единицами в 2001 г.) и некоторые другие государства.

Статус регионов в унитарных государствах аналогичен статусу субъектов федерации <1>: их полномочия разграничиваются с полномочиями государства в конституции страны (а не в текущем законодательстве, как это имеет место в классических унитарных государствах в вопросе разграничения полномочий центральной власти и местного самоуправления); круг полномочий регионов сопоставим с компетенцией субъектов федерации; при этом в некоторых государствах (Италия, с оговорками - Испания) полномочия регионов носят, как и субъекты федерации в большинстве федеративных государств, остаточный характер; регионы вправе осуществлять собственное законодательство; имеется в регионах и система органов власти, подобная общенациональной (которая, правда, устанавливается общенациональными конституцией и законодательством, в то время как субъекты большинства (но не всех) федераций это делают самостоятельно).

--------------------------------

<1> См.: Троицкая А. Федерация и региональное государство: где проходит граница? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 6. С. 23 - 26.

 

Наряду с типами территориального устройства публичной власти в государстве и его формами следует упомянуть еще об одной классификации его моделей, а именно о его подразделении на два вида в зависимости от доминирования черт сходства или различий в статусе наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится территория государства. На основании данного критерия в юридической литературе различают симметричное и асимметричное территориальное устройство <1>. В рамках симметричного территориального устройства в статусе всех территориальных единиц государства верхнего звена доминирует сходство, а в рамках асимметричного устройства между ними существуют значительные юридические различия. Чисто симметричных государств почти нет ни среди федеративных, ни среди унитарных государств <2>. Например, симметричным государством является Германия, вся территория которой делится на 16 субъектов федерации - земель, обладающих равным статусом.

--------------------------------

<1> Наиболее обстоятельно вопрос о симметрии и асимметрии в территориальном устройстве государства разработан применительно к федерациям. См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995; Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях" федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. N 12. С. 59.

<2> См.: Основы национальных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2001. С. 271.

 

Асимметрия территориального устройства в различных государствах имеет различные причины и проявления. Она может быть обусловлена не только разным статусом субъектов федерации и приданием отдельным территориальным единицам статуса автономных, но и признанием особого статуса за столицей, а также наличием в составе территории государства иных специфических территориальных образований. В мировой практике известно немало их разновидностей. Это, например, столичные округа, федеральные территории, специальные округа, в странах американских континентов - индейские резервации (которые управляются федеральными властями, освобождены от уплаты налогов и имеют ограниченное самоуправление), в Великобритании - островные территории, в Китае - особые административные районы.

Охарактеризуем кратко статус некоторых видов таких нетипичных территориальных единиц в составе территории государства, придающих территориальному устройству черты асимметрии.

Столичный округ - территория, на которой находится столица государства. Обычно столичные округа образуются в федеративных государствах и именуются федеральными округами. Федеральные столичные округа имеются в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т.д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) большее влияние, чем остальные субъекты. Следует иметь в виду, что далеко не везде столицы имеют особый статус и выделяются в особые столичные округа. Столичные округа характеризуются меньшей степенью самостоятельности, чем другие субъекты федерации или политико-территориальные единицы <1>. Например, федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположен г. Вашингтон, являющийся столицей США, в отличие от штатов субъектом федерации не является, прав законодательства не имеет, обладая лишь ограниченными правами самоуправления. Наконец, самая примечательная особенность статуса американского столичного округа заключается в том, что его население не участвует в выборах палат Конгресса (парламента страны). Права участвовать в выборах Президента США жители Колумбии добились лишь в 1961 г., когда в Конституцию США была внесена соответствующая поправка.

--------------------------------

<1> См.: Столицы мира: проблемы экономики и управления. М., 1993. С. 4 - 6.

 

Особый статус имеют и столицы некоторых унитарных государств. Например, Париж - это одновременно и департамент, и община. Такой статус придает столице более централизованный порядок управления местными вопросами, поскольку признание за ней статуса общины существенно ограничивает полномочия органов местного самоуправления округов, входящих в состав территории столицы. Так, советы округов Парижа занимаются лишь подготовкой решений городского совета, касающихся их интересов, а также отдельными социальными вопросами (устройством бань, спортивных площадок, детских заведений и т.п.).

В некоторых федерациях, помимо федеральных столичных округов, существуют иные федеральные территории - особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти и не являющиеся субъектами федерации. Они могут либо управляться из центра, либо наделяться ограниченными правами самоуправления. Конституция Бразилии 1988 г., например, допускает существование и той, и другой разновидностей федеральных территорий.

Все охарактеризованные выше территориальные единицы государства являются образованиями общего типа, в рамках которых осуществляется управление большинством общественных отношений. Но в составе некоторых государств имеются также специальные территориальные подразделения, созданные для решения вопросов в сфере школьного образования, юстиции и т.п. Границы последних, как правило, не совпадают с границами территориальных единиц общего типа.

Примерами местных единиц специального типа являются судебные, школьные, полицейские, больничные округа, существующие в ряде стран (например, в США насчитывается почти 15 тыс. школьных округов и более 33 тыс. иных <1>) и являющиеся либо сугубо административными (управляемыми сверху), либо политико-административными (самоуправляемыми). В Конституции Франции политико-административные единицы общего типа именуются территориальными коллективами (ст. 72). К их числу относятся регионы, департаменты и коммуны. Округа и кантоны же можно считать своеобразными специальными территориальными единицами. Округа управляются супрефектами, назначаемыми правительством и отвечающими за некоторые социальные вопросы. Кантоны не имеют органов управления и представляют собой судебные округа и избирательные округа по выборам в советы департаментов.

--------------------------------

<1> См.: Зарецкая С.Л., Капранова Л.Д. Организация управления в графствах США // Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., 1996. С. 6.

 

Перечисленные выше государства - США, Австралия, Мексика, Бразилия - представляют примеры асимметричных государств. Так, США состоят из штатов - субъектов федерации, федерального округа Колумбия - столицы государства - и зависимых свободно присоединившихся островных территорий, имеющих, в свою очередь, различный правовой статус (свободно присоединившееся к США государство Пуэрто-Рико, остров Гуам и др.).

Следует отметить, что в последнее время тенденция к использованию элементов асимметрии в территориальном устройстве различных государств активизировалась. В качестве примера ее проявления можно привести провозглашение в январе 2005 г. особого автономного статуса одной из 19 провинций Папуа - Новой Гвинеи острова Бугенвиль, а также принятие нового статута Каталонии, существенно усилившего самостоятельность данного автономного сообщества Испании.

Население Бугенвиля добивалось самостоятельности в течение нескольких лет, в том числе вооруженным путем. Причина стремления к ней заключалась в том, что, по мнению жителей острова, центральная власть государства ущемляла экономические интересы провинции, население которой к тому же этнически тяготеет к соседнему государству Соломоновы острова. Степень самостоятельности, которую получил Бугенвиль, заметно выше даже той, которую имеют субъекты федерации в федеративных государствах (Папуа - Новая Гвинея - страна унитарная). На острове теперь действует собственная Конституция, учреждены, сформированы и приступили к работе региональные парламент, президент и правительство, которые будут регулировать и решать все вопросы внутреннего значения и без согласия которых на национальном уровне не может быть урегулирован и решен ни один вопрос, затрагивающий интересы провинции. Центральная же власть сохранила за собой право осуществлять управление лишь в сферах внешней политики и обороны.

Каталония, являющаяся самым экономически развитым автономным сообществом Испании, значительно упрочила свою самостоятельность в результате референдума, проведенного в июне 2006 г. В соответствии с новым статусом у Каталонии имеются своя символика, гимн, флаг и праздники. Каталонский язык приобрел статус государственного. Отныне 50% (вместо прежних 33%) собираемых в Каталонии налогов остаются в бюджете сообщества. Каталонские органы региональной власти также получили больше полномочий в сфере иммиграционного законодательства и обеспечения внутренней безопасности, управления юстицией, телекоммуникациями, железнодорожным, воздушным и водным транспортом и т.д.

Итак, территориальное устройство публичной власти в современном государстве характеризуется значительным разнообразием, включающим множество моделей.

 

§ 3. Изменение состава территории государства

 

Изменения в составе территории государства могут быть связаны с изменением, во-первых, государственной (внешней) границы, во-вторых, внутренних границ, т.е. перераспределением территории государства между входящими в его состав территориальными единицами, в-третьих, статуса территориальных единиц государства.

Изменение линии государственной границы почти всегда влечет увеличение или уменьшение территории государства. Общим правилом здесь является принцип нерушимости существующих границ между государствами, закрепленный в нормах как международного, так и внутреннего права, включая, прежде всего, конституции. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции Италии 1947 г. Италия является единой и неделимой республикой. Статья 1 Конституции Республики Венесуэла 1999 г. среди прочих основных принципов провозглашает неприкосновенность и территориальную целостность. Согласно ст. 13 этой Конституции национальная территория не может быть отчуждена, сдана в аренду или передана каким-либо иным способом, ни временно, ни частично, иностранным государствам или другим субъектам международного права. На обеспечение неприкосновенности и стабильности территории государства направлены также упоминавшиеся выше нормы конституций, провозглашающие государственный суверенитет и закрепляющие состав территории соответствующего государства.

Тем не менее в ряде конституций допускается возможность изменения государственных границ. В соответствии со ст. 13 Конституции Аргентинской Республики 1994 г. "в Нацию могут быть приняты другие провинции". Однако в большинстве конституций используются менее определенные формулировки, например "распоряжение территорией", "статус и защита государственной границы". При этом, устанавливая возможность изменения количественных параметров территории государства в принципе, конституции предусматривают гарантии целостности и стабильности территории государства. Во-первых, обычно в конституциях содержится указание о том, что решение вопросов, касающихся статуса и защиты государственной границы, относится к ведению государства в целом. Во-вторых, их регулирование и решение является прерогативой законодательной власти. В-третьих, изменение государственной границы должно осуществляться на основании международного договора. В-четвертых, подчас допускается возможность увеличения территории государства ("в Нацию могут быть приняты другие провинции"), но не упоминается о возможности ее сокращения, т.е. подразумевается, что такое сокращение противоречит принципам целостности и неприкосновенности государственной территории.

Так, в соответствии с разд. 3 ст. IV Конституции США "Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их; и ни одно положение настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата".

Изменение границ между территориальными частями государства и изменение их статуса осуществляются в рамках территориальных реформ, проводимых государством. Запрещая установление таможенных и иных границ или иных препятствий для свободного передвижения, а также перемещения товаров, услуг и финансовых средств, конституции все же не исключают существование границ между отдельными частями территории соответствующего государства. Их изменение между территориями высшего уровня осуществляется, как правило, с учетом мнения или в результате волеизъявления населения затронутых территорий, а также на основании общенационального закона. Иными словами, такое изменение должно быть результатом двустороннего волеизъявления. Так, согласно ст. 132 Конституции Италии (состоящей из областей, провинций и коммун) слияние областей или создание новых областей возможно путем принятия конституционного закона, который может быть издан только по предложению советов коммун, входящих в область и представляющих не менее 1/3 заинтересованного населения, и после одобрения данного предложения на референдуме большинством этого же населения. Отделение провинций и коммун от областей и присоединение их к другим областям осуществляются путем издания закона Республики, принятого после одобрения данного вопроса на референдуме среди населения соответствующих провинций или коммун и заслушивания областных советов.

Изменение границ между территориальными единицами среднего или низшего уровней при сохранении существующих границ между территориями высшего уровня осуществляется в менее сложном порядке и при значительном участии в данном процессе территориальных единиц высшего уровня. Например, в соответствии со ст. 133 Конституции Италии изменение границ провинций и образование новых провинций в пределах одной области устанавливаются законом Республики по инициативе коммун и после консультаций с соответствующей областью. Изменение границ между коммунами и образование новых коммун в пределах территории одной области осуществляется законом данной области, принимаемым с учетом мнения заинтересованного населения.

Наконец, изменение состава территории государства может быть связано с изменениями статуса входящих в него территориальных единиц. Спектр таких изменений весьма широк.

Наиболее значительная трансформация статуса территориальных единиц государства - преобразование муниципальных образований в субъекты федерации. Если оно охватывает всю территорию государства, то изменяется форма его территориального устройства: из унитарного государство превращается в федеративное. Пример подобных реформ - федерализация Бельгии, завершившаяся в 1993 г. <1>. С принятием действующей по настоящее время Конституции 1831 г. Бельгия стала унитарным децентрализованным государством с тремя уровнями управления: государственным, провинциальным и коммунальным. Такое территориальное устройство сохранялось вплоть до начала 1970-х гг. Однако установление в начале XX в. всеобщего избирательного права и введение пропорционального представительства провинций, а также интенсивное экономическое развитие Фландрии после Второй мировой войны усилили противоречия между двумя крупнейшими языковыми общинами Бельгии (франкоговорящей и голландскоговорящей), что потребовало принятия соответствующих мер в целях сохранения государственного единства страны. Юридической основой решения данной проблемы были конституционные реформы 1970, 1980, 1988, 1993 гг., ознаменовавшие преобразование территориального устройства Бельгии из унитарного государства в федеративное. В результате реформы 1993 г. в Конституции Бельгии было зафиксировано новое территориальное устройство страны: Бельгия является федеративным государством, состоящим из трех сообществ и трех регионов, являющихся субъектами федерации (ст. 1).

--------------------------------

<1> См.: Савицкий П.И. Развитие Конституции Бельгии 1831 г. // Государство и право. 1996. N 10.

 

Однако статус субъектов федерации могут приобрести не все, а лишь отдельные территориальные единицы, до этого обладавшие более низким статусом. Именно таким образом возникли последние на сегодняшний день по времени образования американские штаты Гавайи и Аляска.

В 1898 г. в результате аннексии Соединенными Штатами Гавайских островов на основании заключения соответствующего договора между США и формально независимой Республикой Гавайи острова стали территорией США. Актом Конгресса США в 1900 г. Гавайям было предоставлено право законодательного самоуправления. В начале 1959 г. Конгресс США принял Акт о Гавайях, в котором был прописан механизм изменения статуса островов. После этого на Гавайях был проведен референдум по данному вопросу, давший положительный результат. На основании результатов референдума в Конституцию Гавайев была внесена поправка. В августе 1959 г. актом Конгресса Гавайи были признаны 50-м штатом США.

Несколько раз после включения в состав США меняла статус Аляска. Непосредственно после передачи США она стала департаментом, не наделенным правами самоуправления. В 1884 г. на основании акта Конгресса Аляска приобрела статус округа, получив права самоуправления в вопросах местного значения. В 1912 г. Конгресс принял акт, в соответствии с которым Аляска стала территорией США с законодательной автономией. Наконец, в 1959 г. после принятия Конституции Аляски и акта Конгресса о государственности Аляски она стала 49-м штатом США.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что в федеративных государствах изменение статуса территориальных единиц верхнего уровня территориального деления осуществляется, как правило, на основании совпадающего волеизъявления как федерации, так и затронутых внутригосударственных территориальных образований.

Значительное повышение юридического статуса всех или отдельных территориальных единиц происходит иногда и при формальном сохранении унитарного характера государства. Данные процессы, именуемые в разных странах по-разному (регионализацией, административной федерализацией, деволюцией <1> и т.п.), имели место, например, в разные годы Новейшей истории в Италии, Испании, Соединенном Королевстве, о чем речь шла выше.

--------------------------------

<1> См.: Federalismo y regionalismo. Mexico, 2005. P. 544.

 

Изменение состава территории государства может также выражаться в увеличении или уменьшении числа звеньев его территориального деления в целях оптимизации управления. Так, в 1972 г. во Франции количество "этажей" территориальной организации публичной власти было увеличено посредством образования "публичных учреждений" - регионов, каждый из которых стал включать несколько существовавших ранее и сохраненных департаментов. В 1998 г. Актом об агентствах регионального развития регионы как дополнительные верхние уровни территориального деления, включающие по несколько графств, были учреждены в Великобритании. Ее территория была поделена на девять регионов: Большой Лондон, Северо-Запад, Северо-Восток, Йоркшир и Хамбер, Восточный центр (East Midland), Восток, Западный центр, Юго-Восток, Юго-Запад. В 1999 г. реформа политико-территориального устройства Польши вернула трехзвенную систему территориального деления вместо существовавшей более четверти века двухзвенной: было восстановлено среднее звено территориального деления - уезды - в дополнение к воеводствам (областям) и гминам (общинам).

Что касается сокращения числа звеньев территориального устройства, то, например, в 1990 - 2000-е гг. таким реформам были подвергнуты Шотландия и Англия (параллельно с созданием в последней регионов, как это ни парадоксально). В Шотландии данная реформа была осуществлена в 1994 г. в соответствии с Актом о местном управлении для Шотландии. Вместо прежних областей и округов было образовано 32 территории местного управления (Local Government Areas). Тем самым был осуществлен переход от двухзвенной к однозвенной системе территориального деления. Формирование однозвенной системы местного самоуправления осуществляется в настоящее время и в Англии - путем упразднения органов управления графств и округов (посредством ликвидации органов одного из этих звеньев или создания вместо них новых органов, действующих в иных границах, чем графства и округа - в разных регионах по-разному в соответствии с их особенностями). При этом сами округа и графства пока сохраняются, но без собственных органов управления. В настоящее время этот процесс еще не завершен.

Наконец, изменение состава территории государства, связанное с трансформацией статуса входящих в него территориальных единиц, может выражаться в преобразовании административно-территориальных, т.е. управляемых "сверху", территориальных единиц в политико-территориальные, т.е. самоуправляемые. Например, во Франции уже упоминавшиеся регионы, образованные в 1972 г. как управляемые единицы, в результате реформы 1982 г. стали территориальными коллективами (самоуправляемыми). Каждый из 26 существующих в настоящее время регионов имеет собственные бюджет, налоги и полномочия, в реализации которых регион обладает независимостью от центральной власти. В Польше в результате реформы 1999 г. воеводства из административно-территориальных единиц, управляемых "сверху" назначаемыми Советом министров воеводами, были преобразованы в самоуправляемые политико-территориальные единицы с созданием в них выборных сеймиков как представительных органов местного самоуправления.

 

§ 4. Организация публичной власти в государстве

и его территориальных единицах

 

Общенациональные государственные органы распространяют свою власть на всю территорию государства. Их система в современных государствах строится в большем или меньшем соответствии с принципом разделения властей. Она включает законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, модель соотношения и взаимодействия которых определяется формой правления.

Субъекты федерации также имеют собственные государственные органы. Основы государственной и правовой организации субъектов закреплены в федеральных конституциях. Так, согласно разд. 4 ст. IV Конституции США 1787 г. "Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления". В соответствии со ст. 28 Основного закона ФРГ 1949 г. "конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического, социального и правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании".

В целом, как видно, федеральные конституции содержат лишь самые общие принципы организации власти в субъектах федерации. Систему и статус своих органов, а также вопросы их формирования субъекты федерации регулируют в соответствии с конституционными принципами самостоятельно. Но имеются и исключения. Например, Конституция Индии 1949 г. регламентирует статус органов штатов. Более того, губернаторы штатов, т.е. главы их исполнительной власти, назначаются федеральным Президентом (ст. 155), а вопросы выборов законодательных ассамблей штатов относятся к исключительной компетенции Федерации (п. 72 перечня первого приложения седьмого к Конституции). В соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. органами власти каждого штата являются его законодательная ассамблея и губернатор; предусмотрены также правила определения количественного состава законодательных ассамблей штатов (в целом - пропорционально численности их населения), установлен срок их полномочий (четыре года); предписывается использование при их избрании пропорциональной избирательной системы, распространение на депутатов законодательных ассамблей штатов предусмотренных Конституцией правил о неприкосновенности депутатов, их иммунитете, вознаграждении, прекращении их полномочий, несовместимости их статуса с иными видами деятельности. Кроме того, установлены сроки проведения выборов и вступления в должность губернаторов штатов, срок их полномочий (четыре года), правила о несовместимости статуса губернатора и иных видов деятельности (ст. ст. 27, 28).

Как правило, государственная организация субъектов федерации аналогична той, какая существует на федеральном уровне. Поэтому формы правления субъектов федерации, как правило, те же, что и в центре. Субъекты федерации имеют собственные законодательные и исполнительные органы, а иногда и судебные. Законодательными органами являются однопалатные или (реже) двухпалатные парламенты, обычно меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением на срок от двух до четырех лет.

Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной, правда, в некоторых парламентарных государствах (Австрия, Германия) субъекты федерации не имеют должности, аналогичной должности главы государства. Его функции исполняет глава правительства. При этом в большинстве федеративных государств с президентской формой правления главы субъектов федерации избираются населением, в парламентарных же странах глава субъекта федерации и (или) его исполнительной власти избирается либо назначается парламентом соответствующего субъекта. Правда, есть исключения. Например, губернаторы индийских штатов назначаются Президентом Республики сроком на пять лет.

Судебная система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада), в которых субъекты федерации имеют собственные судебные системы.

Как отмечалось выше, в федеральных конституциях вопросы государственной организации субъектов федерации весьма редко регламентируются исчерпывающим образом. Обычно соответствующие положения содержат конституции самих субъектов.

Среди немногочисленных исключений можно назвать выполняющий роль конституции Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г., в котором детально регламентируется статус субъектов федерации (земель) <1>. В соответствии с его четвертым разделом "Законодательная и исполнительная власть земель" законодательная власть земель осуществляется ландтагами, которые избираются по пропорциональной системе на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом участие в голосовании по выборам в ландтаги является обязательным. Конституция Австрии запрещает законодательству земель устанавливать более жесткие ограничения активного и пассивного избирательного права, чем это предусмотрено ею в отношении выборов в Национальный совет (нижнюю палату федерального парламента). Выборы в ландтаги должны, как правило, проводиться по избирательным округам; служащие публичных учреждений, баллотирующиеся в депутаты ландтага или избранные таковыми, должны освобождаться от выполнения своих обязанностей для участия в выборах и выполнения депутатских полномочий (ст. 95). Статус депутатов ландтагов приравнивается к статусу депутатов Национального совета; и ландтагам предписывается соблюдать основные принципы организации и процедуры, установленные федеральной Конституцией Австрии для Национального совета (ст. 96).

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Австрийский федерализм // Опыт европейского федерализма. История и современность. С. 167.

 

Регламентируются и основы законодательного процесса, осуществляемого в ландтагах. В частности, текст каждого закона после его принятия должен передаваться федеральному канцлеру. Федеральное правительство в течение восьми недель после передачи закона федеральному канцлеру может выразить возражения против него, если закон может причинить вред интересам федерации. В течение указанного срока опубликование и применение закона по общему правилу недопустимы. Возражение Федерального правительства может быть преодолено путем повторного принятия закона ландтагом (ст. 98). Конституция Австрии устанавливает также основы процедуры принятия и изменения конституции земли. Это возможно только путем принятия конституционного закона соответствующей земли 2/3 участвующих в голосовании членов ландтага при кворуме не менее половины парламентариев (ст. 99). Предусмотрена и возможность роспуска ландтага Федеральным президентом по представлению Федерального правительства с согласия Федерального совета (ст. 100).

Исполнительная власть в земле согласно Конституции Австрии осуществляется правительством, которое избирается ландтагом и состоит из губернатора земли, его заместителей и других членов (ст. 101). Губернатор представляет землю. Все члены правительства обладают иммунитетом, но могут быть отстранены от должности Конституционным судом по обвинению, предъявленному ландтагом соответствующей земли (ст. ст. 105, 142).

Статус органов государственной власти субъектов федерации - штатов - подробно регламентируется также в Конституциях Индии 1949 г., Бразилии 1988 г. и некоторых других федеративных государств.

Организация публичной власти в автономных единицах, обладающих государственной автономией, во многом сходна с государственной организацией субъектов федерации. Основы системы органов власти государственно-автономных единиц нередко устанавливаются конституцией страны, а конкретизируются уставами (статутами, хартиями) самих этих образований. Так, согласно ст. 121 Конституции Италии 1947 г. "органами области являются: областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами... Джунта является исполнительным органом области. Председатель джунты представляет область; он промульгирует областные законы; руководит осуществлением административных функций, делегированных государством области, в соответствии с инструкциями центрального Правительства". Конституция предписывает, что система выборов, число областных советников, правила неизбираемости и несовместимости должностей с постами советников должен регулировать закон области с соблюдением основных принципов, содержащихся в законе Республики, который также определяет срок полномочий избранных органов (ст. 122). Председатель областной джунты избирается, как правило (если областной совет не предписывает иное), всеобщим и прямым голосованием.

Публичная власть в местных территориальных единицах, как отмечалось выше, может быть организована на началах либо местного самоуправления, либо государственного местного управления, либо сочетания черт того и другого.

Местное самоуправление реализуется через систему органов, обладающих относительной самостоятельностью во взаимоотношениях с центральной властью и органами более крупных территориальных единиц. Обычно в систему органов местного самоуправления входят представительные и исполнительные органы. Первые принимают на основе закона наиболее важные решения, касающиеся местных проблем, а вторые осуществляют текущее управление муниципальной единицей в соответствии с решениями представительных органов. Впрочем (правда, это не очень распространенная практика), исполнительные органы могут и не образовываться: представительные органы сами осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. При этом органы местного самоуправления либо избираются непосредственно населением соответствующей политико-административной единицы (реже - нижестоящими выборными органами местного самоуправления), либо формируются этими выборными органами. Непосредственно выборными являются, как правило, представительные органы, а иногда главы муниципальных образований или их исполнительных органов. В некоторых странах выбираются также главы исполнительных органов специальной компетенции и иные должностные лица.

В конституциях большинства зарубежных стран закрепляются лишь самые общие черты организации и деятельности органов местного самоуправления. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. управление муниципией (низовой территориальной единицей) осуществляет муниципальный совет, а управление провинцией - собрание представителей или иной выборный орган (ст. ст. 147, 148). Некоторые конституции (например, Португалии 1976 г.) устанавливают основы порядка формирования органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления (советы, собрания, ассамблеи) на всех уровнях политико-административного деления обычно избираются непосредственно гражданами, постоянно проживающими в данном муниципальном образовании. Например, во Франции выборными являются представительные органы местного самоуправления территориальных коллективов всех трех разновидностей: в коммунах это муниципальные советы, в департаментах - генеральные советы, и регионах - региональные советы. Одним из немногочисленных исключений является Португалия. В соответствии с ее Конституцией территория континентальной части страны подразделяется на приходы, муниципии и автономные области. Во всех этих единицах имеются представительные органы местного самоуправления - ассамблеи. Но лишь в приходах (низовых муниципальных единицах) весь их состав является непосредственно выборным (ст. 246). Состав же ассамблей более крупных муниципальных образований - муниципий и автономных областей - избирается прямыми выборами не менее чем наполовину. Остальная часть муниципальной ассамблеи состоит из председателей исполнительных органов приходов (жунт), а областной ассамблеи - из депутатов, избранных коллегией выборщиков, в которую входят члены муниципальных ассамблей, по пропорциональной системе с использованием метода д'Ондта (ст. ст. 251, 260).

Структура исполнительных органов местного самоуправления в разных странах неодинакова. Они могут быть как единоличными и иметь аппарат советников, возглавляющих отдельные службы, так и коллегиальными органами, подобными правительству. Пример исполнительных органов местного самоуправления первой модели - мэры общин и председатели генеральных советов во Франции. Коллегиальными исполнительными органами являются, например, джунты в Италии, жунты и муниципальные палаты в Португалии. Наконец, исполнительного органа местного самоуправления как такового может и не быть. Например, при системе, именуемой "совет - управляющий", существующей в некоторых землях Германии и штатах США, местный представительный орган формирует аппарат, не имеющий властных полномочий и занимающийся лишь подготовкой решений представительного органа. Другой пример отсутствия специальных исполнительных органов - так называемая комиссионная система, существующая в ряде американских штатов: население избирает комиссию в составе от двух до семи человек, выполняющую одновременно функции и представительного, и исполнительного органа местного самоуправления.

Местные исполнительные органы могут по-разному формироваться. Как правило, их выбирают (назначают) представительные органы или (и) население непосредственно. Например, мэры коммун и председатели советов во Франции избираются советами. В тех землях Германии, где исполнительная местная власть сосредоточена в руках бургомистров, они в некоторых землях избираются непосредственно гражданами, а в некоторых - местными советами или собраниями. В Португалии жунты приходов и автономных областей (высших и низовых местных территориальных единиц) избираются ассамблеями соответствующего уровня, а муниципальная палата - исполнительный орган местного самоуправления муниципии - непосредственно избирателями.

Следует иметь в виду, что в ряде стран глава местной администрации одновременно является главой представительного органа или (и) представителем центральной власти. Например, мэры коммун, а также председатели советов департаментов и регионов во Франции являются главами и представительных, и исполнительных органов местного самоуправления, а мэры коммун к тому же выполняют функцию представителей государства. В Италии мэры коммун, являясь главами исполнительной власти, также осуществляют функции представителей государства.

Органы местного управления являются представителями центральной власти в муниципальных образованиях, руководящими местными правительственными ведомствами и осуществляющими административный надзор (опеку) над органами местного самоуправления. Чаще всего их функции выполняют чиновники, назначаемые правительством страны, субъекта федерации либо органом исполнительной власти иной более крупной территориальной единицы. Но в некоторых странах, как уже отмечалось выше, полномочиями представителя правительства наделены главы местной исполнительной власти, избираемые местным представительным органом либо населением соответствующей муниципальной единицы.

Например, во Франции чиновники, назначаемые правительством и представляющие государство, действуют в регионах, департаментах и округах. В каждый департамент Совет министров Франции назначает префекта. Префекты регионов не назначаются; их функции выполняет префект наиболее крупного департамента, входящего в соответствующий регион. Префекты несут ответственность перед правительством, представляют его в соответствующей территориальной единице, руководят деятельностью местных государственных служб. Префекты осуществляют административный надзор за местным самоуправлением. С этой целью все принятые органами местного самоуправления правовые акты должны представляться префекту в течение 15 дней после их принятия. Префект может оспорить их в административном трибунале. В округах в качестве представителей правительства Франции действуют супрефекты, руководящие правительственными ведомствами и осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением в коммуне.

 

§ 5. Разграничение компетенции между территориальными

уровнями публичной власти в государстве

 

Проблема разграничения полномочий и предметов ведения публичной власти "по вертикали", т.е. между государством и его территориальными единицами, а также между элементами территориального деления государства различных уровней является наиболее сложной применительно к федеративному государству <1>. Именно по этой причине разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами регулируется на конституционном уровне.

--------------------------------

<1> Впрочем, и в унитарном государстве подчас возникает немало сложностей с разграничением компетенции между муниципальными образованиями разных уровней. См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М., 2001. С. 32 - 40.

 

Для распределения полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран предусматривают три вида компетенции.

1. Исключительная компетенция, т.е. круг вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только ее субъекты. Обычно исключительная компетенция закрепляется за федерацией, включая вопросы внешних сношений, обороны и безопасности, уголовного и гражданского права, денежной эмиссии, организации вооруженных сил и ряд других. Но есть исключения: Конституция Бельгии 1830 г. в редакции 1994 г. устанавливает принцип исключительной компетенции субъектов федерации (ст. ст. 38, 39, 127 - 130, 134).

2. Совместная компетенция, т.е. круг вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Она обычно охватывает вопросы здравоохранения, образования, социального обеспечения, защиты прав человека, трудового права, охраны окружающей среды и др. Совместная компетенция в разных странах имеет различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Но и федерация при этом не вправе регулировать данные вопросы по своему усмотрению. Она может делать это лишь при наличии необходимости их централизованного регулирования. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие-либо вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция предполагает, что федерация законодательствует по образующим ее вопросам, а субъекты федерации исполняют законы.

3. Остаточная компетенция, т.е. не сформулированная конституцией в виде перечня вопросов, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в большинстве стран обладают субъекты федерации, а в некоторых других - федерация в целом.

Виды компетенции по-разному сочетаются в различных конституциях. Существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами <1>. Приведем примеры некоторых из них.

--------------------------------

<1> См.: Елазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. N 5. С. 12, 13.

 

Конституция США устанавливает лишь исключительную компетенцию федерации: остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации - штатам. Причем Конституция не определяет компетенцию федерации как таковой, ее можно вывести из компетенции федеральных органов государственной власти: их совокупность и образует компетенцию Союза. Кроме того, специфика американской модели заключается в наличии так называемой подразумеваемой компетенции Конгресса (а значит, и федерации в целом), который уполномочивается Конституцией принимать законы не только по вопросам, непосредственно предусмотренным в ней, но и "необходимые для осуществления вышеуказанных прав", т.е. по вопросам, прямо Конституцией не названным, но связанным с теми, которые включены в компетенцию федеральных властей. Разумеется, это расширяет сферу компетенции федерации. Полномочия федерации и штатов, разграниченные указанным образом, корректируются перечнем запретов, причем некоторые из них адресованы федерации (точнее, ее органам), некоторые - федерации и штатам, а некоторые - только штатам.

Основной закон ФРГ 1949 г. разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, а также остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут законодательствовать лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом (ст. ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель <1> (ст. ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в случае, если федерация свои права законодательствовать не использует. Но по большей части вопросов конкурирующей компетенции федерация не может принимать законы по своему усмотрению. Она вправе законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных Основным законом случаях, а именно если и поскольку установление равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранение правового или хозяйственного единства в общегосударственных интересах делают необходимым федеральное законодательное регулирование. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном законе следующим образом: "Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия федерации" (ст. 70).

--------------------------------

<1> См.: Чернов А.Б. Германская модель федерализма // Опыт европейского федерализма. История и современность.

 

Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами является признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель: "Федеральное право имеет преимущество перед правом земель" (ст. 31 Основного закона). Это означает, что в случаях возникновения противоречий между правовыми нормами федерации и земель действуют федеральные нормы - вплоть до разрешения спора в судебном порядке. В исполнительной сфере земли сами исполняют собственные законы, а также "исполняют федеральные законы как свои, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного" (ст. 83). Таким образом, и в сфере исполнения федеральных законов действует презумпция компетенции земель, т.е. их компетенция сформулирована как остаточная. Она сочетается с регламентацией тех вопросов, по которым федеральные законы исполняет сама федерация (ст. ст. 87 - 90) и которые, следовательно, образуют ее исключительную компетенцию в исполнительной сфере.

Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами содержит три перечня вопросов, составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместную компетенцию. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими, что свидетельствует о централизованном характере индийской модели федерализма <1>. Кроме того, Конституция 1949 г. предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.

--------------------------------

<1> См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 122.

 

Особенностью регулирования рассматриваемого круга проблем Конституцией Бразилии 1988 г. является то, что в число территориальных единиц, между которыми разграничиваются полномочия, включены не только федерация и штаты - ее субъекты, как это принято в других странах, но и федеральный округ, а также муниципии, т.е. единицы местного самоуправления. Для распределения полномочий между ними Конституция предусматривает несколько видов компетенции. Первый из них - исключительная компетенция федерации и в законодательной, и в исполнительной сферах (ст. 21, содержащая 25 пунктов). Второй вид - круг вопросов, по которым федерации принадлежит право осуществлять законодательство (а исполнением законов по этим вопросам должны, очевидно, заниматься штаты, федеральный округ и муниципии). Третий вид - совместная компетенция Союза, штатов, федерального округа и муниципий. Вопросы, относящиеся к совместной компетенции, решаются посредством сотрудничества федерации, штатов, федерального округа и муниципий. Формы такого сотрудничества определяет дополняющий закон. Четвертый вид - конкурирующая законодательная компетенция. В данной сфере федерация может принимать лишь нормы общего характера, конкретизирует же их законодательство штатов. При этом если федеральный закон по какому-то вопросу конкурирующей компетенции отсутствует, то штаты осуществляют законодательную компетенцию в полном объеме. Последующее же принятие федерального закона общего характера прекращает действие закона штата в части, противоречащей федеральному закону. Пятый вид - компетенция муниципий, охватывающая в основном вопросы местного значения. Шестой вид - остаточная компетенция штатов: "...любая компетенция, пользование которой штатам не запрещено, остается за штатами" (ст. 25). Компетенция же федерального округа (ст. 32) приравнивается к компетенции штатов и муниципий (поскольку его территория на муниципии не делится).

Согласно Конституции Бельгии исключительная компетенция принадлежит субъектам федерации (регионам и сообществам), а остаточная - федерации (ст. 38). Правда, такое положение является временным. Оно сохранится до введения в действия ст. 35 Конституции, предусматривающей установление в законе перечня вопросов исключительной компетенции федерации и предоставление ее субъектам остаточных полномочий.

Разграничивая полномочия федерации и ее субъектов, конституции некоторых стран допускают возможность некоторой корректировки и конкретизации конституционных положений, касающихся распределения компетенции в рамках федерации. Формами такой корректировки могут быть взаимное делегирование федерацией и ее субъектами друг другу своих полномочий, участие субъектов федерации в осуществлении компетенции федерации, отклонение субъектов от федерального регулирования в случаях, предусмотренных конституцией, заключение договоров между федерацией и ее субъектами по вопросам их компетенции и т.п.

В Основном законе ФРГ эти вопросы регулируются следующим образом. Участие земель в осуществлении компетенции федерации реализуется через их представительство в бундесрате, который охарактеризован как орган, посредством которого "земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского союза" (ст. 50), а также путем делегирования федеральными органами своих полномочий субъектам федерации, которое предусмотрено в ст. 71: "В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специально управомочена на это федеральным законом". Вместе с тем в ряде сфер управления федерация может участвовать в "выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации требуется для улучшения условий жизни" (ст. 91-а). Наконец, предусматривается и возможность договорного сотрудничества между федерацией и землями, а также между отдельными землями. В соответствии со ст. 91-в федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам развития науки и образования. В п. п. 7 и 8 ст. 29 содержатся предписания о возможности территориальных изменений путем заключения договоров между заинтересованными субъектами федерации. В определенных случаях такие договоры нуждаются в одобрении бундестага.

Итак, и сама фиксация в конституции компетенции федерации и ее субъектов, и конструкция разграничения их полномочий призваны служить немаловажными гарантиями, с одной стороны, сохранения единства и целостности государства, с другой - его федеративного характера, т.е. децентрализации как демократического начала его территориального устройства.

 

§ 6. Гарантии целостности территории государства

и самостоятельности его территориальных единиц

 

Предоставляя субъектам федерации определенный набор полномочий, конституции зарубежных стран содержат комплекс гарантий их прав и самостоятельности. Такими гарантиями, как правило, являются недопустимость отмены их правовых актов федеральными органами без судебного решения, а также иных форм вмешательства центральной власти в их деятельность, если иное не установлено конституцией страны; судебный порядок разрешения споров между органами федерации и ее субъектов, в том числе споров о компетенции; запрещение изменять границы между субъектами федерации без их согласия. Так, одной из сфер компетенции Конституционного суда Австрии является разрешение споров между землями, а также между землей и федерацией (ст. 138 Конституционного закона 1920 г.). Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что "мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме... Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами" (п. п. 2, 3 ст. 29).

В то же время, закрепляя за субъектами федерации самостоятельность в пределах их компетенции, а также гарантии такой самостоятельности, конституции зарубежных федераций вместе с тем стремятся обеспечить государственное единство и территориальную целостность страны <1>. Гарантией этого в первую очередь выступает наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны, а также федеральных органов государственной власти, принимающих общеобязательные в масштабах государства правовые акты и обеспечивающих их исполнение. Гарантией целостности федерации служит также то, что вопросы, обеспечивающие государственное единство, отнесены к ведению федерации: это прежде всего вооруженные силы, денежная эмиссия. Большая часть налогов поступает именно в федеральный бюджет, в результате чего субъекты федерации нередко бывают не в состоянии самостоятельно покрыть свои расходы, оказываясь в финансовой зависимости от федеральной власти.

--------------------------------

<1> См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 101 - 108.

 

Недопустимо также установление собственных денег, внутренних границ, таможенных и иных препятствий на пути перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Особенно внимательно к регламентации гарантий против установления таких препятствий отнеслись авторы Конституции Аргентинской Республики 1994 г., посвятив такой регламентации четыре статьи (ст. ст. 9 - 12). В соответствии с их положениями на территории Аргентины не может быть иных таможен, помимо национальных, и не может быть пошлин, помимо установленных Конгрессом. Внутри республики обращение продукции национального производства, так же как и различного вида товаров, прошедших таможенное оформление на внешних таможнях, свободно. Изделия национального и иностранного производства, перемещаемые из одной провинции в другую, должны быть освобождены от расходов, связанных с транзитом.

За субъектами федерации не признается право сецессии, т.е. одностороннего выхода из состава федерации. Следует, впрочем, отметить, что на практике такая сецессия в исторической и современной мировой практике имела место не раз. Из последних по времени примеров можно назвать отделение Бангладеш от Пакистана в 1971 г., Эритреи - от Эфиопии в 1993 г., Южного Судана - от Судана в 2011 г.

Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации представляют собой меры косвенного контроля федерации за деятельностью ее субъектов и косвенного федерального принуждения. Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются такими средствами и в целях обеспечения государственного единства, порядка, безопасности, прав и свобод граждан предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального принуждения (федерального вмешательства) к органам субъектов федерации <1>. Институт федерального вмешательства предусмотрен конституциями Австрии, Германии, Швейцарии, Индии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Эфиопии, Папуа - Новой Гвинеи.

--------------------------------

<1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 227 - 234.

 

Зарубежный опыт выработал несколько моделей такого принуждения. Например, ст. 37 Основного закона ФРГ 1949 г. устанавливает, что "если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации. Для проведения таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям". Как видно, данная норма имеет весьма неопределенный характер, не указывая точно ни оснований применения федерального принуждения, ни его форм.

Более конкретный характер имеют положения Конституции Индии 1949 г., предусматривающие такую форму федерального вмешательства, которая в литературе характеризуется как президентское правление в штатах <1> (ст. ст. 356, 357). Согласно Конституции в случаях, когда управление штатом не может осуществляться в соответствии с нормами Конституции, президент Союза издает особую прокламацию, в которой принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора соответствующего штата. Полномочия же законодательного собрания штата передаются федеральному парламенту. И президент, и парламент могут делегировать взятые на себя полномочия. Нередко они передаются в конечном счете губернатору штата, который и инициировал введение президентского правления. Прокламация президента о введении президентского правления действует в течение двух месяцев, для продления ее действия необходимо согласие парламента на срок до шести месяцев, который при определенных обстоятельствах может быть продлен еще на шесть месяцев.

--------------------------------

<1> См.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. С. 100 - 102.

 

В Конституции Бразилии 1988 г. имеется гл. VI "Вмешательство", в которой предусматривается возможность принуждения не только со стороны федерации по отношению к штатам, но и со стороны штатов по отношению к муниципиям. Конституция устанавливает весьма обширный перечень оснований вмешательства, круг субъектов, которые могут его инициировать, порядок принятия соответствующего декрета. Так, основанием федерального вмешательства в дела штатов является необходимость:

1) поддержать национальную целостность;

2) отразить иностранное вторжение или вторжение одного субъекта федерации в другой;

3) прекратить общественные беспорядки;

4) обеспечить нормальное осуществление власти в субъектах федерации;

5) реорганизовать финансы субъекта федерации, который не выплачивал государственный долг в течение более чем двух лет подряд или не передал муниципиям установленную часть доходов от налогов в установленные сроки;

6) обеспечить исполнение федерального закона, приказа или судебного решения;

7) обеспечить такие конституционные принципы, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права человека, муниципальная автономия, гласность деятельности государственной администрации.

Декрет о федеральном вмешательстве принимается законодательным или исполнительным органом, в пользу которого осуществляется вмешательство или которому оказывается препятствие в осуществлении власти, либо верховным федеральным судом. В течение 24 часов декрет представляется на одобрение федерального парламента (Национального конгресса). Декрет может лишить полномочий все или некоторые органы власти субъектов федерации и назначить лицо, которое будет осуществлять управление штатом (интервентора). В установленные декретом о вмешательстве сроки интервентор должен назначить в штате парламентские выборы, после проведения которых новый состав парламента штата сформирует его новое правительство. Временные пределы вмешательства Конституцией не определены, срок интервенции устанавливает декрет.

Предусматривает меры федерального воздействия на органы земель и Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. В соответствии с его ст. 98 все законы, принимаемые ландтагами земель (представительными органами субъектов федерации), до их опубликования должны быть доведены губернатором земли до сведения федерального канцлера (главы правительства страны). Если принятый закон может нанести вред интересам федерации, федеральное правительство вправе заявить обоснованное возражение против закона в течение восьми недель со дня его вручения федеральному канцлеру. Возражение может быть преодолено ландтагом, если закон будет повторно принят им в прежней редакции в присутствии не менее половины членов. Как видно, данная форма вмешательства имеет мягкий, предупредительный характер. Однако предусмотрена и более радикальная форма федерального вмешательства: "Ландтаг может быть распущен федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия федерального совета. Согласие федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинства в 2/3 поданных голосов. В голосовании не могут участвовать представители той земли, ландтаг которой должен быть распущен. В случае роспуска ландтага в течение трех недель должны быть назначены в соответствии с положениями конституционного закона земли новые выборы; вновь избранный ландтаг должен быть созван в течение четырех недель после выборов" (ст. 100). Как видим, австрийская Конституция не устанавливает оснований роспуска ландтагов, что в принципе дает федеральной власти весьма мощные рычаги воздействия на субъекты федерации.

Следует отметить, что хотя от муниципальных образований исходят меньшие угрозы для единства территории государства, тем не менее в целях обеспечения законности, правопорядка и прав граждан центральная власть (или власть вышестоящих территориальных единиц государства) осуществляет контроль и за их деятельностью. Это не только уже упомянутое вмешательство, но и ряд иных, менее радикальных форм контроля и ответственности. Существуют две основные формы контроля центра за местным самоуправлением: административная опека и административный надзор.

Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти, как правило, в лице чиновника, назначенного "сверху"; действующие правовые акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам незаконности, а возможно, и нецелесообразности.

Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности.

Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В современных демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничивается в основном полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти, и вопросами использования субсидий, выделенных центром.

 

§ 7. Современные тенденции развития

территориального устройства публичной власти

 

Как явствует из вышеизложенного, в современных условиях вопросы территориального устройства публичной власти приобретают огромную значимость. Территориальная организация государства весьма обстоятельно регламентируется во многих государствах на конституционном уровне, соответствующая проблематика постоянно находится в поле зрения исследователей: конституционалистов, политологов, экономистов. Все это объясняется весьма существенными изменениями в территориальной организации публичной власти, происходящими в последние десятилетия. Такие изменения - частный случай и выражение того, что характер пространственной организации жизни общества и отдельного человека в настоящее время кардинально меняется. В самом общем виде изменение заключается в том, что привязанность человека к конкретной территории заметно снижается. В поисках лучшей доли все большее количество людей перемещается по свету, причем нередко с пересечением множества государственных границ; роль жилища в этих условиях все чаще выполняет съемное жилое помещение - иногда на протяжении всей или значительной части жизни человека; при нынешнем развитии информационных технологий для осуществления все большего числа видов трудовой деятельности совсем не обязательно находиться в конкретном, определенном работодателем месте; а для того чтобы пообщаться, людям не нужно пересекаться в пространстве; почтовый адрес все больше вытесняется электронным; удельный вес стоимости земли в общей стоимости факторов производства в условиях "новой экономики" неуклонно снижается, а страну - производителя того или иного товара определить становится все проблематичнее <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тоффлер Э. Третья волна. М., 1999. С. 325 - 334.

 

Все эти обстоятельства заметно меняют нашу жизнь, вызывают коренные изменения устройства публичной власти. Нередко высказываемые в научной и публицистической литературе заявления о том, что XX в. - это век федерализма <1>, что современный этап развития человечества - это эпоха некоммерческих организаций <2>, что нынешняя Европа - это Европа регионов <3>, что наиболее перспективным принципом развития территориального устройства является принцип субсидиарности <4>, на наш взгляд, отражают крупное явление - расщепление властных полномочий, традиционно принадлежащих государству. Причем их растекание происходит в нескольких направлениях.

--------------------------------

<1> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 12.

 

КонсультантПлюс: примечание. Статья В.В. Лысенко "Опыт регламентирования правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 13.

<2> См.: Васильева С.В. "Нижние этажи" демократии: правовые формы участия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 8; Лысенко В.В. Регламентирование правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах // Государство и право. 2009. N 1. С. 72.

<3> См.: Коданева С.И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004; Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов // Полис. 1999. N 5.

<4> См.: Элазар Д.Дж. Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью, или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. 2002. N 4; Большаков С.Н. Концепт субсидиарности в политической практике Европейского союза // Матер. конф. "Вызовы российскому федерализму: регионы в новом столетии". Пермь, 2006.

 

С одной стороны, отчетливо просматривается тенденция передачи некоторой части традиционных функций государства "на сторону", негосударственным структурам - коммерческим и некоммерческим. Это выражается, например, в появлении частных охранных организаций, даже частных тюрем (во Франции, правда, их существование признано конституционным советом противоречащим принципу государственного суверенитета, провозглашенному конституцией), в наличии так называемых социальных пакетов, которыми работодатели обеспечивают своих работников, что свидетельствует о выполнении ими части таких традиционных функций государства, как обеспечение безопасности, охрана правопорядка, социальная функция.

С другой стороны, расщепление властных полномочий государства осуществляется и "по вертикали": ряд из них государство во все большей мере передает на иные уровни публичной власти - как более высокие (надгосударственный), так и нижестоящие (региональный и даже муниципальный). Примеров расщепления публичной власти "по вертикали" множество. Передача властных полномочий "наверх" особенно наглядно проявляется в деятельности Евросоюза и Совета Европы, акты которых все активнее регулируют все стороны жизни на европейском пространстве. Данная тенденция объясняется прежде всего усилением взаимосвязи экономик европейских, да и иных государств, а также стремлением решать совместными усилиями глобальные проблемы современности.

Передача же властных полномочий государства "вниз", т.е. децентрализация государств, вступивших в постиндустриальный период своего развития, проявляется в регионализации, охватившей сегодня, как отмечалось выше, ряд унитарных государств (Италия, Испания, Португалия, Соединенное Королевство <1>); утверждении во многих современных федерациях конкурентной модели федерализма (пришедшей на смену ранее существовавшим и противопоставлявшимся друг другу моделям федерализма кооперативного и дуалистического) <2>; появлении (в меньшей степени) новых федераций (Бельгия <3>); укреплении местного самоуправления. Все это в принципе отражает тенденцию повышения в соответствующих государствах статуса территориальных единиц регионального и муниципального уровней, усиливаемую провозглашением ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. принципа субсидиарности. Передача властных полномочий государства своим территориальным единицам опять-таки обусловлена комплексом причин, наиболее важными среди которых являются активизация националистических настроений (порожденных, в свою очередь, множеством факторов), необходимость бороться с сепаратистскими тенденциями, а также снижение собираемости налогов ввиду переноса филиалов многих производств из развитых стран в иные страны - с дешевой рабочей силой, перспективным рынком или поближе к природным ресурсам, что затрудняет выполнение государством всех его традиционных функций.

--------------------------------

<1> См.: Elazar D. Federalism and the Way to Peace. Ontario, 1994. P. 23.

<2> См.: Новоселова-Чурсина Е.С. Проблемы конкурирующего федерализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 2. С. 130 - 145.

<3> См.: Намазова А.С. Современная Бельгия на пути от унитаризма к федерализму // Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2001. С. 201 - 209.

 

Представляется, что рассредоточение функций и полномочий публичной власти "по вертикали", их передачу государством как "вверх", так и "вниз", уместно характеризовать как тенденцию федерализации <1>, поскольку такое рассредоточение выражает, с нашей точки зрения, сущность, главную идею федерализма - разделение властей "по вертикали", децентрализацию, недопустимость концентрации более значительного, чем это необходимо, объема власти на одном ее уровне. Сегодня данная тенденция прослеживается как в федеративных, так и в унитарных государствах: применительно к первым она означает углубление и обогащение их федеративной природы, а именно укрепление статуса субъектов федерации, применительно же к унитарным - появление в них федеративного элемента - прежде всего в форме регионализации. Вследствие этой тенденции, с одной стороны, и существования ряда централизованных федеративных государств - с другой (которых указанные тенденции не затронули или почти не затронули), федеративные и унитарные государства отличить друг от друга становится все труднее <2>. В юридической литературе на этом основании выдвигались даже предложения о том, чтобы отказаться от традиции деления государств на федеративные и унитарные <3>.

--------------------------------

<1> См.: Опыт европейского федерализма. История и современность. С. 5.

<2> См.: Полякова Е.Ю. Федерализм в Великобритании: идеи и реальность // Опыт европейского федерализма: история и современность. С. 56, 57.

<3> См.: Федерализм: энциклопедический словарь. М., 1977. С. 249.

 

Сама же тенденция федерализации, вызванная рядом причин, о которых уже было сказано, имеет еще одну причину и одновременно результат. Это демократизация публичной власти в новых условиях постиндустриального общества <1>. Рискнем утверждать, что точно так же, как на индустриальном этапе общественного развития, безусловную победу одержала идея республиканской (коллективной) формы правления (причем во всех демократических государствах независимо от того, как они позиционируют себя официально: монархиями или республиками), в современном постиндустриальном обществе столь же безусловную победу на наших глазах одерживает федеративное территориальное устройство - опять же независимо от того, как государство именует себя официально. В развитии данных тенденций наблюдается вполне сопоставимый парадокс. В зависимости от политического режима республиканское начало больше развито в ряде официальных монархий, скрываясь, по сути, в силу тех или иных причин под их маской, чем в некоторых республиках, лишь маскирующих монархические устремления правителей (контролирующих все уровни власти и определяющих своих преемников). Точно так же и федеративное начало (начало децентрализации власти) подчас просматривается более отчетливо в формально унитарных государствах по сравнению с некоторыми государствами, официально считающимися федеративными.

--------------------------------

<1> См.: Зарубежный опыт федерализма // Национальные и федеративные отношения. М., 1995. С. 102.

 

Отмеченный парадокс в развитии тенденции федерализации является далеко не единственным. Например, инициатором и гарантом принципа субсидиарности на европейском пространстве официально выступила наднациональная организация - Совет Европы <1>. Однако другой такой же структурой - Евросоюзом - он во многом и подрывается: акты ЕС вторгаются сегодня во все сферы жизни европейского общества. По оценкам российских и зарубежных правоведов, более половины правовых актов, действующих в настоящее время в странах ЕС, имеют европейское происхождение <2>.

--------------------------------

<1> См.: Хьюеглин Т. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Казанский федералист. 2002. N 4. С. 22.

<2> См.: Дорошенко М., Кононенко М. Значение хартии ЕС об основных правах 2000 года для формирования механизма защиты прав и свобод человека в Европейском Союзе // Effektywnosc europejskiego system ochrony praw czlowieka. Torun, 2012. P. 538, 539.

 

Тенденция федерализации порождает и ряд проблем. В государственно-правовой плоскости это прежде всего проблема государственного суверенитета. Устоит ли он в новых условиях приобретения публичной властью сетевого и многоуровневого характера, когда государствам все труднее идеологически и теоретически обосновывать данную концепцию и практически ее реализовывать? Трудно сказать. Ведь государственный суверенитет - это порождение эпохи становления и утверждения национальных государств <1>. Сегодня же национальное государство, пришедшее на смену государству-поместью, заменившему в свое время государство-полис (впрочем, все они сосуществовали с государствами-империями), все в большей степени превращается в государство-регион, т.е. часть единого мирового сообщества, очень тесно взаимодействующее с иными частями этого сообщества, утрачивающее в процессе такого взаимодействия, а также по другим причинам, которые были отмечены выше, ряд своих полномочий и своеобразных черт культурной идентификации.

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля; Пастухова Н.Б. Проблемы государственного суверенитета. М., 2006. С. 23 - 34.

 

Впрочем, в литературе высказывались идеи о бесперспективности и даже вредоносности концепции всякого, в том числе государственного, суверенитета для демократии. Так, известный французский мыслитель XX в. Ж. Маритен писал, что суверенен лишь Господь Бог, идеи же о суверенности какого бы то ни было субъекта земного происхождения грешны и вредны, так как они подобны сотворению кумира. Кроме того, концепция суверенитета государства нередко служит оправданием тех безобразий, которые оно подчас учиняет над человеком <1>.

--------------------------------

<1> См.: Маритен Ж. Человек и государство. М., 2000. С. 52, 53.

 

Приложение

 

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПО ПРЕПОДАВАНИЮ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ "ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ" ДЛЯ МАГИСТРОВ.

НАПРАВЛЕНИЕ ПОДГОТОВКИ "ЮРИСПРУДЕНЦИЯ"

 

1. Цели освоения учебной дисциплины

 

Целями освоения учебной дисциплины "Территориальная организация публичной власти" являются получение теоретических знаний и формирование практических умений и навыков по применению нормативных правовых актов, регулирующих вопросы территориальной организации государственной власти и местного самоуправления.

 

2. Место учебной дисциплины

в структуре основной образовательной программы

высшего профессионального образования

 

Для изучения дисциплины "Территориальная организация публичной власти" необходимы знания, полученные обучающимися в бакалавриате (особенно по конституционному праву России и зарубежных стран), а также знание теоретических дисциплин, изученных в рамках базового (профессионального) цикла: теории государства и права, философии и социологии права, истории политических и правовых учений, сравнительного правоведения. Учебная дисциплина "Территориальная организация публичной власти" относится к магистерской программе Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) "Органы государственной и муниципальной власти в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации".

 

3. Компетенции, формируемые в результате освоения

учебной дисциплины

 

В результате освоения дисциплины магистр должен:

1) знать:

определение и признаки территории государства как предела действия федеральной государственной власти;

определение и признаки территории субъекта РФ как предела действия органов государственной власти субъектов РФ;

определение и признаки территории муниципального образования как предела действия органов местного самоуправления;

виды и особенности правовых режимов различных территорий; особенности организации публичной власти на конкретных территориях;

2) уметь:

выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;

находить перспективные закономерности развития территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

моделировать и описывать в текстах юридических документов возможные изменения территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

критически оценивать нормы права, действующие в сфере территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с территориальной организацией государственной власти и местного самоуправления;

правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;

составлять юридические документы, в том числе проекты нормативных правовых актов, регулирующих территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;

3) владеть общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Общекультурные компетенции:

способность к творческому подходу в исследовании теоретических вопросов территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

способность ориентироваться в политических процессах;

способность принимать решения по вопросам, связанным с территориальной организацией;

готовность к общению, позитивному взаимодействию и сотрудничеству с коллегами по вопросам, связанным с территориальной организацией;

умение вести диалог, аргументированно отстаивать свою позицию.

Профессиональные компетенции:

способность отличать виды правовых режимов территорий с различным статусом и характеризовать особенности осуществления в их пределах публичной власти;

способность юридически правильно квалифицировать факты и события;

способность принимать решения по существу рассматриваемого вопроса, возникающего в сфере территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

способность выявлять правовые позиции судов конституционной, арбитражной и общей юрисдикции по вопросам территориальной организации государственной власти и местного самоуправления;

способность реализовывать нормы, регулирующие территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления;

способность анализировать и оценивать (проводить экспертизу) нормативных правовых актов по вопросам территориальной организации государственной власти и местного самоуправления.

 

4. Содержание дисциплины (программа курса)

 

Тема 1. Понятие и признаки территории государства

 

Понятие территории в географическом и юридическом смыслах.

Государственная граница РФ: понятие, функции. Правовой режим установления и использования Государственной границы РФ. Незыблемость государственных границ. Спорные территории. Защита Государственной границы РФ. Изменение государственных границ.

Эволюция закрепления территории государства в российских конституциях.

Состав территории РФ.

Политико-правовая структура территории современной России как федеративного государства.

Сухопутная территория РФ. Водная территория и воздушное пространство Российской Федерации.

Особые территориальные единицы в структуре Российского государства. Федеральные округа. Военные округа. Судебные округа и участки. Избирательные округа (округа референдума). Приграничная территория. Территория ЗАТО. Особая экономическая зона. Территории наукоградов. Территория инновационного центра "Сколково". Особо охраняемые природные территории. Территория столицы (столичная территория). Арендованная территория.

Территориальная целостность и неприкосновенность территории РФ: международно-правовой и внутригосударственный аспекты. Проблема совместимости принципа самоопределения народов и принципа территориальной целостности государства.

 

Тема 2. Взаимосвязь системы федеральных органов

государственной власти Российской Федерации

и территориальной организации государства

 

Территориальные аспекты государственного суверенитета. Проблемы экстерриториальности при реализации суверенной власти государства.

Система федеральных органов государственной власти и территориальная организация государства.

Компетенция Российской Федерации в сфере осуществления государственного суверенитета и юрисдикции.

Компетенция Российской Федерации по вопросам определения статуса и защиты Государственной границы РФ, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации в сфере установления федеративного устройства.

Компетенция Российской Федерации по вопросам определения территориальных основ организации местного самоуправления в России.

Компетенция Российской Федерации в сфере создания и защиты особо охраняемых территорий, территорий исконного проживания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

Государственный механизм обеспечения неприкосновенности территории РФ. Роль Президента РФ в охране и защите территориальной целостности Российской Федерации. Обеспечение неприкосновенности территории государства посредством системы международной безопасности.

Ответственность за нарушение территориальной целостности государства.

 

Тема 3. Понятие и признаки территории субъекта

Российской Федерации

 

Понятие территории субъекта РФ.

Территория как элемент конституционно-правового статуса субъекта РФ. Правовое регулирование территории субъекта РФ (федеральный и региональный уровни). Территория субъекта РФ - неотъемлемая часть территории РФ.

Административные границы территории субъекта РФ, их закрепление в региональном законодательстве.

Состав территории субъекта РФ.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ: понятие, значение, принципы, правовое регулирование. Административно-территориальные единицы: понятие, виды, закрепление в законодательстве.

Особые территориальные единицы субъектов РФ.

Особенности территории сложносоставных субъектов РФ. Дискуссионность вопроса о территориальной самостоятельности сложносоставных областей и входящих в их состав автономных округов.

Изменение территории субъекта РФ. Территориальные аспекты изменения статуса субъекта РФ. Изменение территории в связи с изменением границ субъектов РФ. Производство по изменению границ между субъектами РФ. Производство по изменению территории в связи с образованием нового субъекта РФ.

Обзор судебной практики по территориальным спорам между субъектами РФ.

 

Тема 4. Взаимосвязь системы органов

государственной власти и территориальной организации

субъектов Российской Федерации

 

Система органов государственной власти субъектов РФ, их обусловленность территориальной организацией субъектов РФ.

Компетенция субъекта РФ по изданию нормативных правовых актов, регулирующих различные территориальные вопросы.

Компетенция субъекта РФ в отношении его территории.

Управление территориями административно-территориальных единиц с особым статусом в объединенных субъектах РФ. Договорное регулирование компетенции органов государственной власти в объединенных субъектах РФ.

Компетенция субъекта РФ по использованию недр и других природных ресурсов, находящихся на его территории.

Компетенция субъекта РФ по административно-территориальной организации его территории. Участие населения в решении вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ.

Компетенция субъекта РФ по изменению границ его территории.

Федеральное вмешательство как мера ответственности субъекта федерации за нарушение целостности государственной территории и единства системы государственной власти.

 

Тема 5. Понятие и состав территории

муниципального образования

 

Понятие и виды муниципальных образований. Состав территории муниципального образования.

Соотношение понятий "муниципальное образование", "административно-территориальная единица", "населенный пункт".

Особенности установления границ муниципальных образований.

Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях: в городах федерального значения, ЗАТО, наукоградах, инновационном центре "Сколково", на приграничных территориях, в районах Крайнего Севера, на территориях с особым статусом (территориях бывших субъектов РФ) и других территориях.

Изменение территории муниципального образования: понятие и правовое регулирование. Производство по изменению границ муниципального образования. Производство по преобразованию муниципальных образований. Производство по созданию и упразднению сельских поселений.

Обзор судебной практики по территориальным спорам между муниципальными образованиями, между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

 

Тема 6. Взаимосвязь системы органов местного самоуправления

и территории муниципальных образований

 

Система органов местного самоуправления, ее обусловленность территориальной организацией муниципальных образований. Особенности создания местных органов государственной власти в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъекта РФ. Особенности организации публичной власти в населенных пунктах.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области территориальных основ местного самоуправления.

Компетенция муниципального образования в отношении его территории. Компетенция муниципального образования по изменению границ, преобразованию его территории. Участие населения и органов местного самоуправления в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления на разных территориях.

 

5. Образовательные технологии

 

При проведении занятий могут быть использованы традиционные академические и интерактивные методы обучения: лекция-презентация, дискуссии, мозговой штурм, работа в малых группах, творческие задания, ролевая игра, тестирование, вопрос - вопрос, вопрос - ответ, демонстрация и др.

 

6. Оценочные средства для текущего контроля успеваемости,

промежуточной аттестации по итогам освоения дисциплины

 

6.1. Вопросы для дискуссии

 

Возможно ли создание Русской республики?

Нужна ли унификация субъектов РФ?

Может ли форма правления субъектов федерации отличаться от общефедеральной формы правления?

Что демократичнее - федерация или унитарное государство?

Какое количество уровней публичной власти является для России оптимальным (с учетом возможного создания территориальных органов федеральных органов государственной власти, местных органов государственной власти)?

Целесообразно ли преобразование федеральных округов в субъекты РФ?

Что такое "территория с особым статусом"?

Должны ли совпадать территории административных единиц и муниципальных образований?

 

6.2. Примерные темы письменных работ (рефератов, эссе)

 

Понятие и правовой режим территории государства.

Правовой режим государственной границы.

Территориальные пределы деятельности федеральных органов государственной власти.

Понятие и правовой режим территории субъекта РФ.

Особенности правового статуса субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий).

Особенности правового статуса сложносоставных субъектов РФ.

Территориальные пределы деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Производство по образованию нового субъекта РФ.

Производство по принятию нового субъекта РФ.

Производство по изменению статуса субъекта РФ.

Производство по изменению границы субъекта РФ.

Особенности наименований субъектов РФ, населенных пунктов, муниципальных образований.

Понятие, виды и признаки населенных пунктов.

Производство по созданию, преобразованию, упразднению населенных пунктов.

Понятие и виды муниципальных образований.

Территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления.

Производство по изменению границ муниципальных образований.

Производство по преобразованию муниципальных образований.

Производство по упразднению муниципальных образований.

Взаимосвязь населенного пункта и муниципального образования.

 

6.3. Итоговая аттестация

 

Итоговая аттестация может проводиться в двух формах - ролевой игры или традиционного зачета. Вопросы к зачету могут быть составлены на основе программы данной дисциплины.

В ходе ролевой игры студентам необходимо продемонстрировать полученные в процессе изучения курса компетенции, связанные с производством по изменению границы РФ, субъекта РФ или муниципального образования (либо создания нового субъекта РФ, создания нового населенного пункта). Выбор конкретного вида производства, на основе которого может проводиться ролевая игра, осуществляется преподавателем с учетом пожеланий магистров. По результатам ролевой игры ставится итоговая оценка.

 

7. Учебно-методическое и информационное обеспечение

учебной дисциплины

 

7.1. Нормативные правовые акты <1>

 

--------------------------------

<1> Перечень нормативных правовых актов субъектов РФ не приводится.

 

Конституция РФ.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4916.

Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.

Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.

Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119.

Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. I. Ст. 1.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.

Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" // Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.

Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 683.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750.

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом РФ 18 сентября 2008 г. N Пр-1969 // СПС "КонсультантПлюс".

Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655 // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3180.

Положение о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3840.

Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3019.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Указ Президента РФ от 20 сентября 2010 г. N 1144 "О военно-административном делении Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 39. Ст. 4929.

 

7.2. Литература

 

Основная литература

 

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд. М.: Норма, 2011. Т. 2.

Бабурин С.Н. Мир империй. Территория государства и мировой порядок. М., 2010.

Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.

Васильева С.В., Виноградов В.Д., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М., 2012.

Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина / Под ред. Е.И. Козловой. М., 2009.

Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009.

Лукашук И.И. Международное право: Особенная часть: Учебник. М., 2004.

Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001.

Пастухова Н.Б. Проблемы государственного суверенитета. М., 2006.

Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009.

Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2012.

 

Дополнительная литература

 

Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009.

Агешкина Н.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24 - 28.

Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 7 - 9.

Бессонова В.В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. 2009. N 2. С. 28 - 36.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68 - 72.

Брежнев О.В. Административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 30 - 36.

Быстрова Д.А. Государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4. С. 9 - 11.

Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 3 - 11.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2012.

Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. N 10. С. 5 - 16.

Волова Л.И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве / Отв. ред. В.К. Собакин. Ростов, 1981.

Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012.

Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2010. N 2. С. 12 - 16.

Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Гречаная А.В., Дубинин А.В. Некоторые проблемы территориальной организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом // Поддержка внедрения закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Информационный бюллетень. 2007. N 1 (май). С. 28 - 37.

Гриценко Е.В. Муниципальный район и совместная администрация: проблемы соотношения // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Сб. матер. межд. конф. М., 2010. С. 429 - 434.

Гурьянов А.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты статуса Государственной границы Российской Федерации // Миграционное право. 2010. N 2. С. 6 - 9.

Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10. С. 9 - 14.

Дементьев А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004.

Захаров И.В., Карасев А.Т., Кожевников О.А. Муниципальное право России. М., 2011.

Кириенко Г.С., Нифанов А.Н. Территориальный фактор предметоведческой дифференциации. М., 2012.

Клименко Б.М. Государственная территория. М., 1974.

Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М., 1982.

Княгинин К.Н. Административно-территориальные единицы с особым статусом // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 33 - 38.

Княгинин К.Н. "Административно-территориальные единицы с особым статусом": под силу ли юриспруденции "искусство невозможного" после "искусства возможного" политики? // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 41 - 46.

Ковалев А.А. Международно-правовой режим Арктики и интересы России в свете Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. // Российский ежегодник международного права. 2007. СПб., 2008. С. 156 - 164.

Кодина Е.А., Юркова С.Н., Широков А.Н. Рекомендации по приведению границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства // Муниципальная власть. 2005. N 1. С. 36 - 48.

Колюшин Е.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М., 2008.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: Норма, 2011.

Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012.

Кудинов В.В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 21. С. 17 - 20.

Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 42 - 44.

Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве. М., 2004.

Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.

Лазарев В.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2009.

Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации // Конституционный строй России. М., 2003. Вып. 4. С. 76 - 96.

Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8. С. 13 - 17.

Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М., 2004.

Личичан О.П. Административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах Российской Федерации: модели в региональном законодательстве // Матер. междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века. Кутафинские чтения": Сб. ст. М., 2009. С. 78 - 83.

Лысков О.К., Смелов С.А. К вопросу о правовой природе соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 13 - 18.

Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 34 - 40.

Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.

Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010.

Нарутто С.В. Проблемы соотношения принципов самоопределения народов и территориальной целостности государства: международный и национальный аспекты // Матер. междунар. науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Мацкевич, Е.С. Шугрина. М., 2009. Т. 1. С. 52 - 64.

Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Орлова М.Ф. Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Паламарь Н.Г. Об установлении и изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации // Миграционное право. 2010. N 1. С. 2 - 5.

Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М., 2010.

Петров А.А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов РФ // Академический юридический журнал. 2006. N 3.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2011.

Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008.

Сабаева С.В. Статус столицы Российской Федерации как объект конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 33 - 39.

Сазонов П.А. Реформа территориальной и организационной основ местного самоуправления в Иркутской области: теоретические и прикладные вопросы. Иркутск, 2006.

Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995.

Сафонов В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. М., 2008.

Соловьев С.Г. Муниципальное право. М., 2013.

Степенко В.Е., Чернова О.А. К вопросу о формировании и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации // Юридический мир. 2006. N 9. С. 12 - 20.

Сысоева Е.А. Категория "территория" в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007.

Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (постатейный). М., 2006.

Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий // Журнал российского права. 2009. N 9. С. 17 - 25.

Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2012.

Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. С. 33 - 40.

Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.

Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления // Современное право. 2008. N 6. С. 36 - 45.

Шушканов П.А. О некоторых проблемах принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части // Право и политика. 2007. N 8. С. 20 - 26.

Яценко И. Понятие юрисдикции государства в практике Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2 (51). С. 74 - 81.

 

7.3. Программное обеспечение и интернет-ресурсы

 

http://www.council.gov.ru - сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

http://www.duma.gov.ru - сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

http://www.ksrf.ru - сайт Конституционного Суда РФ.

http://www.minregion.ru - сайт Министерства регионального развития РФ.

 

Документ предоставлен КонсультантПлюс

 

О ФЕДЕРАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦАХ

 

С.В. ПРАСКОВА

 

Праскова Светлана Васильевна, кандидат юридических наук, заместитель директора, научный руководитель Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского.

 

В статье рассматриваются входящие в состав федеративных государств территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации и находящиеся под непосредственным управлением федерации. Отмечается, что в российской юридической науке отсутствует единый подход к классификации таких территориальных единиц, а также используются различные термины для их наименования. Автор предлагает обобщенно называть такие составные части федеративных государств федеральными территориальными единицами. Отмечается существование федераций, территории которых исчерпывающе разделены на территории их субъектов. Рассматриваются федеральные территориальные единицы, имеющиеся в разных государствах мира: федеральные столичные округа, федеральные территории и федеральные владения. Отмечается наличие уникальных территориальных единиц: округ Брчко в Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской, федеральная территория Лабуан в Малайзии, федеральная территория управления племенами в Пакистане. По результатам анализа предлагается делить федеральные территориальные единицы на два вида: федеральные автономные образования и федеральные административные единицы. Также дается авторское определение федеральных территориальных единиц.

 

Ключевые слова: федеративное устройство, субъекты федерации, федеральные столичные округа, федеральные территории, федеральные владения, территория федерации, прямое управление федерации, федеральные автономные образования, федеральные административные единицы, структура федерации.

 

On the federal territorial units

S.V. Praskova

 

Praskova Svetlana Vasilievna - PhD in Law, Vice-Director and Research Advisor of the Institute of Legislation and Legal Information named after M.M. Speranskiy.

 

The article concerns territorial units within the federal states, not being subjects of the federation and being directly governed by the federation. It is noted that the Russian legal science has no unified approach to classification of such territorial units, and varied terminology is used for them. The author offers to call such elements of federal states "federal territorial units". She notes existence of federations, where all of the territory is divided into constituent subjects. The author also evaluates federal territorial units in different states, noting presence of unique territorial units, such as the Brcko District in Bosnia-Hercigovina and the Republic of Serbia Federation, the federal territory of Labuan in Malaysia, federal territory managed by the tribes in Pakistan. As a result of the analysis the author offers to divide federal territorial units into two types: federal autonomous units, and federal administrative units, she also provides a definition of federal territorial units.

 

Key words: federal structure, subjects of the federation, federal capital districts, federal territories, federal possession, federal territory, direct government by federation, federal autonomous units, federal administrative units, structure of the federation.

 

Федерация является сложной многомерной социальной системой, представляющей собой, с одной стороны, совокупность составляющих ее элементов (государств, государственно-территориальных и территориальных образований), а с другой - определенную целостность, государственное единство <1>. Одно из центральных мест среди "вечных" проблем федерализма занимает вопрос об эффективности существующей системы территориальных единиц: соответствует ли статус территориальных единиц экономическим, социальным и национальным особенностям государства, требуется ли их изменение; должны ли все территориальные единицы федерации обладать равным статусом, а если допускать асимметрию, то чем она должна быть обоснована, и т.д.

--------------------------------

<1> Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Б.С. Крылов, И.П. Ильинский, Н.А. Михалева и др. М.: Республика, 1994. С. 105.

 

Идеальной моделью федерации считается союз равноправных и равнообязанных политико-территориальных единиц, в котором общности, населяющие все субъекты федерации, образуют единый народ. На практике же идеальных федераций не встречается <2>. Конкретные факторы (политические, географические, этнические, религиозные и т.п.) предопределяют особенности различных регионов единого государства. Поэтому возможность исчерпывающего разделения всей территории федерации на территории ее субъектов, наделение их абсолютно равным статусом следует признать скорее исключением, чем правилом.

--------------------------------

<2> Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления, права, 2012. С. 55.

 

К федерациям, состоящим только из субъектов, можно отнести Австрийскую Республику, Королевство Бельгия (учитывая, что ее "двухслойный" федерализм подразумевает существование в каждом слое только однородных территориальных единиц), Федеративную республику Германию, Федеративные штаты Микронезии, Федеративную Демократическую Республику Непал, Объединенные Арабские Эмираты, Союз Коморских Островов, Федерацию Сент-Китс и Невис, Судан, Объединенную Республику Танзанию, Швейцарскую Конфедерацию. К этой же группе следует, на наш взгляд, относить и Россию <3>. Территориальные единицы, не имеющие статуса субъекта федерации и не входящие в состав территории субъекта федерации, перечисленные государства не содержат. Соответственно, в отношении таких федераций можно утверждать, что они состоят только из государственно-территориальных образований. Впрочем, это не означает равенство между субъектами федерации. Однако в такой федерации все территориальные части являются элементами федеративного устройства и участниками внутрифедеральных отношений.

--------------------------------

<3> Хотя некоторые ученые выделяют помимо субъектов и иные территориальные элементы в составе РФ (см., напр.: Кульчевский В.В. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Сургут, 2010. С. 70 - 74).

 

Значительная часть федераций, существующих в современном мире <4>, включает в состав своей территории единицы, не имеющие статуса субъектов. Профессор И.А. Конюхова называет систему таких единиц административно-территориальной структурой федерации, которая наряду с государственно-территориальной структурой (субъектами федерации) составляет структуру федерации в широком смысле <5>.

--------------------------------

<4> Существуют разные мнения о количестве федеративных государств в современном мире. В рамках настоящей статьи рассматриваются лишь те государства, федеративная форма которых декларируется их основными законами и является общепризнанной в науке.

<5> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития: Монография. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004. С. 58 - 59.

 

В российской юридической науке нет единства терминологии по отношению к таким территориальным частям Федерации. В одних источниках все такие территории называются федеральными территориями, в рамках которых выделяются федеральные округа и иные федеральные территории <6>, в других термином "федеральные территории" обозначается лишь одна разновидность "несубъектов", а обобщающий термин к ним не применяется <7>. Для подобных территориальных элементов, на наш взгляд, характерны следующие отличительные черты: 1) невхождение в состав территории субъектов федерации; 2) прямое (непосредственное) управление федерацией.

--------------------------------

<6> См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 830 - 831.

<7> См., напр.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004. С. 59 - 60.

 

Невхождение в состав территории субъекта федерации означает, что соответствующая территориальная единица находится вне границ какого-либо субъекта федерации. Для сравнения отметим, что в Индии наряду с союзными территориями (о которых речь пойдет ниже) могут создаваться особые районы (районы, включенные в списки) в пределах территории штатов. Губернаторы штатов, в которых имеются такие районы, каждый год по собственной инициативе или по инициативе Президента Индии представляют ему доклады об их управлении. В этих районах учреждаются консультативные советы по делам племен, которые призваны давать губернатору советы по таким вопросам, как благосостояние и развитие зарегистрированных племен. Губернатор уполномочен давать указания не применять любой конкретный закон Парламента Индии или легислатуры штата на этой территории или применять его с исключениями или изменениями <8>. Имеются на этих территориях и другие особенности управления. Однако, несмотря на это, районы остаются в составе территории соответствующего штата и в их пределах действуют органы власти штата. Поэтому единицы такого рода следует считать особыми административно-территориальными единицами, элементами территориального устройства субъекта федерации, но не федерации в целом. Федеральные территориальные единицы, напротив, являются элементами территории государства как целого, но не его составляющей.

--------------------------------

<8> Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТА-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 515.

 

Под прямым (непосредственным) управлением федерации понимается осуществление специально образованными федерацией для этих целей или частично формируемыми федерацией органами власти (должностными лицами) вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации. Иначе говоря, в таких территориальных частях все или часть вопросов регионального ведения осуществляются непосредственно федерацией либо под ее жестким контролем. Вопросы исключительного ведения у такой территориальной единицы не могут существовать.

В качестве родового наименования всех территориальных единиц федеративных государств, не входящих в состав субъекта федерации, можно предложить использовать термин "федеральные территориальные единицы". Это словосочетание, с одной стороны, этимологически достаточно адекватно отражает содержание рассматриваемой категории, с другой - позволяет заменить многозначный термин "федеральные территории".

В российской науке нет и общепризнанных классификаций федеральных территориальных единиц. Это объясняется, прежде всего, чрезвычайным разнообразием федеральных территориальных единиц. Каждая федерация решает вопрос о статусе той или иной территории, решая свои задачи и не стремясь соответствовать той или иной эталонной единице. Потому и выделение видов территориальных единиц, не имеющих статуса субъектов федерации, является не только обобщением, но и в известной степени огрублением. Однако отдельные виды таких единиц в российской науке выделяют, рассмотрим их.

Во многих федеративных государствах мира практикуется создание федеральных столичных округов, в которых находятся столицы этих государств. Впервые такая единица была создана в США, а затем этот опыт получил достаточно широкое распространение в американских и иных федерациях. Так, в настоящий момент федеральный столичный округ имеется в Республике Аргентине, Федеративной Республике Бразилия, Боливарианской Республике Венесуэла, Республике Индия, Соединенных Штатах Мексики, Федеративной Республике Нигерия, Исламской Республике Пакистан, США, Эфиопии.

В Австралийском Союзе и Малайзии столицы также выделены в особые территориальные единицы, но называются они федеральными территориями. Несмотря на название, эти территории по сути являются именно федеральными столичными округами. Австралийская столичная территория (место расположения города Канберра и место пребывания союзных органов власти) имеет свои органы власти, полномочия которых (в том числе законодательные) во многом схожи с полномочиями соответствующих органов штатов, а также представителей в федеральном Парламенте <9>. Федеральная территория Куала-Лумпур (на территории которой находится столица) в соответствии с Конституцией Малайзии не входит в состав территории штата Селангор, она является территорией федерации (ст. 1).

--------------------------------

<9> Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления, права, 2012. С. 56 - 57.

 

Создание федеральных столичных округов мотивировано необходимостью гарантировать равноправие субъектов федераций: считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта федерации дало бы преимущества перед другими субъектами <10>.

--------------------------------

<10> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 830.

 

В то же время статус федерального столичного округа, как правило, несущественно разнится со статусом субъекта федерации. Так, в США первоначально жители федерального округа Колумбия полностью не участвовали в формировании федеральных органов власти, но на основании поправки к Конституции США с 1961 г. им было дано право на участие в выборах Президента США. В Федеративной республике Бразилия федеральный округ отличается тем, что не может делиться на муниципии <11>. В Индии Национальная столичная территория Дели управляется по тому же принципу, что и штаты, но ее главой является Лейтенант-губернатор, имеющий статус администратора, назначаемого Президентом Индии. Также часть вопросов ведения штата для Национальной столичной территории Дели решаются Парламентом Индии (ст. 239A, 239AA Конституции Индии <12>).

--------------------------------

<11> Там же. С. 830 - 831.

<12> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 511.

 

Однако эти особенности, на наш взгляд, обусловлены историческими условиями формирования федерации и необходимостью совмещения статуса города как населенного пункта, являющегося столицей государства, со статусом территориальной единицы, непосредственно входящей в состав федерации. В большинстве же перечисленных федераций организация власти в федеральных столичных округах и в субъектах федерации сходна. Федеральные столичные округа стремятся получить ту же степень самостоятельности, что и государственные образования. Представляется, что решающую роль в процессе такой эволюции статуса играет то обстоятельство, что столица является центром политической и, чаще всего, также экономической и культурной жизни страны. Это всегда крупнейший или один из крупнейших по числу жителей городов страны. Потому и сколько-нибудь существенное понижение степени его самостоятельности по сравнению с субъектами федерации может носить лишь временный характер. Столичный округ является участником внутригосударственных политических отношений, если не наравне с субъектами федерации, то наряду с ними.

Кроме того, во многих федерациях, не использующих опыт создания федерального округа, столица выделяется в отдельную территориальную единицу высшего уровня <13>. Так, в Австрии и в Германии столицы являются федеральными землями, в России столица также отдельный субъект Федерации <14>. По своей сути такая территориальная организация мало чем отличается от создания федерального столичного округа.

--------------------------------

<13> Это не исключает возможности вхождения в такую единицу отдельных незначительных по численности населения (по сравнению со столицей) прилегающих населенных пунктов.

<14> Этот вывод не отменяет то обстоятельство, что в настоящий момент в состав территории города федерального значения Москвы входит значительная территория, ранее принадлежавшая Московской области. По своему составу территория современного субъекта РФ "город Москва" по-прежнему содержит один доминирующий населенный пункт - мегаполис, а иная территория подчинена его потребностям.

 

Поэтому создание федерального столичного округа следует рассматривать скорее как создание особого субъекта федерации, нежели как создание территории, имеющей принципиально иную природу. Однако с формальной точки зрения эти единицы являются федеральными территориальными единицами, т.к. не входят в состав территории субъекта федерации и не являются субъектами.

Иная ситуация существует в отношении федеральных территорий и федеральных владений. Эти единицы, согласно общепринятой позиции, участниками внутригосударственных отношений не являются и политического статуса не имеют. Они находятся под прямым федеральным управлением и непосредственно входят в состав территории государства. Грань между этими видами территориальных единиц не совсем ясна.

Под федеральными владениями, как правило, понимаются прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав - служба маяков, метеостанций и т.д. <15>. Иначе говоря, федеральные владения - это либо ненаселенные территории, обладающие географической обособленностью, что не позволяет их включить в состав территории субъекта федерации (делает такое включение нецелесообразным), либо территории, население которых не имеет постоянного характера или очень незначительно по количеству жителей. Именно в таком значении используется термин "федеральные районы" в Конституции Боливарианской Республики Венесуэла <16>. Под федеральными районами понимаются морские острова, не включенные в территорию штата, а также острова, которые сформировались или появились в территориальном море или в той его части, которая покрывает континентальный шельф. Их правовой статус и порядок управления должны устанавливаться законом (ст. 17). Имеются схожие единицы и в Австралийском Союзе: под его контролем находятся несколько обитаемых внешних территорий: остров Норфолк, остров Рождества, Кокосовые острова; и несколько необитаемых территорий: острова Ашмор и Картье, территория островов Кораллового моря, острова Херд и Макдональд и Австралийская антарктическая территория <17>. Остров Норфолк имеет органы самоуправления, а остров Рождества и Кокосовые острова управляются официальными австралийскими представителями <18>.

--------------------------------

<15> Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТА-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 182.

<16> URL: http://es.wikisource.org/wiki/Constitucion_venezolana_de_1999 (дата обращения: 22.05.2013).

<17> Необходимо учитывать, что суверенитет Австралии над территорией Антарктиды не признается многими государствами, в том числе Россией.

<18> Википедия. Свободная энциклопедия [Электронный ресурс] // URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%90%D0%B2%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BB%D0%B8%Dl%8F#.D0.A4.D0.B5D0.B4.D0.B5.D1.80.D0.B0.D1.86.D0.B8.D1.8F_.281901_.D0.B3.D0.BE.D0.B4.C2.A0.E2.80.94_.D0.BD.D0.B0.D1.81.D1.82.D0.BE.D1.8F.D1.89.D0.B5.D0.B5_.D0.B2.D1.80.D0.B5.D0.BC.D1.8F29 (дата обращения: 22.05.2013).

 

Сложнее с пониманием федеральных территорий. Чаще всего под федеральными территориями понимаются территориальные единицы, которые непосредственно входят в состав территории федерации, но не являются территорией субъекта. Однако это понимание настолько широко, что охватывает собой и федеральные столичные округа, и федеральные владения. В более специфичном (узком) смысле под федеральной территорией понимается часть федерации, не являющаяся субъектом, но имеющая некоторую степень самоуправления. Иначе говоря, речь идет о территориях, которые не достигли уровня развития самостоятельности государственно-подобного образования, но вполне могут претендовать на статус автономии.

Наиболее яркими примерами такого подхода являются федеральные территории в Канаде и Австралии.

В Австралии существует 3 внутренние (материковые) федеральные территории. Об одной из них - Австралийской столичной территории говорилось выше. Другая - Северная территория также выделяется австралийскими государствоведами в качестве "штатоподобных территорий". Северной территории присвоен статус самоуправляющейся единицы "под юрисдикцией Короны". Она имеет собственный законодательный орган и законодательство, равное по силе законодательству штатов Австралийского Союза, правительство с полномочиями, в целом аналогичными полномочиям штатов, а также представлена на федеральном уровне двумя сенаторами, которые имеют равные права с сенаторами штатов <19>. Таким образом, Северную территорию Австралийского Союза следует считать скорее штатом, нежели территорией-"несубъектом". Однако формально эта единица является именно федеральной территориальной единицей.

--------------------------------

<19> Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления, права, 2012.

 

Принципиально иной статус у третьей внутренней федеральной территории Австралийского Союза - территории Джервис-Бэй. В ее границах расположен парк Баудери, в пределах которого проживает небольшая по численности (около 180 человек) община аборигенов и находится Королевский австралийский военно-морской колледж. Общине аборигенов предоставлены некоторые полномочия по самоуправлению, но большая часть государственных функций (как федерального, так и местного масштаба) осуществляется Администрацией (органом федерального подчинения), а также органами Австралийской столичной территории и штата Новый Южный Уэльс. Джервис-Бэй не имеет своих представителей в федеральном Парламенте, и во время выборов образует единый округ с Австралийской столичной территорией <20>. Эту территорию с полной уверенностью можно относить к единицам федерации, не являющимся субъектами, но ее статус ближе к федеральным владениям.

--------------------------------

<20> Там же. С. 57.

 

В состав Канады помимо провинций, наделенных государственно-подобным статусом, входят три территории: Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут. Территории находятся под непосредственной юрисдикцией федерального парламента: парламент делегирует территориям права, схожие с правами провинций, но самостоятельного конституционного статуса у них нет <21>. Изначально эти три единицы были единой Северо-западной территорией, которая занимала значительную часть Канады. Однако в связи с ростом количества жителей, ее экономическим развитием отдельные ее части приобрели статус провинций, а другие - статус территорий. Федеральное правительство имеет право вмешиваться в дела территории. Вместе с тем население территорий участвует в выборах в федеральные органы власти, а также имеет собственные представительные и исполнительные органы. Статус территорий несколько различается. Так, территория Нунавут имеет больший контроль над своими делами, чем какая-либо другая территория Канады. По соглашению о разделе земли Нунавут имеет расширенные права в решении некоторых вопросов, которые обычно подведомственны федеральному правительству (например, в сфере защиты окружающей среды и дикой природы), что объясняется тем, что основная часть ее населения - коренные народы <22>. Таким образом, статус территорий Канады отличен от статуса провинций, но они имеют значительную степень самоуправления.

--------------------------------

<21> Федерализм в России и Канаде: Курс лекций / С.В. Кабышев, И.В. Лексин, Д. Элдер и др. М.: Формула права, 2009. С. 102.

<22> Википедия. Свободная энциклопедия. [Электронный ресурс] // URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9D%D1%83%DO%BD%DO%BO%DO%B2%D1%83%D1%82 (дата обращения: 22.05.2013).

 

Схожие территориальные единицы имеются в Эфиопии. В состав территории этой федерации наряду с автономными регионами (штатами) входит три многонациональных городских административных района - Аддис-Абеба, Харэр и Дыре-Дауа, имеющих особый статус федеральных территорий, приравненных к штатам <23>.

--------------------------------

<23> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития: Монография. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004. С. 60.

 

Статус других федеральных территориальных единиц больше схож со статусом административно-территориальных единиц.

Так, в Индии особые территориальные единицы, не имеющие статуса штата, называются союзными территориями. Форма союзной территории была введена 7-й поправкой к Конституции Индии (1956 г.) на основе ранее существовавших штатов группы "C". Союзные территории лишены значительной автономии <24>. Пункт 1 ст. 239 Конституции Индии устанавливает: если иное не предусмотрено законом Парламента, каждая союзная территория управляется Президентом, действующим в той мере, в какой он сочтет это нужным, через администратора, назначаемого им с указанием должности, на которую он его определяет. Вместо назначения отдельного администратора Президент может назначить губернатора штата в качестве администратора соседней союзной территории. Там, где на эту должность назначен губернатор, он должен осуществлять функции администратора, независимого от своего совета министров (п. 2 ст. 239). Все союзные территории, таким образом, управляются администраторами как представителями Президента, а не как представителями регионального уровня власти <25>.

--------------------------------

<24> Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. С. 546.

<25> Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТА-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 514.

 

В системе управления одной из союзных территорий - Союзной территории Пондишери - имеется своеобразие. Конституция Индии <26> предусматривает возможность создания для этой территории местной Легислатуры или Совета министров или того и другого путем издания законов Парламента (ст. 239A).

--------------------------------

<26> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 511.

 

Создание союзных территорий в Индии обусловлено низким уровнем развития населения соответствующих территорий. Поэтому данный вид федеральных территорий также представляется относящимся к той разновидности федеральных территориальных единиц, которые в перспективе могут приобрести статус субъекта федерации. Только в отличие от аналогичных образований в Австралии и в Канаде, союзные территории в Индии находятся на более низкой стадии развития.

Наряду с обозначенными федеральными территориями в некоторых государствах имеются территориальные единицы уникального характера, которые появились в результате стечения определенных обстоятельств. Их уникальность обусловлена, прежде всего, тем, что в рамках соответствующей федерации это единственное образование такого рода. А также тем, что в других федерациях единицы аналогичного статуса не встречаются. Так, в составе Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской имеется округ Брчко, который является формально самоуправляемым, но реально находится под прямым международным управлением. Этот округ фактически стал третьим субъектом боснийской федерации <27>. Создание такой территориальной единицы в составе государства следует рассматривать как результат уникального сочетания внешнеполитических интересов международных держав и центробежной политики на территории бывшей Югославии.

--------------------------------

<27> См. об этом подробно: Энгельгардт Г.Н. От арбитража до округа: район Брчко в Дейтонской Боснии // Вестник МГИМО - Университета. 2011. N 1(16). С. 87 - 97.

 

К уникальным территориальным единицам следует относить и федеральную территорию Лабуан в составе Малайзии, которая является международным офшорным центром и территорией свободного порта одновременно. Непосредственное вхождение этой территории в состав федерации прямо оговорено в Конституции Малайской Федерации (ст. 1) <28>. Ее особый статус обусловлен выгодным географическим положением: она расположена на основных морских и воздушных путях Азиатского региона, равноудалена от его основных городов: Бангкока, Гонконга, Джакарты, Куала-Лумпура, Манилы и Сингапура. Будучи единственным глубоководным портом в Малайзии, Лабуан считается свободным портом, где не применяется торговый налог, налог на добавленную стоимость, отсутствуют акцизные сборы, а также импортные и экспортные пошлины <29>. Таким образом, эта федеральная территориальная единица является, прежде всего, особой экономической зоной, значение которой настолько велико, что она потребовала особого территориального статуса.

--------------------------------

<28> Laws of Malaysia Federal Constitution // Official Website of Judicial Appointments Commission. [Электронный ресурс] // URL: http://www.jac.gov.my/jac/images/stories/akta/federal-constitution.pdf (дата обращения: 22.05.2013).

<29> Географическая энциклопедия. [Электронный ресурс] // URL: http://onlineslovari.com/geograficheskaya_entsiklopediya/page/labuan.5294/ (дата обращения: 22.05.2013).

 

В определенной степени уникальным является статус и особой административной единицы, которую Конституция Исламской Республики Пакистан <30> называет Федеральной территорией управления племенами (ст. 1). Образовалась эта территория в результате освобождения от колониальной зависимости, борьбы между разными религиозными группами и особого этнического состава. Данная территория состоит из семи более мелких административных образований - политических агентств, а также шести пограничных районов. Территория племен имеет специальный статус, предоставляющий исключительные права на управление этой административной единицей президенту, без специального указания которого акты законодательного органа страны на данной территории не действуют. Глава государства обладает исключительными полномочиями издавать отдельные нормативно-правовые документы, поскольку юрисдикция судебных органов страны на эту территорию также не распространяется. Непосредственное управление территорией осуществляется специальным федеральным Министерством по делам пограничных территорий, наделенным весьма многочисленными полномочиями. Вместе с тем данное Министерство не может быть названо целиком самостоятельным, поскольку по существу является промежуточной государственной структурой. Губернатор Северо-Западной пограничной провинции выполняет роль представителя президента страны в делах территории, занимаясь от его имени действиями властного характера <31>.

--------------------------------

<30> URL: http://www.mofa.gov.pk/Publications/constitution.pdf (дата обращения: 22.05.2013).

<31> Силаев А.А. О Территории племен федерального управления Пакистана // Институт Ближнего Востока // [Электронный ресурс]. URL: http://www.iimes.ru/?p=5879 (дата обращения: 22.05.2013).

 

Разумеется, уникальные территориальные единицы не следует рассматривать в качестве сколько-нибудь типовых при анализе современных федераций. Одновременно и игнорировать их нельзя.

Наконец, в Конституции Боливарианской Республики Венесуэла закреплено, что органическим законом может быть предусмотрено создание федеральных территорий в отдельных районах штатов, что должно быть утверждено путем народного референдума, проведенного в соответствующей местности. Специальный закон может предоставить федеральной территории статус штата, закрепив за ней полностью или частично соответствующую территорию (ст. 16). В настоящий момент такие территории в Венесуэле не созданы, но можно предположить, что они должны рассматриваться как небольшие по размеру территории, в рамках которых по тем или иным причинам целесообразно ввести прямое федеральное управление, а в случаях, когда такая необходимость отпадет, преобразовать вновь в субъект федерации.

Обобщая всю эту разнообразную мировую практику, можно сделать вывод, что единого подхода к определению статуса территориальных единиц, не являющихся субъектами федерации, не существует. Это совершенно различные территориальные единицы, как по размерам, географическим характеристикам, так и по численности населения, его составу. Система управления этими территориями также уникальна, она обусловлена множеством факторов, в результате чего степень самостоятельности федеральных территорий может колебаться от приближающейся к ограниченному суверенитету государственно-территориального образования, до полного отсутствия самоуправления, замененного федеральным управлением (в том числе путем создания специальных федеральных органов власти).

Разнообразие "несубъектов" в составе федераций тем не менее не означает отсутствие возможности их содержательной классификации. Наиболее существенным отличием этих территорий от субъектов федерации является механизм управления, степень самостоятельности в решении тех или иных вопросов государственной важности. Именно эти черты (наличие или отсутствие территориальных представительных и иных выборных органов власти, степень подчиненности этих органов федеральным органам власти, механизм представления интересов населения в федеральных выборных органах и др.) следует использовать в качестве критерия.

Важнейшими признаками федеральной территориальной единицы, на наш взгляд, является отсутствие высших (прежде всего, выборных) органов власти, формируемых независимо от общегосударственных органов и неподконтрольных им, а также отсутствие собственных предметов ведения. Это, впрочем, не исключает возможности некоторого самоуправления, в том числе наличие представительного органа, но такое самоуправление должно быть поставлено под контроль федеральных властей и зависеть от санкции федерального центра. Иначе говоря, статус федерального территориального образования может варьироваться от положения административно-территориальной единицы в составе унитарного государства или субъекта федерации, до положения территориальной автономии, не достигающей степени самостоятельности субъекта федерации. Соответственно, федеральные территориальные образования можно предложить разделить на две группы:

1) федеральные автономные образования (федеральные автономии);

2) федеральные административные единицы.

Федеральными автономными образованиями являются развивающиеся территории, в перспективе способные получить статус субъекта федерации (своего рода "недосубъекты"). Эти территории, как правило, значительные по размеру, но имеющие относительно небольшое население и менее экономически развитые по сравнению с субъектами федерации. Некоторые из ныне существующих субъектов федерации в своем развитии прошли именно этот путь. Так, Аляска в составе США с 1867 по 1884 г. находилась в ведении военного министерства США, с 1884 по 1912 г. она была округом, затем получила статус территории, а в 1959 г. стала штатом США <32>. Федеральные автономии можно охарактеризовать как территории, на которых не сформировалось пока сообщество, претендующее на самостоятельное осуществление государственной власти, а также способное на такое осуществление. Эти территории могут быть в дальнейшем наделены статусом субъекта федерации, но даже без такого юридического оформления, по мере развития их статус постепенно выравнивается со статусом субъектов федерации (что прекрасно иллюстрирует история Австралии). К этой же группе следует относить и федеральные столичные округа, имеющие существенные отличия от субъектов федерации. Этот вид федерального автономного образования можно охарактеризовать как составную часть федерации, самостоятельность которой ограничена (уровень самостоятельности понижен) в силу необходимости размещения на этой территории всех центральных федеральных органов власти.

--------------------------------

<32> Большая энциклопедия: В 62 т. Т. 2. М.: ТЕРРА, 2006. С. 403.

 

Федеральными административными единицами следует считать территориальные единицы, в пределах которых государственная власть осуществляется только федеральными органами власти (органами, созданными федеральными органами, специально для этих целей). Необходимость введения прямого федерального управления на таких территориях может быть обусловлена разными целями: защиты государственных интересов и обеспечения безопасности страны, развития каких-либо приоритетных направлений государственной политики, особого управления в силу религиозной розни, наконец, такая необходимость может быть обусловлена некоторой географической отдаленностью и отсутствием постоянно проживающего населения. Представляется, что федеративные административные единицы должны быть либо совершенно незначительными по территории и количеству населения (по сравнению с субъектами федерации), либо значительными по размеру, но очень слабо населенной (ненаселенной) территорией. К числу этих единиц следует относить федеральные владения и отдельные федеральные территории, не имеющие какой-либо самостоятельности.

Таким образом, под федеральной территориальной единицей следует понимать такую территориальную часть федеративного государства, в пределах которой отсутствует уровень государственной власти субъектов федерации, осуществляется прямое управление федеральных органов власти по всем или части вопросов регионального ведения. Власть государственных органов субъектов федерации на эту территорию, как правило, не распространяется, хотя возможно и определенное экстерриториальное вмешательство сопредельных субъектов федерации в случаях, установленных законодательством соответствующей федерации. Одновременно в ней могут существовать отдельные элементы самоуправления. Такая территориальная единица является элементом территориального устройства федерации в целом, а не ее отдельного субъекта, но федеральная территориальная единица не является элементом федеративного устройства.

 

Библиография

 

1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005.

2. Большая энциклопедия: В 62 т. Т. 2. М.: ТЕРРА, 2006.

3. Википедия. Свободная энциклопедия. [Электронный ресурс] // URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 22.05.2013).

4. Географическая энциклопедия. [Электронный ресурс] // URL: http://onlineslovari.com/geograficheskaya_entsiklopediya/page/labuan.5294/ (дата обращения: 22.05.2013).

5. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006.

6. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005.

7. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТА-ДАНА; Закон и право, 2009.

8. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития: Монография. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004.

9. Кульчевский В.В. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Сургут, 2010.

10. Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления, права, 2012.

11. Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Б.С. Крылов, И.П. Ильинский, Н.А. Михалева и др. М.: Республика, 1994.

12. Силаев А.А. О Территории племен федерального управления Пакистана // Институт Ближнего Востока // [Электронный ресурс] // URL: http://www.iimes.ru/?p=5879 (дата обращения: 22.05.2013).

13. Федерализм в России и Канаде: Курс лекций / С.В. Кабышев, И.В. Лексин, Д. Элдер и др. М.: Формула права, 2009.

14. Энгельгардт Г.Н. От арбитража до округа: район Брчко в Дейтонской Боснии // Вестник МГИМО - Университета. 2011. N 1(16).

15. Constitucion venezolana de 1999 // Sitio Web Bienvenido a WikiSource. [Электронныйресурс] http://es.wikisource.org/wiki/Constitucion_venezolana_de_1999 (датаобращения: 22.05.2013).

16. Laws of Malaysia Federal Constitution // Official Website of Judicial Appointments Commission. [Электронный ресурс] // URL: http://www.jac.gov.my/jac/images/stories/akta/federalconstitution.pdf (дата обращения: 22.05.2013).

17. The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan. [Электронныйресурс] // Official Website Ministry of foreign affairs Pakistan // URL: http://www.mofa.gov.pk/Publications/constitution.pdf (датаобращения: 22.05.2013).

 

References (transliteration)

 

1. Avtonomov A.S. Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran: Uchebnik. M., 2005.

2. Bol'shaya entsiklopediya: V 62 t. T. 2. M.: TERRA, 2006.

3. Vikipediya. Svobodnaya entsiklopediya. [Elektronnyi resurs] // URL: http://ru.wikipedia.org (data obrashcheniya: 22.05.2013).

4. Geograficheskaya entsiklopediya. [Elektronnyi resurs] // URL: http://onlineslovari.com/geograficheskaya_entsiklopediya/page/labuan.5294/ (data obrashcheniya: 22.05.2013).

5. Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv: Velikobritaniya, Frantsiya, Germaniya, Italiya, Evropeiskii soyuz, Soedin. Shtaty Ameriki, Yaponiya, Indiya: Ucheb. posobie / Sost. V.V. Maklakov. M.: Volters Kluver, 2006.

6. Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran. Obshchaya chast': Uchebnik dlya vuzov / Ruk. avt. kol. i otv. red. B.A. Strashun. 4-e izd., obnovl. i dorab. M.: Norma, 2005.

7. Konstitutsionnoe pravo zarubezhnykh stran: Uchebnik dlya studentov vuzov / Pod red. V.O. Luchina, G.A. Vasilevicha, A.S. Prudnikova. 2-e izd., pererab. i dop. M.: YuNITA-DANA; Zakon i pravo, 2009.

8. Konyukhova I.A. Sovremennyi rossiiskii federalizm i mirovoi opyt: itogi stanovleniya i perspektivy razvitiya: Monografiya. M.: OAO "Izdatel'skii dom "Gorodets"; Formula prava, 2004.

9. Kul'chevskii V.V. Sovershenstvovanie sub'ektnogo sostava Rossiiskoi Federatsii: Konstitutsionno-pravovoe issledovanie: Dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. Surgut, 2010.

10. Mochalov A.N. Sravnitel'nyi federalizm Rossii i Avstralii. Ekaterinburg: Izd-vo Ural'skogo instituta ekonomiki, upravleniya, prava, 2012.

11. Problemy suvereniteta v Rossiiskoi Federatsii / B.S. Krylov, I.P. Il'inskii, N.A. Mikhaleva i dr. M.: Respublika, 1994.

12. Silaev A.A. O Territorii plemen federal'nogo upravleniya Pakistana // Institut Blizhnego Vostoka // [Elektronnyi resurs] // URL: http://www.iimes.ru/?p=5879 (data obrashcheniya: 22.05.2013).

13. Federalizm v Rossii i Kanade: Kurs lektsii / S.V. Kabyshev, I.V. Leksin, D. Elder i dr. M.: Formula prava, 2009.

14. Engel'gardt G.N. Ot arbitrazha do okruga: raion Brchko v Deitonskoi Bosnii // Vestnik MGIMO - Universiteta. 2011. N 1(16).

 

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 630; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!