Глава 3. ИЗМЕНЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТА

⇐ ПредыдущаяСтр 15 из 18Следующая ⇒

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

§ 1. Общая характеристика производств по изменению

территорий субъектов Российской Федерации

Конституция РФ предусматривает различные варианты изменения субъектного состава Российской Федерации:

1) принятие в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137);

2) образование в составе Российской Федерации нового субъекта (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137);

3) изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137).

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части.

В ч. 1 ст. 5 данного Закона предусматривается, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ и более. Причем это может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Закон фактически регулирует только отношения, связанные с укреплением субъектов РФ, увеличением территории РФ. О возможности разделения одного субъекта РФ на несколько в нем ничего не говорится.

С.А. Авакьян обращает внимание на то, что в указанном Законе отсутствует правовое регулирование ряда очевидных ситуаций, вытекающих из возможных вариантов преобразований территорий субъектов РФ <1>:

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 93, 94; Он же. Изменения статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2003. N 2. С. 27.

1) разделение существующего субъекта РФ на два субъекта <1>;

--------------------------------

<1> Так, Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.

2) выделение части территории существующего субъекта и присвоение данной территории статуса нового субъекта РФ;

3) выделение территорий из двух-трех пограничных субъектов и образование на этой основе нового субъекта РФ.

Соответствующие изменения в текст ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании федерального конституционного закона.

Процедура изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ в настоящее время отсутствует. Можно, конечно, говорить об определенной аналогии, однако изменение статуса субъекта РФ связано с решением комплекса вопросов, которые должны быть урегулированы. Один из таких вопросов связан с тем, все ли субъекты РФ могут изменить свой статус, например, может ли изменить свой статус Еврейская автономная область.

Одни ученые считают, что любое изменение Еврейской автономной областью своего статуса должно означать и необходимость изменения текста ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. В этой статье предусматривается, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; термин "автономная область" употребляется в единственном числе. Поэтому в данном случае любые изменения, например изменение статуса Еврейской автономной области, ее объединение с Амурской областью, потребуют принятия новой конституции <1>. По мнению других ученых, в указанной статье Конституции РФ содержится лишь абстрактный перечень возможных видов субъектов РФ, которые не обязательно должны быть связаны с существующими субъектами РФ.

--------------------------------

<1> Кстати, если следовать этой логике, то невозможно и объединение Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области с утратой статуса города федерального значения - в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ города федерального значения упоминаются во множественном числе.

Изменение территорий существующих субъектов РФ возможно в рамках следующих производств:

1) изменения границ субъектов РФ (ч. 3 ст. 67, п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ);

2) образования в составе России нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ не приводит к изменению территории существующих субъектов РФ, поэтому в данной главе эти вопросы не рассматриваются.

Как справедливо отмечает Н.А. Михалева, территория субъекта РФ является неотъемлемой частью территории РФ, поэтому устанавливается особая процедура территориальных изменений. Во-первых, территория субъекта РФ не может быть изменена в одностороннем порядке ни им самим, ни федеральным центром. Во-вторых, границы между субъектами РФ могут быть изменены лишь по их взаимному согласию и с обязательным утверждением верхней палатой федерального парламента - Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Жесткий порядок изменения границ между субъектами РФ является гарантией территориальной целостности России. В ряде субъектов РФ для решения вопроса об изменении административных границ требуется проведение референдума <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 135.

§ 2. Правовые основы изменения территории субъектов

Российской Федерации в связи с изменением их границ

Отдельные вопросы объединения субъектов, изменения их границ неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 365-О подчеркивалось, что Конституция РФ не исключает возможность изменения границ между субъектами РФ - при обязательном соблюдении ст. 71 Конституции РФ, а также при условии взаимного согласия соответствующих субъектов РФ, волеизъявление которых по этому вопросу основывается на решении, принятом либо населением субъекта РФ (референдум), либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или полученном в результате сочетания обоих способов. При этом изменение границ между субъектами РФ не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность Российской Федерации, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств. Оспариваемые положения Закона РСФСР от 26 апреля 1991 г. N 1107-1 "О реабилитации репрессированных народов" о территориальной реабилитации репрессированных народов на основе их волеизъявления, при соблюдении требования об учете прав и законных интересов всех граждан, проживающих на соответствующей территории, которые не должны ущемляться, - исходя из положений действующей Конституции Российской Федерации и во взаимосвязи с другими правовыми актами в сфере федеративных отношений, организации государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина - не могут толковаться как допускающие возможность решения территориальных вопросов, изменения границ между субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке. При решении территориальных вопросов требование об учете прав и законных интересов граждан распространяется и на конституционное право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27 часть 1, Конституции Российской Федерации)", - указал Суд.

Из этого Т.Я. Хабриева делает вывод, что административно-территориальные границы между субъектами РФ не могут быть произвольно изменены Федерацией - такие изменения требуют согласия субъектов РФ. Но и субъекты РФ не вправе единолично изменять границы между ними. Подобные изменения согласно п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ требуют утверждения со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Таким образом, любые изменения территории субъектов РФ возможны лишь с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ. В этом находит выражение принцип территориальной целостности субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011.

В другом решении Конституционный Суд РФ указал, что территориальные границы республики, как и всех других субъектов, РФ являются не государственными, а административными <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О.

Следует отметить, что в настоящее время продолжает действовать Закон РФ от 3 июля 1992 г. N 3198-1 "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации", в соответствии с которым изменения территориальных границ запрещаются.

Ряд исследователей, а вслед за ними и органы государственной власти для обозначения границ между субъектами РФ используют термин "административная граница" <1>. Логика рассуждений при этом примерно следующая. Территории субъектов РФ являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия Конституции РФ, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. При этом важным конституционным принципом, вытекающим из содержания ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, является неприкосновенность границ субъектов РФ. Их изменение не исключается, однако допустимо только при взаимном согласии субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007; Комарова В.В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. 2002. N 2. Также см. Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 22 апреля 2005 г. N 2-П.

Использование термина "административная граница" для обозначения границ между субъектами РФ представляется не бесспорным. Как замечает А.Н. Чертков, субъекты РФ являются не административно-территориальными, а государственно-территориальными единицами, республики же определены в Конституции РФ как государства. Поэтому корректно было бы не называть границы субъекта РФ ни административными, ни государственными. Это внутренние границы, определяющие пространственные пределы территории субъектов РФ - территориальных единиц, чей правовой статус определен Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов. Поэтому А.Н. Чертков предлагает использовать другой термин - "границы субъекта Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий. С. 17 - 25; Он же. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. С. 376.

В правоприменительной практике встречаются дела, при рассмотрении которых возникает необходимость отграничивать производство по изменению границ субъекта РФ от смежных процедур, представляющих совокупность иных действий.

Так, заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации, прав граждан - жителей Ленинградской области с заявлением об оспаривании Постановления Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. N 1157 "Об утверждении Дополнительного соглашения к Соглашению "Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации", в результате которого Санкт-Петербургу передан земельный участок площадью 24,7 га - часть территории Ленинградской области с жилыми кварталами, что повлекло изменение границ и территорий двух субъектов Российской Федерации. Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 22 апреля 2011 г. в удовлетворении требований отказано. Сохраняя без изменений данное решение, Санкт-Петербургский городской суд в Определении от 30 мая 2011 г. по делу N 33-7925 подчеркнул, что указанным Дополнительным соглашением уточнена граница Санкт-Петербурга с Ломоносовским районом Ленинградской области, что было вызвано необходимостью приведения в соответствие юридического описания и фактического прохождения границы, в связи с чем Дополнительное соглашение не требовало утверждения Советом Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии со ст. 102 Конституции РФ.

Действительно, в ч. 1 ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения" говорится об установлении, изменении или уточнении положения границ Ленинградской области. При этом законодатель не конкретизирует, что понимается под уточнением границ.

Несмотря на то что деятельность органов государственной власти Ленинградской области формально соответствует Областному закону, вызывает вопросы законность использования формулировки "уточнение границ" в тексте закона для обозначения самостоятельного действия. Ведь уточнение границ - это также разновидность изменения. Для сравнения можно привести ситуацию с изменением границ между Москвой и Московской областью в 2011 г. <1>. В ходе обсуждения данного вопроса в Совете Федерации отмечалось, что речь идет о территориях, на которых нет жителей, что это просто уточнение фактических границ землепользования, которые сложились после 1984 г. при их первичном установлении. Однако несмотря на это, все необходимые процедуры, включая учет мнения населения, подписание и ратификацию соглашения, согласование в Правительстве РФ, получение решения Совета Федерации, были осуществлены <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 13 июля 2011 г. N 347-СФ "Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью".

<2> См.: Стенограмма 300-го заседания Совета Федерации от 13 июля 2011 г. URL: http://www.council.gov.ru/lawmaking/sf/report/427/.

Как уже указывалось выше, согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы субъектов РФ могут изменяться с их взаимного согласия. Вместе с тем возможны ситуации, приводящие к изменению границы субъекта РФ и выходящие за рамки данной статьи.

Во-первых, границы ряда регионов частично совпадают с Государственной границей РФ. Изменение Государственной границы РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. "н" ст. 71 Конституции РФ) и осуществляется на основании ратифицированных международных договоров.

В новейшей российской истории было принято несколько таких договоров, причем в одних из них просто фиксировались сложившиеся отношения, в соответствии с другими иностранные государства получали часть территории РФ. Например, как уже указывалось выше, согласно Договору между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о государственной границе, подписанному в г. Баку 3 сентября 2010 г., к Азербайджану отошли территории, до этого входившие в состав Дагестана, вместе с 600 проживающими там лезгинами - гражданами РФ <1>. В соответствии с Дополнительным соглашением между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской государственной границе на ее восточной части, заключенным в г. Пекине 14 октября 2004 г., Китаю были переданы острова Тарабарова и части Большого Уссурийского острова <2>.

--------------------------------

<1> См.: Филатов Ю. Россия "подарила" Азербайджану два села и 600 граждан. URL: http://www.km.ru/bsssr/2011/06/28/territorialnaya-tselostnost-rossii/rossiya-podarila-azerbaidzhanu-dva-sela-i-600-gr.

<2> См.: Путин подарил Китаю полтора острова: на Дальнем Востоке подсчитывают убытки. URL: http://www.newsru.com/russia/19oct2004/present.html.

Очевидно, что изменение государственной границы означает и изменение границ соответствующих субъектов РФ. В вышеприведенных примерах речь шла о границах Республики Дагестан и Хабаровского края. Очевидно, что изменение границ этих субъектов РФ произошло автоматически в связи с изменением Государственной границы РФ.

Конституционно ли это? С одной стороны, вопросы государственной границы, безопасности государства находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с другой - государство само себя ограничило, допустив включение в ст. 67 Конституции РФ нормы о том, что границы субъектов РФ могут изменяться с их взаимного согласия. Очевидно, что при изменении границы субъекта РФ в связи с изменением Государственной границы РФ приоритет должен отдаваться исключительному ведению Российской Федерации. По мнению некоторых авторов, нормы ч. 3 ст. 67 Конституции РФ распространяются только на внутригосударственные границы <1>. Данная позиция представляется логичной, однако в Конституции РФ таких оговорок нет.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий.

Позиция Конституционного Суда РФ по исследуемому вопросу изложена в Определении от 1 декабря 2005 г. N 365-О.

В ряде субъектов РФ предпринимались попытки самостоятельно урегулировать данный вопрос. Так, в протесте прокурора Псковской области от 19 декабря 1996 г. N 7-578 оспаривалась законность ряда положений Устава Псковской области, принятого областным Собранием депутатов 21 декабря 1994 г. В частности, указывалось, что ч. 2 ст. 16 установлен порядок изменения границы субъекта РФ с иностранными государствами. Предусмотрено, что границы области с иностранными государствами не могут быть изменены без ее согласия. По мнению прокурора, указанная норма подлежит отмене, так как согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ вопросы территории РФ находятся в ведении Российской Федерации, и поэтому для решения вопроса об изменении границы области с иностранными государствами согласия области не требуется.

Конечно, у субъектов РФ отсутствует право регулировать особенности режима государственной границы. Однако регулирование собственной границы находится в ведении субъекта. Поэтому представляется корректным включение соответствующих норм в тексты законов субъектов РФ, их конституций или уставов. При этом очевидно, что все эти положения должны носить бланкетный характер и содержать отсылку к нормам Конституции РФ, международным договорам, федеральному законодательству.

И такие примеры есть, хотя их мало <1>. Соответствующие положения закреплены в конституциях (уставах) Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, Воронежской, Ленинградской, Ростовской, Челябинской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа. Кроме того, в Конституции Республики Алтай содержится указание на то, что республика в соответствии с федеральным законом имеет статус приграничной территории РФ (ст. 10); в Уставе Новосибирской области законодатель ограничился констатацией того, что часть границы области совпадает с Государственной границей Российской Федерации и Республики Казахстан.

--------------------------------

<1> По информации о сопредельных с Российской Федерацией странах и граничащих с ними субъектах РФ, подготовленной Федеральным агентством по обустройству Государственной границы РФ, административные границы 37 субъектов РФ частично совпадают с государственной границей. Подробнее см.: URL: http://old.rosgranitsa.ru/about/international/countries.

При необходимости эти нормы конкретизируются в законах субъектов РФ. Например, согласно ч. 2 ст. 2 Закона Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения" определение положения и статуса границы Ленинградской области на участке, совпадающем с Государственной границей РФ, относится к ведению Российской Федерации и этот вопрос регулируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Кстати, еще в 1999 г. Сахалинской областной Думой был внесен проект поправок к ряду статьей Конституции РФ. В частности, предлагалось ч. 3 ст. 67 дополнить следующей нормой: "Если граница субъекта Российской Федерации является Государственной границей Российской Федерации, то изменение этой части границы субъекта Российской Федерации может быть проведено только с согласия органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо по итогам референдума, проводимого на территории субъекта Российской Федерации". Данная инициатива, естественно, была отклонена <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Государственной Думы РФ от 24 апреля 2003 г. N 3942-III ГД "О проекте Закона Российской Федерации N 99065866-2 "О поправках к статьям 67, 72 и 102 Конституции Российской Федерации".

В совместном заключении комитетов Государственной Думы по государственному строительству и по законодательству отмечалось, что "предлагаемое поправкой требование, по мнению авторов законодательной инициативы, направлено на закрепление дополнительной гарантии территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации. Однако если изменение Государственной границы Российской Федерации будет зависеть лишь от согласия органа государственной власти одного субъекта Российской Федерации либо от итогов референдума, проводимого на территории только одного субъекта Российской Федерации, то целостность и неприкосновенность России, напротив, окажутся под угрозой. Проведение референдума лишь на территории того субъекта Российской Федерации, границы которого изменяются, не предусматривает учета мнения населения всего государства по вопросу такого изменения, что скорее упрощает отделение части территории субъекта РФ (соответственно и части территории Российской Федерации) в пользу иностранных государств, а не способствует укреплению территориальной целостности Российской Федерации" <1>. В заключении также подчеркивалась недопустимость объединения терминов "граница субъекта РФ" и "Государственная граница РФ", так как это приводит к отождествлению статуса двух видов границ. Правовое управление аппарата Государственной Думы в заключении ограничилось констатацией противоречия данной поправки ст. 71 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, в последние годы все большую популярность приобретает строительство на искусственных намывных территориях. Такие участки есть во многих городах. Однако создание таких территорий в Санкт-Петербурге не только привело к увеличению территории суши, но и породило необходимость расширения границ этого субъекта РФ.

По сообщениям СМИ, проект развития намывных территорий на участке Финского залива, примыкающем к западной части Васильевского острова, предполагает создание нового общественно-делового центра Петербурга. На участке акватории площадью 476,7 га будет намыто около 447 га. Здесь разместятся жилые кварталы, торговые площади, зоны досуга. Более половины намываемых земель займут улично-дорожная сеть, зоны отдыха и социальная инфраструктура, в том числе девять школ, несколько взрослых и детских поликлиник, 13 детских садов. Появятся и спортивные сооружения, в том числе бассейны, детско-юношеская спортивная школа. Не меньше внимания будет уделено зеленым насаждениям - только в центральной части под них отведено 20 га. Кроме того, в состав комплекса входит новый морской порт Петербурга "Морской фасад": на площади примерно в 30 га разместится единственный в России современный морской пассажирский порт, включающий семь причалов, способных одновременно принимать круизные и паромные суда длиной до 311 м и осадкой до 10 м <1>.

--------------------------------

<1> См.: Путин расширит границы Петербурга. URL: http://www.baltinfo.ru/2009/11/17/Putin-rasshirit-granitcy-Peterburga-115525.

Так как Санкт-Петербург - не только субъект РФ, но и город, вопрос изменения его границ дополнительно регулируется нормами ч. 2 ст. 84 Земельного кодекса РФ, в которой предусмотрено, что утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

"Поскольку до этого Совет Федерации... рассматривал лишь вопросы, связанные с изменением границ между субъектами РФ, то в данном случае задачей членов Совета Федерации... являлось сформировать прецедент, поскольку процедура изменения территории городов федерального значения не была прописана на законодательном уровне. Более того, к моменту обращения в Совет Федерации... губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко и Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова об утверждении изменения границы города (октябрь 2009 г.) в Регламенте верхней палаты российского парламента отсутствовали положения, устанавливающие подобные процедуры. Глава 18.1 Регламента "Порядок утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга" была введена в действие лишь 25 ноября 2009 г." <1>.

--------------------------------

<1> Быстрова Д.А. Конституционно-правовое регулирование порядка создания намывных территорий в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 38.

В новейшей российской истории было уже несколько случаев изменения границ между субъектами РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью"; от 13 июля 2011 г. N 347-СФ "Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью"; от 16 декабря 2009 г. N 490-СФ "Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга"; от 2 февраля 2007 г. N 30-СФ "Об утверждении изменения границы между Еврейской автономной областью и Амурской областью"; от 25 октября 1994 г. N 236-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями"; от 3 февраля 1994 г. N 38-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями".

Можно констатировать, что производство по изменению границ субъектов РФ действующим законодательством урегулировано в самом общем виде. Специального закона, исчерпывающим образом регулирующего эту процедуру, нет.

В 2002 г. группой депутатов Государственной Думы в составе Л.А. Иванченко, Ю.М. Коневым, В.Н. Лысенко, О.В. Шеиным был внесен проект Федерального закона "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации". Законопроект получил отрицательное заключение Правительства РФ, правового управления аппарата Государственной Думы, положительное заключение комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике и был отклонен Государственной Думой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Государственной Думы РФ от 9 сентября 2003 г. N 4290-III ГД "О проекте N 208899-3 Федерального закона "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации".

В субъектах РФ по-разному регулируются вопросы, связанные с изменением их границ. Но прежде чем более подробно характеризовать региональные нормативные правовые акты, хотелось бы обратить внимание на следующее.

Территория является неотъемлемым признаком государства (или государственного образования), пространственным пределом юрисдикции его органов государственной власти, одним из элементов конституционно-правового статуса субъекта РФ <1>. Поэтому представляется важным регулирование вопроса об изменении границ между субъектами РФ именно на уровне конституций (уставов), т.е. основных учредительных документов, субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 122, 123, 133.

Следует напомнить, что согласно п. "е" ч. 3 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Во всех конституциях (уставах) субъектов РФ имеются нормы, предусматривающие соответствующие полномочия органа законодательного органа государственной власти. Однако наличие данных полномочий еще не свидетельствует о том, что в этих актах закреплена процедура изменения административных границ субъекта РФ.

Анализ текстов конституции (уставов) субъектов РФ показывает следующее:

1) в конституции или уставе отсутствует указание на возможность изменения границы (республики Башкортостан, Ингушетия, Марий Эл, Саха (Якутия), Алтайский край, Белгородская, Калининградская, Курганская, Курская, Московская, Пензенская, Свердловская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа);

2) в конституции или уставе содержится бланкетная норма, отсылающая к Конституции РФ, федеральному конституционному или федеральному закону (это характерно для Чеченской и Чувашской республик, республик Алтай, Тыва, Ставропольского края, Амурской, Архангельской, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Калужской, Кировской, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга); в отдельных случаях прямо говорится об изменении границ субъекта РФ, но иногда упоминается территория субъекта РФ, изменение которой предполагает и изменение его границ (например, Республика Тыва);

3) в конституции или уставе говорится о необходимости получения согласия населения субъекта РФ в форме референдума (Карачаево-Черкесская и Удмуртская республики, республики Бурятия, Карелия, Северная Осетия - Алания, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский края, Астраханская, Костромская, Ленинградская, Липецкая, Омская, Оренбургская, Сахалинская, Тверская, Тамбовская области);

4) в конституции или уставе указывается на то, что для изменения границы достаточно решения органов государственной власти (Ивановская <1>, Смоленская <2>, Томская, Тюменская область);

--------------------------------

<1> В Уставе Ивановской области решение органа государственной власти несколько завуалировано; в нем предусматривается возможность изменения границ Ивановской областью и сопредельными субъектами РФ только с согласия населения области, выраженного Ивановской областной Думой (ст. 6).

<2> Согласно Уставу Смоленской области согласие Смоленской области на изменение границы ее территории выражается в форме соглашения об изменении границ между субъектами РФ, подписанного губернатором Смоленской области и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), границу с которым предполагается изменить, и утвержденного Смоленской областной Думой (ст. 15).

5) в конституции или уставе воспроизводятся положения Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о том, что для изменения границ субъектов РФ необходимо подписание соответствующего соглашения, утверждаемого органами государственной власти (Брянская, Воронежская, Ростовская области);

6) в уставе указывается, что изменение границы области не допускается без учета мнения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования, причем указание на форму учета мнения населения отсутствует (Мурманская область);

7) в уставе указывается на необходимость решения вопроса об изменении границ на референдуме, который проводится в тех муниципальных образованиях, которых касается изменение границ, с последующим рассмотрением и утверждением на заседании законодательного (представительного) органа субъекта РФ (Челябинская область) <1>;

--------------------------------

<1> Данная конструкция представляется не совсем продуманной. Например, не ясно, может ли законодательный орган не утвердить решение, принятое на референдуме; правильнее было бы говорить не об утверждении решения, принятого на референдуме, а о последующем этапе деятельности, результаты которой оформляются решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

8) в конституции или уставе содержится требование учета мнения населения, но указание на форму учета мнения населения отсутствует (Республика Мордовия, Кемеровская, Самарская, Саратовская области, Ямало-Ненецкий автономный округ).

§ 3. Производство по изменению границ

между субъектами Российской Федерации

Анализ действующих нормативных правовых актов и складывающейся правоприменительной практики позволяет выделить следующие стадии производства по изменению границ между субъектами РФ.

Первая стадия - возникновение потребности изменения границ и выдвижение соответствующей инициативы. Следует отметить, что данная стадия является наименее урегулированной и скрытой от общественности, хотя отдельная информация появляется.

Один из самых известных случаев - выдвижение инициативы об изменении границ Москвы и Московской области Президентом РФ. В июне 2011 г. на Петербургском международном экономическом форуме Д.А. Медведев высказал идею о целесообразности объединения Москвы и Московской области. Во исполнение высказанной инициативы довольно быстро был подготовлен и подписан текст соглашения между Москвой и Московской областью. В декабре 2011 г. постановлением Совета Федерации изменение границ было утверждено <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? // Юридическая Россия. 2012. N 2 (37). С. 5.

Хотя обычно с инициативой изменения границ выступают местные жители, которых существующие границы не устраивают по различных причинам; обращаясь с жалобами в органы публичной власти и требуя от них совершения определенных действий, они вынуждают органы государственной власти договариваться с соседними субъектами РФ об изменении границ и передаче территории из юрисдикции одного субъекта РФ другому.

Например, до 1994 г. в состав Ивановской области, расположенной на правом берегу реки Волги, входил в виде своеобразного анклава Сокольский район на левом берегу. Транспортного водного сообщения между ними не было; на одном берегу находились органы власти, нотариальные конторы, предприятия, связанные с жизнеобеспечением, а на другом жили люди. Поэтому, естественно, формировались экономические и иные связи не с Ивановской областью, а с Нижегородской, территория которой и окружала данный район.

Несколько иная ситуация сложилась на границе Амурской области и Еврейской автономной области. Еще в советское время вследствие небрежно проведенной границы между ними село Заречье, всегда принадлежавшее Еврейской автономной области, оказалось на территории Амурской области. В результате за обеспечение жителей села, находящегося на территории обрасти, продовольствием, светом, теплом, социальной и медицинской помощью отвечала соседняя автономия. Даже дороги из села до райцентра в райцентре Архары Амурской области не было. Транспорт всегда выделяли власти села Пашково, расположенного в Еврейской автономной области. Оттуда же тянулись провода связи, электрические кабели. Фактически жителям Заречного оставалось либо отказаться от благ цивилизации, поставляемых из соседней автономной области, потребовав от властей Приамурья построить линии электропередачи и дорогу в Архару, либо войти в состав Пашковского поселения и перекроить границу двух субъектов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Сергеев И. Ложка дегтя // Местное самоуправление. 2007. N 3 (162); Якушева М. Москва подарила евреям амурское село // Амурская правда. 2006. 13 окт.; Иванова И. К осени в Амурской области на одно село станет меньше. URL: http://www.kpamur.ru/text/18_08_06/2.html; Приамурье уступило село соседям. URL: http://gazeta.aif.ru/_/online/dv/398/01_05.

Вторая стадия - создание в соседних субъектах РФ согласительных комиссий или иных рабочих органов, которые осуществляют основную подготовительную работу по передаваемым территориям, уточняют новое картографическое описание. Причем не всегда этот процесс оказывается быстрым. Например, спор между Костромской и Ивановской областями длится уже несколько десятков лет, и стороны никак не могут договориться. Проблема возникла из-за притока Волги реки Немды; граница между регионами проходит весьма своеобразно. И левый и правый берег реки принадлежит костромичам, а сама Немда с ее огромными рыбными запасами - ивановцам. Данное решение принималось еще в советское время при строительстве Горьковского водохранилища. В результате получить разрешение на ловлю рыбы в реке Немде - даже простой удочкой - можно только в Ивановской области. Квоты на промышленный лов - а это около 120 т в год - выдаются исключительно местным ивановским заводам. Попытки костромских предпринимателей организовать рыбный или туристический бизнес на этой территории пока безуспешны <1>. В 2011 г. в состав рабочей группы от Костромской области входили представители Костромской областной Думы и администрации Костромской области; Ивановскую область представляли депутаты регионального парламента и сотрудники управления Федеральной регистрационной службы по Ивановской области <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Заклятые соседи делят речку: жители двух российских областей уже 50 лет спорят... URL: http://www.1tv.ru/news/culture/91796.

<2> См.: Пограничный вопрос: встреча ивановских парламентариев с коллегами из Костромской области. URL: http://www.ivoblduma.ru/press/news?3307.

Третья стадия - выявление и учет мнения населения. Правовое регулирование выявления и учета мнения населения при изменении границ субъектов РФ довольно противоречиво и разнообразно.

В ст. 67 Конституции РФ речь идет о согласии субъектов РФ. Как указывалось выше, термин "согласие субъектов РФ" в регионах понимается по-разному. Для одних это означает необходимость проведения референдума, т.е. фактически отождествляются термины "субъект РФ" и "население субъекта РФ", что в исследуемом контексте представляется оправданным. Ряд других субъектов РФ считают достаточным получение решения соответствующих органов государственной власти. В третьих "согласие субъекта РФ" заменяется на "согласие части субъекта РФ" (речь идет о регионах, в которых ограничиваются выяснением мнения населения территории, границы которой должны быть изменены).

По мнению В.Е. Чиркина, публично-правовое образование (в том числе субъекты РФ) имеет три составляющие: территориальный, исторически сложившийся коллектив, сообщество жителей; определенная организация; властвующая управляющая структура, представленная его органами и институтами непосредственной демократии. Причем публично-правовое образование невозможно без территориального публичного коллектива; публично-правовое образование выступает не как сообщество индивидов, а как организационная форма самоорганизации территориального коллектива <1>. По этой логике референдум представляется наиболее правильной формой выявления и учета мнения населения, необходимых для получения согласия субъекта РФ.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 11, 51.

Анализ складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о многообразии используемых форм.

Так, при изменении ивановско-нижегородской границы проводился референдум, но только в пределах передаваемой территории, т.е. Сокольского района (он проходил 25 апреля 1993 г.; за изменение границ проголосовало около 80% избирателей) <1>.

--------------------------------

<1> См.: решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 18 мая 1993 г. N 147-М "О передаче Сокольского района Ивановской области в состав Нижегородской области"; решение Ивановского областного Совета от 27 мая 1993 г. "О целесообразности присоединения Сокольского района к Нижегородской области".

При изменении границ между Амурской и Еврейской автономной областями также выяснялось только мнение жителей передаваемой территории. В стенограмме заседания Совета Федерации говорится, что "граждане села Заречное высказались в поддержку этих изменений" <1>; по сообщениям СМИ, проводился сельский сход <2>, хотя, поскольку речь идет об отдельном селе, которое является частью территории муниципального образования, видимо, надо говорить о собрании жителей.

--------------------------------

<1> Стенограмма 194-го заседания Совета Федерации от 2 февраля 2007 г. URL: http://www.council.gov.ru/lawmaking/sf/report/219/.

<2> См.: Сергеев И. Указ. соч.

Любопытные формы были использованы при подготовке решения об увеличении территории Москвы в два с половиной раза за счет соответствующего изменения границ.

Судя по размещенным на сайтах муниципальных образований решениям, мнение населения выражалось решениями соответствующих представительных органов, в основе которых лежали расширенные заседания представительных органов, общественные обсуждения и слушания, круглые столы <1>.

--------------------------------

<1> См., например: решение Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 16 ноября 2011 г. N 10/70; решение Совета депутатов муниципального образования сельское поселение Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области от 13 октября 2011 г. N 197/28; решение Совета депутатов городского поселения "Московский" Ленинского муниципального района Московской области от 14 октября 2011 г. N 1/30; решение Совета депутатов муниципального образования сельское поселение Внуковское Ленинского муниципального района Московской области от 14 октября 2011 г. N 3/27; и др.

Характерно, что при принятии указанных решений обсуждался вопрос не об изменении границ, а о вхождении соответствующих муниципальных образований Московской области в состав другого субъекта РФ - города федерального значения Москвы; общественные обсуждения были посвящены дальнейшему развитию отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, но не изменению границ между субъектами РФ. В ряде случаев органы местного самоуправления, принимая соответствующие решения, выдвигали определенные условия <1>, указывали на необходимость соблюдения данных им гарантий <2>. В связи с этим возникает вопрос: можно ли отождествлять позицию населения, увязанную с определенными условиями, с требованиями соблюдения гарантий с мнением населения? Будет ли это решение действовать в случае несоблюдения условий и нарушения гарантий?

--------------------------------

<1> См.: решение Совета депутатов сельского поселения Кленовское Подольского муниципального района Московской области от 18 октября 2011 г. N 23/1; решение Совета депутатов городского поселения Кокошкино Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 19 октября 2011 г. N 145/2; решение Совета депутатов сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 26 октября 2011 г. N 1/29.

<2> См.: решение Совета депутатов сельского поселения Вороновское Подольского муниципального района Московской области от 26 октября 2011 г. N 05/01; решение Совета депутатов сельского поселения Роговское Подольского муниципального района Московской области от 25 октября 2011 г. N 27/1.

Последнее изменение границ между Москвой и областью выявило еще одну проблему, на которую мало кто обращает внимание. Как уже указывалось выше, согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, как уже указывалось выше, Российское государство добровольно само себя ограничило в части возможного изменения границ муниципальных образований.

Получается, что изменение границ субъектов РФ связано и с изменением границ муниципальных образований, причем в каждом случае процедуры различные. Если территории муниципальных образований целиком передаются от одного субъекта другому, т.е. их границы не меняются, - одна правовая ситуация. Но проект по созданию Новой Москвы предусматривает переход части территории муниципальных районов, части территорий поселений Московской области к Москве; иными словами, предполагается изменение границ ряда муниципальных образований. А в этом случае необходимо руководствоваться нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако ни в одном из этих случаев изменения границ субъектов РФ не говорилось об изменении границ муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 5.

Четвертая стадия - подготовка, подписание и ратификация соответствующими субъектами РФ соглашения об изменении границ. Эта стадия наиболее урегулирована действующим законодательством как на федеральном, так и на региональном уровне.

Проект соглашения готовится с учетом достигнутых договоренностей, подписывается губернаторами (высшими должностными лицами субъектов РФ). Утверждение соглашений находится в исключительной компетенции законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Однако имел место случай, когда подписанное губернаторами соглашение не было ратифицировано законодательным органом. Речь идет о попытках изменить границу Ивановской и Костромской областей. Так, в Постановлении Законодательного Собрания Ивановской области от 17 июня 1999 г. N 161 "О границе между Ивановской и Костромской областями" констатируется нецелесообразность изменения границы между Ивановской и Костромской областями. С учетом этого постановления губернатору Ивановской области пришлось извиняться перед своим костромским коллегой и отзывать свою подпись под соглашением.

Следует напомнить, что при изменении границ Санкт-Петербурга границы другого субъекта РФ не изменялись.

Пятая стадия - согласование при необходимости с федеральными органами государственной власти вопроса об изменении границ.

В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 147.2 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации представляется согласие Правительства РФ.

Действительно, в пакет документов по изменению границы Санкт-Петербурга входили распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1707-р "О включении в границы г. Санкт-Петербурга земель водного фонда (акватория Финского залива) и передаче их в собственность г. Санкт-Петербурга", а также положительное заключение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии <1>. Необходимость изменения границ возникла в связи с тем, что акватория Финского залива, в пределах которой собирались намывать территории, находилась в федеральной собственности, поэтому требовалось решить и имущественный вопрос.

--------------------------------

<1> См.: Стенограмма 260-го заседания Совета Федерации от 16 декабря 2009 г. URL: http://www.council.gov.ru/lawmaking/sf/report/387/.

Что касается изменения границ иных субъектов РФ, то необходимость получения согласия на это Правительства РФ не предусмотрена. Однако регионы нередко "подстраховываются" и заручаются поддержкой федеральных структур. Так, при изменении границ Амурской и Еврейской автономной областей в Совет Федерации были представлены отзывы (заключения) Государственно-правового управления Президента РФ и Министерства регионального развития РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Стенограмма 194-го заседания Совета Федерации от 2 февраля 2007 г.

Шестая стадия - утверждение новых границ Советом Федерации. Принимая соответствующее решение, Совет Федерации реализует свои конституционные полномочия, предусмотренные п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Соответствующая процедура урегулирована Регламентом Совета Федерации (гл. 18 и 18.1).

В соответствии с ч. 1 ст. 145 Регламента для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет Федерации представляются:

1) соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов РФ;

2) обоснование изменения границ, согласованное субъектами РФ (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);

3) карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами РФ и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

При изменении границ городов федерального значения пакет документов, представляемых в Совет Федерации, выглядит иначе.

Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации, согласно ч. 1 ст. 147.2 Регламента, помимо согласия на это Правительства РФ, представляются:

1) обращение (представление) законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти города федерального значения), границу которого предполагается изменить;

2) обоснование изменения границы (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границы города федерального значения);

3) карта местности с нанесенными на ней линией границы города федерального значения и предлагаемой линией границы города федерального значения, описание границы.

Все представленные в Совет Федерации документы направляются Председателем Совета Федерации в Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера для дальнейшей проработки вопроса и подготовки заключения.

Заключение Комитета должно быть подготовлено в срок, не превышающий 30 дней со дня передачи соответствующих документов (ч. 2 ст. 146 Регламента).

В ст. 147 Регламента предусмотрено, что решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Причем возможно любое решение, как положительное, так и отрицательное. В случае неутверждения изменения границ между субъектами РФ по инициативе Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации.

Седьмая стадия - реализация решения об изменении границ. Согласно ч. 6 ст. 147 Регламента постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами РФ вместе с картой местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами РФ и предлагаемой линией границы между ними, описанием границ в недельный срок направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, граница между которыми изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

На основании решения Совета Федерации вносятся необходимые изменения в действующие нормативные правовые акты, разрабатываются и принимаются новые. Например, реализация решения о последнем изменении границ Москвы и Московской области требует принятия целого пакета различных решений как на федеральном, так и на региональном и муниципальных уровнях, связанных с обустройством новых территорий, внесением изменений в бюджетное, земельное законодательство и др.

Восьмая стадия - внесение изменений в документы территориального планирования, государственного кадастра недвижимости.

Согласно ст. 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Выделяются документы территориального планирования:

1) Российской Федерации;

2) субъектов РФ;

3) муниципальных образований.

Согласно ч. 1 ст. 15 Градостроительного кодекса РФ схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ законами субъектов РФ.

Кроме того, необходимо вносить соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. Таким образом, описание территориальных границ должно фиксироваться на федеральном уровне.

На основании ст. 9 указанного Закона в государственный кадастр вносятся следующие сведения о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:

1) описание местоположения границ между субъектами РФ;

2) реквизиты правовых актов о согласовании и об утверждении изменения границ между субъектами РФ;

3) описание местоположения границ муниципальных образований;

4) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований;

5) описание местоположения границ населенных пунктов;

6) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.

В соответствии с п. 11 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 г. N 42, запись о границе между субъектами РФ в Реестре объектов недвижимости имеет следующую структуру:

1) описание местоположения границы между субъектами РФ: текстовое описание местоположения границы между субъектами РФ; список координат характерных точек границы между субъектами РФ с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости; полное наименование смежных субъектов РФ;

2) реквизиты правовых актов: соглашения об установлении границы между субъектами РФ, утвержденного представительными государственными органами власти субъектов РФ; соглашения об изменении границы между субъектами РФ, утвержденного Советом Федерации РФ; федерального конституционного закона об образовании субъекта РФ;

3) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений.

Согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" орган государственной власти в срок не более чем 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется граница между субъектами РФ, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.

Девятая (факультативная) стадия - обжалование или опротестование принимаемых на разных этапах решений. Однако на практике она почти не применяется и касается больше решений, принимаемых на уровне субъектов РФ. Так, 30 августа 1994 г. Законодательное Собрание Ивановской области приняло Постановление N 96, которым фактически установило границы между Ивановской и Нижегородской областями. В Постановлении указывалось: учитывая сложившуюся практику хозяйственного использования акватории Горьковского водохранилища, что позволяет создать единый экологический контроль за сохранностью рыбных запасов и состоянием природных вод бассейна реки Волга, следует считать границей между Ивановской и Нижегородской областями линию, проходящую по левому берегу Горьковского водохранилища, с 50-метровой береговой зоной и 100-метровой зоной устья рек, впадающих в реку Волга, в соответствии с прилагаемой картой. Членам согласительной комиссии по вопросу описания новой линии границы между Ивановской и Нижегородской областями от Ивановской области предлагалось руководствоваться в своей работе данным Постановлением. Естественно, на такое решение был принесен протест.

Рассмотрев протест прокурора Ивановской области от 20 октября 1994 г. N 7-16-94, Законодательное Собрание Ивановской области отменило свое ранее вынесенное Постановление от 30 августа 1994 г. N 96 и вынесло новое Постановление от 3 ноября 1994 г. N 160, в соответствии с которым было принято обращение в Совет Федерации РФ.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих особенности изменения границ субъектов РФ, и складывающейся правоприменительной практики показывает, что правовое регулирование существенно отстает от существующих общественных отношений и не успевает должным образом восполнить все имеющиеся пробелы.

§ 4. Производство по изменению территории

субъекта Российской Федерации в связи с образованием

нового субъекта

Согласно Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в соответствии с этим Законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

В Законе ничего не говорится о цели такого объединения, лишь косвенно упоминаются интересы субъектов РФ <1>. В Федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ содержатся одинаковые положения, согласно которым образование нового субъекта РФ осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития, а также повышения уровня жизни населения соответствующих субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.

В соответствии со ст. 3 Договора о согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, подписанного 17 февраля 2003 г. в г. Кудымкаре, объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа осуществляется в целях:

1) повышения экономического благосостояния населения, снижения демографических и социально-экономических диспропорций между объединяемыми Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом;

2) повышения эффективности государственного управления, в том числе в сфере регионального управления экономическими процессами;

3) оптимизации представительства интересов населения различных районов региона, в том числе и депрессивных территорий.

В обращении полномочных представителей органов государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к Президенту РФ в качестве целей образования нового субъекта РФ указано повышение уровня жизни населения всего региона, устранение дифференциации в социально-экономическом развитии объединяющихся субъектов РФ, преодоление существенного разрыва в объемах торговых и бытовых услуг, предоставляемых жителям Иркутской области (25-е место по Российской Федерации) и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (87-е место по Российской Федерации) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 11 октября 2005 г. N 13/2-ЗС "Об инициативе объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

Анализируя документы объединившихся субъектов РФ, Н.А. Михалева выделила следующие цели объединения:

1) обеспечение сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов;

2) ускорение социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышение уровня жизни населения, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов;

3) эффективное осуществление государственной власти;

4) организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом;

5) дополнительные гарантии для коренных малочисленных народов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 139.

По мнению специалистов из Института современного развития, механизм объединения субъектов РФ может дать "позитивные результаты при наличии двух условий: объединении с сильным регионом-лидером, ресурсы которого будут использоваться для поддержки слаборазвитых округов (позитивное условие), и неспособности властей округа изменить социально-экономическую ситуацию (негативное условие). В большинстве объединений (Пермской области с Коми-Пермяцким АО, Красноярского края с двумя округами) четко соблюдалось первое условие - слияние слаборазвитого и слабоосвоенного округа (округов) с экономически сильным регионом. При этом степень активности политики властей автономных округов колебалась от минимальной в Коми-Пермяцком АО до более значительной в Таймырском и Эвенкийском АО. При объединении Камчатской области с Корякским АО условие сильной "материнской" территории не соблюдалось, поскольку экономическое положение Камчатской области ненамного лучше положения округа. Однако при этом срабатывало второе условие - слаборазвитый и малонаселенный округ плохо управлялся, примером может служить неоднократно срывавшийся северный завоз. Объединение Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО в целом отвечает обоим условиям" <1>.

--------------------------------

<1> Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. и др. Объединение субъектов Российской Федерации: за и против / Ред. и сост. С.С. Артоболевский, Е.Ш. Гонтмахер. М., 2010. С. 19.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, указанным выше Федеральным конституционным законом, а также Федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 4 гл. 2 настоящей работы.

В названном Федеральном конституционном законе сформулированы основные условия образования нового субъекта РФ (ст. ст. 3, 5):

1) образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется на добровольной основе;

2) при образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности;

3) образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ и более <1>;

--------------------------------

<1> Высказываются суждения, что с формальной точки зрения анализируемый Закон вообще не предусматривает возможности объединения субъектов РФ, один из которых входит в состав другого. В результате такого объединения с юридической точки зрения происходят лишение области (края) и автономного округа (автономных округов) в ее (его) составе статуса субъектов РФ и вновь придание территории бывшей области (края) статуса субъекта РФ. Фактически же осуществляется не объединение субъектов, а упразднение автономных округов. Подробнее см.: Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8. Вместе с тем применение данного Закона к процедуре объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов и отсутствие каких-либо решений о признании неконституционными или незаконными итогового Федерального конституционного закона или каких-либо промежуточных решений опровергает данный подход.

4) образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Кроме того, в этом Законе подчеркивается, что изменение наименования субъекта РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, не влечет образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта РФ включается в текст ст. 65 Конституции РФ.

Производство по образованию в составе Российской Федерации нового субъекта детально урегулировано в названном Законе. Несмотря на это в научной литературе по-разному формулируются название стадий (этапов) образования нового субъекта, выделяется разное количество стадий (этапов). Так, А.Н. Чертков выделяет пять этапов <1>, С.В. Нагаева, И.Б. Борисов, А.В. Безруков и В.В. Кульчевский - четыре <2>, В.Н. Лексин и А.Н. Швецов - девять этапов <3>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (постатейный).

<2> См.: Нагаева С.В. К проблеме изменения состава субъектов Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Юридический мир. 2003. N 5. С. 4; Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68; Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 7; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования. С. 24.

<3> См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. N 8. С. 21, 22.

С учетом логики законодателя можно выделить следующие стадии, включающие один или несколько этапов.

Первая стадия - инициирование производства по образованию в составе Российской Федерации нового субъекта. Согласно ч. 1 ст. 10 Закона инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект. В Законе конкретизируется, что речь идет о совместном предложении законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти). Конечно, с фактической инициативой всегда выступает один субъект РФ, возможно, один орган государственной власти, не обязательно орган государственной власти субъекта РФ. Но юридическое значение имеет оформление инициативы в виде согласованного предложения об объединении. Для этого необходимо получение решений законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц в каждом из объединяющихся субъектов РФ <1>. Указанные органы не проводят совместных заседаний, но должны принять соответствующие решения примерно в одно и то же время. На основании этих решений согласованная инициатива оформляется в виде коллективного обращения, подписанного руководителями всех вышеназванных органов государственной власти субъектов РФ. Адресуется данное коллективное предложение Президенту РФ.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления законодательных собраний: Пермской области от 5 июня 2003 г. N 849 "Об инициативе образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"; Красноярского края от 15 октября 2004 г. N 12-2364П "Об инициативе объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов"; Иркутской области от 11 октября 2005 г. N 13/2-ЗС "Об инициативе объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

Как отмечает А.Н. Чертков, "данное положение очень важно с точки зрения обеспечения самостоятельности субъектов Российской Федерации в рамках предметов их ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Оно имеет два основополагающих аспекта. Первый аспект состоит в том, что инициатива объединения субъектов Российской Федерации в новый субъект принадлежит именно субъектам Федерации и не может быть предложена федеральными органами государственной власти <1>. Любые высказывания и публикации на эту тему любых лиц, в том числе руководства высших органов государственной власти Российской Федерации, остаются лишь мнением и не влекут юридических последствий. Федеральные органы не вправе принимать какие-либо обязательные и даже рекомендательные решения по вопросу объединения субъектов Российской Федерации. Существует и второй основополагающий аспект положения о том, что инициатива образования нового субъекта принадлежит самим объединяющимся субъектам Российской Федерации. Инициатива принадлежит именно субъектам Российской Федерации, т.е. не только их органам государственной власти, но и населению, которое в конечном итоге и будет решать данный вопрос на референдуме. В этой связи перед выдвижением соответствующих предложений необходимо всесторонне исследовать позицию населения всех объединяющихся субъектов по вопросу объединения" <2>.

--------------------------------

<1> Отдельные исследователи высказывают предложение о предоставлении права инициирования объединительного процесса федеральным органам государственной власти. См., например: Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2010. N 2; Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8. Однако действующая редакция Закона больше отвечает сути федеративных отношений, является определенной гарантией для существующих субъектов РФ.

<2> Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (постатейный). С. 73.

Перечень конкретных органов государственной власти субъектов, инициирующих объединение субъектов РФ, был включен в текст Закона только в октябре 2005 г. Ранее этот вопрос решался по усмотрению субъектов РФ.

Первым процедуру объединения проходили Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Для более детального урегулирования отдельных вопросов объединения названные субъекты РФ 17 февраля 2003 г. заключили уже упоминавшийся выше договор, который был подписан высшими должностными лицами Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В приложении к нему - Меморандуме "Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" - стороны сформулировали задачи, которые они должны решать как совместными усилиями, так и во взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

Жители Ненецкого автономного округа в 2007 г. посчитали необходимым начать процедуру объединения с Архангельской областью и собрали подписи в поддержку инициативы проведения референдума. На референдум инициативная группа планировала вынести следующие вопросы.

1. Согласны ли Вы с объединением Архангельской области и Ненецкого автономного округа?

2. Согласны ли Вы с тем, чтобы Ненецкий автономный округ в существующих границах входил в состав Российской Федерации непосредственно?

В Постановлении избирательной комиссии Ненецкого автономного округа от 18 декабря 2007 г. N 14/71-5 "О рассмотрении ходатайства инициативной группы по проведению референдума Ненецкого автономного округа" подчеркивалось, что обращение граждан с ходатайством о регистрации инициативной группы на проведение референдума Ненецкого автономного округа до осуществления органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, а также органами государственной власти РФ инициативы образования нового субъекта РФ не соответствует требованиям Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Согласно ч. 1 ст. 11 названного Закона вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.

На основании вышеизложенного инициативной группе было отказано в регистрации.

В ст. 10 Закона предусмотрено, что совместная инициатива (предложение об объединении субъектов РФ) направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

1) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти России, другими субъектами РФ;

2) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

3) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ;

4) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

5) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов РФ.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вторая стадия - проведение референдумов и получение согласия населения объединяемых субъектов.

В ч. 1.1 ст. 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" говорится о том, что инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. Причем эта инициатива может быть реализована только после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ и получения его поддержки инициативы об объединении.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Анализ вышеприведенных норм показывает, что законодательный орган принимает только одно решение - о назначении референдума, хотя формально имеет право принять и иное решение.

В Федеральном конституционном законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" указывается на еще одно очень важное обстоятельство: на референдум выносится согласованная формулировка вопроса об образовании нового субъекта (ст. 11). Причем помимо того, что согласование должно быть достигнуто между объединяющимися субъектами РФ, эта формулировка также согласовывается с Президентом РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.

В табл. 1 представлены формулировки вопросов, выносимых на референдумы по объединению субъектов РФ. Как отмечает А.А. Петров, даже поверхностное прочтение этих формулировок позволяет выделить несколько самостоятельных вопросов: 1) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос); 2) о наименовании нового субъекта; 3) о видовой принадлежности нового субъекта (край, область); 4) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта; 5) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта; 6) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петров А.А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов РФ // Академический юридический журнал. 2006. N 3.

Таблица 1

Сведения о референдумах по объединению субъектов РФ

Регион	Явка, %	Голоса за объединение, %	Вопрос, выносимый на голосование
7 декабря 2003 г.
Пермская область	55,72	83,81	Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект РФ - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ?
Коми-Пермяцкий автономный округ	60,51	89,77
17 апреля 2005 г.
Красноярский край	60,70	92,44	Согласны ли Вы, чтобы Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа объединились в новый субъект РФ - Красноярский край, в составе которого Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа будут являться административно-территориальными единицами с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ?
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ	58,82	69,95
Эвенкийский автономный округ	73,92	79,87
23 октября 2005 г.
Камчатская область	52,23	84,99	Согласны ли Вы, чтобы Камчатская область и Корякский автономный округ объединились в новый субъект РФ - Камчатский край, в составе которого Корякский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ?
Корякский автономный округ	72,17	89,04
16 апреля 2006 г.
Иркутская область	66,01	89,77	Согласны ли Вы, чтобы Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект РФ - Иркутскую область, в составе которого Усть-Ордынский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом нового субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ?
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	88,04	97,97
11 марта 2007 г.
Читинская область	80,46	90,29	Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект РФ - Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ?
Агинский Бурятский автономный округ	89,92	94,00

Иными словами, участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов. Вместе с тем согласно п. 7 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Кроме того, анализ формулировок вопросов, выносимых на референдум, показывает, что во всех случаях оговаривается статус присоединяемой территории - территория с особым статусом. Во всех федеральных конституционных законах об объединяемых субъектах РФ предусмотрено, что территории бывших субъектов становятся административно-территориальными единицами с особым статусом.

В ч. 7 ст. 48 указанного Закона установлен запрет для органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы. Однако согласно ч. 1.2 ст. 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" при проведении референдума об объединении субъектов РФ высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти этих субъектов РФ, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, могут принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, но не вправе использовать преимущества своего должностного положения.

Результаты референдума в каждом из объединяемых субъектов РФ определяются с учетом норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух заинтересованных субъектов РФ и более и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее чем через год (ч. 3 ст. 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации").

Третья стадия - подготовка и принятие проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Законопроект может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом РФ.

В данном законопроекте должны быть определены наименование, статус и границы нового субъекта. Кроме того, в нем должны содержаться положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

1) формирование органов государственной власти нового субъекта;

2) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

3) правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

4) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта;

5) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта;

6) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта.

На основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Четвертая стадия - переходный период. Выше был обозначен круг вопросов, которые должны быть разрешены в переходный период. В табл. 2 представлена информация о происходящем в переходный период <1>.

--------------------------------

<1> См.: Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. и др. Указ. соч. С. 7.

Таблица 2

Сведения об образовании новых субъектов РФ

Название объединенного субъекта	Дата референдума	Федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ	Дата образования нового региона	Дата выборов в законодательное собрание нового региона	Дата принятия нового устава
Пермский край	7 декабря 2003 г.	от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ	1 декабря 2005 г.	3 декабря 2006 г.	19 апреля 2007 г.
Красноярский край	17 апреля 2005 г.	от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ	1 января 2007 г.	15 апреля 2007 г.	6 июня 2008 г.
Камчатский край	23 октября 2005 г.	от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ	1 июля 2007 г.	2 декабря 2007 г.	14 ноября 2008 г.
Иркутская область	16 апреля 2006 г.	от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ	1 января 2008 г.	12 октября 2008 г.	15 апреля 2009 г.
Забайкальский край	11 марта 2007 г.	от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ	1 марта 2008 г.	12 октября 2008 г.	11 февраля 2009 г.

Поскольку в настоящей работе исследуется территориальная организация, следует остановиться на вопросах, касающихся территории нового субъекта и ее границ.

Очевидно, что эти вопросы взаимосвязаны. Как отмечает С.В. Праскова, определение территории любого публично-территориального образования осуществляется посредством закрепления его границ в соответствующем законе. В отношении же территории нового субъекта, образованного в результате объединения субъектов РФ, такой закон является единственным документом. Никакой другой документ федерального уровня не может определять территорию нового субъекта РФ. Одновременно и правовой акт регионального уровня не может определять территорию нового субъекта РФ в одностороннем порядке. Поэтому характер правовой конструкции, с помощью которой определяется территория вновь образованного субъекта РФ в федеральном конституционном законе, имеет особую важность по сравнению с регулированием всех остальных элементов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Праскова С.В. Об описании границ новых субъектов Российской Федерации // Матер. междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)". М., 2010. С. 92 - 97.

Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ границы Забайкальского края совпадают с границами Читинской области на день вступления в силу данного Закона и охватывают территории объединившихся Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В соответствии со ст. 3 Закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ границы Пермского края совпадают с границами Пермской области на день вступления Закона в силу и охватывают территории объединившихся Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Аналогичным образом определяются территории и иных объединенных субъектов РФ. Таким образом, допуская образование нового субъекта в составе России только путем объединения уже существующих субъектов РФ, которые имеют четко определенные границы, вопрос решается по принципу арифметического сложения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Праскова С.В. Указ. соч.; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования.

Выше говорилось, что в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" в срок не более чем 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется граница между субъектами РФ, в орган кадастрового учета должен быть представлен документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.

В действующем законодательстве четко не определен орган, на который возлагаются данные полномочия, - с одной стороны, речь идет об изменении территории субъектов РФ (т.е. документы вроде бы должны представляться органами государственной власти субъекта РФ), с другой стороны, данное решение об объединении оформляется федеральным конституционным законом (т.е. документы вроде бы должны представляться федеральными органами государственной власти). В связи с этим С.В. Праскова предлагает включать в федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ положения, содержащие описание границ нового субъекта РФ в соответствии с законодательством о государственном кадастре недвижимости <1>.

--------------------------------

<1> См.: Праскова С.В. Указ. соч.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 1593; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 9 10 11 12 13 141516 17 18 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!