ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
§ 1. Общая характеристика производств по изменению
территорий муниципального образования
При формировании территориальной основы местного самоуправления в ходе первого этапа его реформы не всегда решения принимались после тщательной проработки. В значительном числе случаев в принимаемых органами государственной власти субъекта РФ решениях не учитывалось мнение населения соответствующей территории. Кроме того, принципы установления границ муниципального образования не всегда четко и однозначно могли быть применены к реальным обстоятельствам. Этим обусловлено огромное число судебных споров в 2004 - 2008 гг. в связи с процессами по изменению во многих субъектах РФ территориальной организации местного самоуправления.
Ниже приводятся некоторые типичные ситуации, приводившие к судебным спорам, вызванным стремлением изменить территориальную организацию местного самоуправления.
1. Замена равностатусных муниципальных образований (по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г.) на разностатусные муниципальные образования (по одноименному Закону 2003 г.). На практике это привело к "битве" за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам.
Пожалуй, особенно остро проблема отнесения муниципального образования к конкретному виду проявилась на примере городов <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Так, в настоящее время в Центральном федеральном округе существует один город с численностью населения более 200 тыс. жителей, не имеющий статуса городского округа, - Старый Оскол Белгородской области (215,9 тыс. жителей). Не имеют статуса городского округа семь городов с численностью от 100 тыс. до 200 тыс. жителей, шесть из которых расположены в Московской области: Люберцы (156,7 тыс. жителей), Мытищи (159,9 тыс. жителей), Ногинск (117,6 тыс. жителей), Одинцово (134,9 тыс. жителей), Сергиев Посад (113,6 тыс. жителей), Щелково (112,8 тыс. жителей), а также Новомосковск Тульской области (134,1 тыс. жителей). Не имеют статуса городского округа 23 города с численностью населения от 50 тыс. до 100 тыс. жителей: 13 - в Московской области, по 3 - в Смоленской и Тульской областях, 2 - в Воронежской области, по 1 - в Белгородской и Владимирской областях. С учетом численности населения таких городов можно даже без детального анализа их экономических показателей утверждать, что эти города - крупные промышленные центры с развитой экономической и социальной инфраструктурой, обладающие свойствами центров межрайонного притяжения, концептуально соответствующие конструкции городского округа, и их ненаделение статусом городского округа представляет собой территориальную аномалию.
|
|
|
В то же время наделение статусом городского округа города или поселка с численностью населения менее 10 - 20 тыс. жителей, не обладающего свойствами межрайонного притяжения, не являющегося значимым промышленным или транспортным центром, закрытым административно-территориальным образованием, также является территориальной аномалией. В качестве примера такой аномалии можно привести рабочий поселок Новогуровский, выделившийся из состава Алексинского района Тульской области, с численностью 3,8 тыс. жителей, не являющийся крупным центром межрайонного притяжения, но наделенный статусом городского округа. Ситуация с этим поселком тем более парадоксальна, что районный центр Алексин с населением 68,2 тыс. жителей, равно как и другие крупные города Тульской области (Новомосковск, Узловая, Щекино), статуса городского округа не получил. См.: Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11.
|
|
|
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. не урегулирован вопрос о том, каким статусом должны наделяться города областного значения. Казалось, было бы логичным при установлении статуса вновь образованного городского поселения или городского округа учитывать сложившийся статус города: статус города районного подчинения соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района; статус города областного подчинения соответствует статусу городского округа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Маркварт Э., Клименко О., Стародобровская И. Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления. М., 2004. С. 22.
Но на практике ситуация складывалась иначе. Показателен пример Ангарска - 250-тысячного города нефтехимиков, который согласно областному закону получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района. По данным института экономики города, у 69 городов и 524 поселков городского типа (53% от всех поселений городского типа), бывших по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. муниципальными образованиями, главы которых несли полную ответственность перед населением за социально-экономическое развитие своих территорий и исполняли государственные полномочия, статус снизился до городских поселений, соответственно, сократился и объем полномочий <1>. Такая ситуация может привести к негативным последствиям в экономическом развитии, например, ухудшению инвестиционного климата (появляется дополнительный уровень согласования и потенциальных административных барьеров) <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Рагозина Л.Г. Главы городов оценивают муниципальную реформу // Практика муниципального управления. 2007. N 7. С. 7, 8; Она же. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка. URL: http://www.urbaneconomics.ru.
<2> См.: Информация о ходе подготовки к внедрению реформы местного самоуправления в отдельных регионах России по состоянию на декабрь 2004 г. Аналитическая записка. Подготовлена на основе материалов лаборатории проблем муниципального развития ИЭПП и Фонда "Институт экономики города". URL: http://www.urbaneconomics.ru.
2. Неопределенность в соотношении вида населенного пункта и вида муниципального образования. Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 вышеназванного Федерального закона 2003 г. в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). На практике это приводило к переименованию сельских населенных пунктов в городские, и наоборот, что не всегда положительно воспринималось населением.
Граждане обращались в суд, указывая в заявлениях, что создаются препятствия или изменяются условия в пользовании поликлиниками, учреждениями социальной защиты и т.д. (это касалось как удаленности учреждений, так и снижения качества оказываемых услуг, например при переводе ребенка из городской школы в сельскую); меняются тарифы на пользование услугами ЖКХ, налоговые ставки; снижается бюджетная обеспеченность; меняется стоимость недвижимости; меняется качество транспортных услуг; меняются объем полномочий и, как следствие, финансовая база; произойдет прекращение выплат надбавок за работу в сельской местности врачам, учителям; изменится арендная плата за нежилые помещения; муниципальное образование лишится отдельных государственных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определения Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. по делу N 41-Г06-4 (Ростовская область); от 25 января 2006 г. по делу N 83-Г05-16 (Брянская область); от 25 января 2006 г. по делу N 33-Г05-30 (Ленинградская область); от 25 января 2006 г. по делу N 19-Г05-11 (Ставропольский край); от 19 октября 2005 г. по делу N 8-Г05-14 (Ярославская область); от 21 сентября 2005 г. по делу N 4-Г05-22 (Московская область); от 22 декабря 2004 г. по делу N 33-Г04-15 (Ленинградская область).
Иногда изменение статуса населенного пункта или территориальной единицы обусловлено требованиями о непрерывности границы муниципального образования и исключения анклавов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. по делу N 41-Г06-4 (Ростовская область); от 25 января 2006 г. по делу N 77-Г05-16 (Липецкая область).
В.Ф. Басаргин привел пример того, какие казусы могут возникать на практике из-за нечеткого установления соотношения вида населенного пункта и вида муниципального образования. Например, в Краснодарском крае есть сельское поселение Каневской с населением 48 тыс. человек, а в Приморском крае - городское поселение Горненское с числом жителей 160 человек <1>.
--------------------------------
<1> См.: Басаргин В.Ф. Минрегион выступает за исключение "несвойственных местному самоуправлению полномочий" // Муниципальная власть. 2010. N 4 (июль - август). С. 8.
3. Сложность соблюдения требования транспортной или пешеходной доступности. Одним из самых противоречивых критериев определения границ муниципальных образований является доступность административного центра муниципального образования. В некоторых субъектах РФ стали создавать городские округа, поскольку не было возможности соблюсти данные критерии, хотя территория была фактически сельской, состоящей из разных населенных пунктов. В дальнейшем эти муниципальные образования преобразовывались в муниципальные районы и сельские поселения.
4. Отсутствие возможности преобразования городского округа в муниципальный район или наоборот в вышеназванном Федеральном законе 2003 г. Весьма своеобразно складывается правоприменительная практика в случае присвоения статуса городского округа району. Речь идет в том числе и о присвоении статуса городского округа району, который не имеет статуса муниципального района по смыслу указанного Закона, но был объявлен районом на основании требований ранее действовавшего Федерального закона 1995 г.
5. Сложность процедуры создания городского округа на базе крупного городского поселения, не являвшегося ранее самостоятельным муниципальным образованием, что порождает трудности при создании городских округов даже в тех случаях, когда окружающий район в достаточной степени обеспечен инфраструктурой. Весьма напряженная ситуация сложилась в ряде крупных городов Ярославской и Тульской областей, ранее находившихся в составе объединенных муниципальных образований и наделенных статусом городских поселений в составе муниципальных районов <1>. Население крупных городов, в первую очередь Рыбинска (222,7 тыс. жителей) и Новомосковска (134,1 тыс. жителей), поддерживаемое местными администрациями, требовало присвоения этим городам статуса городского округа. Это получило поддержку в Государственной Думе Ярославской области и в Тульской областной Думе, однако администрации указанных областей посчитали невозможным наделение объединенных муниципальных образований статусом городских округов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах центрального федерального округа // Право и политика. 2006. N 12.
<2> Выход из сложившейся ситуации был найден в проведении голосования по вопросу о наделении городских поселений статусом городских округов. В г. Новомосковске и Новомосковском районе такое голосование состоялось 20 февраля 2005 г., однако вынесенный на референдум вопрос, хотя и получил поддержку в Новомосковске, был отклонен жителями Новомосковского района. При этом Тульская областная Дума отказалась принимать закон о статусе Новомосковского района, предложенный областной администрацией. Впоследствии границы Новомосковского района и поселений, входящих в его состав, были утверждены Министерством регионального развития РФ. В Рыбинском муниципальном округе местный референдум был назначен на 4 сентября 2005 г. Ярославским областным судом по заявлению Государственной Думы Ярославской области после длительного противостояния сторонников городского округа в лице ряда депутатов областной Думы и присоединившихся к ним руководителей администрации Рыбинского муниципального округа и противников Рыбинского городского округа в лице депутатов бывшего Совета депутатов, заинтересованных в сохранении своих полномочий. Местный референдум в Рыбинском муниципальном округе оказался более успешным, чем в Новомосковском районе, и по результатам голосования город Рыбинск был наделен статусом городского округа. Не последнюю роль в этом сыграла достаточно взвешенная и нейтральная позиция губернатора Ярославской области. К косвенным последствиям местного референдума можно отнести разделение Рыбинского сельского поселения на восемь сельских поселений, удовлетворяющих критериям шаговой доступности административных центров. Менее успешной была попытка преобразования Тутаевского муниципального округа - решение о назначение референдума (голосования) о наделении города Тутаева (42,6 тыс. жителей) было принято, но затем отменено судом. См.: Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах центрального федерального округа // Право и политика. 2006. N 12.
6. Формирование муниципальных образований с межселенными территориями. Проблема формирования муниципальных образований с межселенными территориями получила большой резонанс по "Кабардино-Балкарскому делу" <1>. В субъектах РФ, которые входят в перечень субъектов РФ с низкой плотностью населения, могут возникать и иные проблемы.
--------------------------------
<1> В феврале 2005 г. четыре населенных пункта лишились статуса самостоятельных муниципальных образований и были включены в состав города Нальчик. Кроме того, в результате новой нарезки прилегающие к поселениям земли получили статус межпоселенческих территорий, что вывело их из-под контроля местных властей. Межпоселенческой территорией стала зона рекреационного развития, склон Эльбруса - основной район катания горнолыжников. Это 1,6 млн. руб. в год недополученных доходов, а с 2008 г. - 8,8 млн. руб. Кроме того, часть площадей, отнесенных к межпоселенческим территориям, занимали пастбища и сенокосные угодья, которые также приносили доход. Всего же в результате объединения нескольких селений территория муниципалитета уменьшилась более чем на 6 тыс. га. Причем, лишившись статуса сельских жителей, население этих поселков потеряло соответствующие надбавки и льготы. См.: URL: http://southru.info/2006/06/16/print:page,1,mestnoe_samoraspredelenie.html.
7. Наличие в связи с принятием нового порядка выборов губернаторов так называемого муниципального фильтра. Согласно ч. 3 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" самовыдвижение кандидата политической партией и кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз. С тем чтобы минимизировать необходимое количество согласований с органами местного самоуправления, высказываются предложения укрупнить муниципальные образования.
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ "как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3 части 1 и 2; статьи 12 и 131 часть 1)" <1>.
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
В настоящее время в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматриваются следующие виды производств по изменению территориальной организации местного самоуправления:
1) изменение границ муниципального образования;
2) преобразование муниципального образования;
3) создание сельского поселения на межселенной территории;
4) упразднение сельского поселения.
На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, как уже указывалось выше, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Схожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 5 Хартии изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В вышеназванном Федеральном законе формулировки иные - "осуществляется с учетом мнения", "осуществляется с согласия населения".
Раскрывая содержание конституционных основ гарантирования самостоятельности местного самоуправления, в том числе при проведении территориальных изменений, Конституционный Суд РФ в ряде решений сформулировал важные правовые позиции, связанные с выявлением и учетом мнения населения.
Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.
Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; от 16 октября 1997 г. N 14-П; от 3 ноября 1997 г. N 15-П; от 30 ноября 2000 г. N 15-П; Определения Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О; от 10 июля 2003 г. N 289-О; от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П; от 6 марта 2008 г. N 214-О-П.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплены гарантии выявления и учета мнения населения при изменении территориальной организации местного самоуправления (ст. ст. 12 - 13.2). Важно подчеркнуть, что речь идет не только об изменении границ, но и об иных формах изменения территории местного самоуправления.
В названном Законе имеется четкое указание на формы выявления мнения населения:
1) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;
2) решение представительного органа муниципального образования;
3) решение схода.
§ 2. Производство по изменению границ
муниципального образования
Производство по изменению границ муниципального образования необходимо, например, в случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование при этом не изменяется.
По данным Минрегиона России, в 2005 - 2007 гг. границы муниципальных образований изменялись 114 раз, при этом 14 раз - в Кабардино-Балкарской Республике. В Пензенской области изменены границы шести муниципальных образований, в Челябинской и Ростовской областях - пяти. Инициаторами изменения границ муниципальных образований в 20 случаях выступало население, в 82 случаях - органы местного самоуправления, в четырех - органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в двух - федеральные органы исполнительной власти (в Кабардино-Балкарской Республике и Мурманской области); в шести муниципальных образованиях границы изменялись в соответствии с решениями судов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. С. 20.
В 2008 г. Конституционный Суд РФ исследовал вопрос о том, насколько далеко можно отодвинуть границы муниципального образования, какая часть территории одного муниципального образования может быть передана другому муниципальному образованию по данной процедуре. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как подчеркнул Суд, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с их преобразованием или упразднением и не охватываются нормативным содержанием положений ч. ч. 2 - 3 указанной статьи. Вместе с тем рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.
Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и с необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой. Данный подход федерального законодателя сам по себе не может рассматриваться как не совместимый с Конституцией РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П.
Производство об изменении границ муниципального образования включает следующие этапы.
Первый этап. Выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. Согласно ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
В ч. 5 указанной статьи закреплено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Второй этап. Выявление и учет мнения населения. В соответствии со ст. 12 вышеназванного Закона следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, и изменение границ, не влекущее таких изменений.
Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.
Третий этап. Проведение голосования по вопросу изменения границ муниципального образования в необходимых случаях (при отнесении территории поселения или населенного пункта к территории другого муниципального образования). В ст. 24 указанного выше Закона содержатся нормы, регулирующие особенности проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Четвертый этап. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Этот вопрос подлежит дополнительному регулированию субъектами РФ. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие-то особенности его принятия.
Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Пятый этап. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований. Такие изменения необходимы, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр.
§ 3. Производство по преобразованию
муниципальных образований
Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преобразованиями муниципальных образований являются объединение муниципальных образований, их разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.
Таким образом, в Законе не установлена процедура для многих видов изменений территориальных основ местного самоуправления, например процедура преобразования сельского поселения в городское (или наоборот), муниципального района в городской округ (или наоборот).
Производство по преобразованию муниципального образования включает аналогичные этапы, что и производство по изменению границ муниципальных образований. Однако согласно п. 4 ч. 3 ст. 28 указанного Закона на публичные слушания подлежат обязательному вынесению вопросы о преобразовании муниципального образования. Таким образом, в производстве о преобразовании муниципального образования появляется дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний.
Кроме того, после принятия решения о преобразовании муниципальных образований в течение переходного периода должны быть прекращены полномочия органов местного самоуправления "бывших" муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления нового муниципального образования, принят новый устав муниципального образования и решены иные вопросы.
По сведениям ЦИК России, инициаторами проведения голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований в подавляющем большинстве случаев являются органы местного самоуправления, иногда - сходы граждан (например, в Республике Мордовия, Республике Татарстан), в единичных случаях - органы государственной власти субъекта РФ (например, в Республике Татарстан) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Демьянченко Л.Ф., Ягодина О.Л., Антонова Л.И. и др. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации / Под общ. ред. Л.Ф. Демьянченко. М., 2009.
По данным Минрегиона России, в 2011 г. изменения произошли в 22 субъектах РФ во всех федеральных округах. Основной тенденцией остается объединение сельских поселений. Кроме того, в 2011 - 2012 гг. были отмечены случаи изменения статуса городских поселений на сельские, что позволяет органам местного самоуправления принимать участие в программах, реализуемых исключительно в сельской местности, а жителям - пользоваться льготами, предусмотренными для сельского населения <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/2132.html.
В 2011 - 2012 гг. изменение статуса городского поселения на сельское имело место в ряде регионов: Брянская, Смоленская, Магаданская области, Республика Адыгея - по одному поселению, Приморский (2 поселения) и Хабаровский (4 поселения) края, преобразование двух муниципальных районов в городские округа в Нижегородской области, продолжение массового объединения сельских поселений в Костромской (число сельских поселений сократилось на 12), Тульской (8), Кировской (16), Нижегородской (8) областях, Республике Татарстан (13) и Алтайском крае (36). Наибольшее количество изменений в территориальной организации местного самоуправления произошло в субъектах Центрального федерального округа (Белгородская, Брянская, Воронежская, Калужская, Костромская, Смоленская, Тульская области, а также Московская область и Москва, в результате изменения границ между которыми 2 городских округа, 3 городских и 16 сельских поселений Московской области стали внутригородскими муниципальными образованиями города Москвы), Приволжского федерального округа (Республика Татарстан, Пермский край, Кировская и Нижегородская области), Сибирского федерального округа (Республика Бурятия, Алтайский и Забайкальский края, Иркутская область).
По сравнению с первоначальным количество муниципальных образований в стране к настоящему моменту сократилось почти на 1,5 тыс. Причем в основном это произошло за последние два-три года. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. число муниципальных образований уменьшилось почти на 1 тыс. Наиболее значимые изменения произошли в Республике Башкортостан, Нижегородской, Костромской областях, некоторых других регионах. Анализ практики показывает, что в ходе этих процессов в основном "вымывается" поселенческий, а именно сельский уровень местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Итоговый документ IV Съезда Общероссийской общественной организации "Всероссийский совет местного самоуправления", проходившего 10 июня 2012 г., Москва. URL: http://www.vsmsinfo.ru.
В итоговом докладе, подготовленном экспертами для Всероссийского совета местного самоуправления весной 2012 г., отмечается, что "ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления субъекты Российской Федерации не ставили перед собой столь глобальной задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Это делалось в весьма сжатые сроки и на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления. Какого-либо научно обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию. В итоге действительно было создано множество недееспособных муниципальных образований. В определенной мере это спровоцировал и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, который положил в основу муниципально-территориального деления географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего - дееспособность органов местного самоуправления) факторы" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
§ 4. Производство по созданию
или упразднению сельских поселений
Согласно ст. ст. 13.1 и 13.2 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" упразднение и создание муниципального образования возможно только в отношении межселенных территорий и сельских поселений (территория упраздняемого сельского поселения приобретает статус межселенной и входит непосредственно в состав территории муниципального района; в границах межселенной территории возможно создание сельского поселения).
С.В. Праскова предлагает под упразднением муниципального образования понимать его ликвидацию, связанную с утратой муниципальным образованием видовой категории, наименования, установленных границ, а также с полной ликвидацией структуры органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, прекращением действия системы муниципальных правовых актов. При этом подобная процедура "не должна сопровождаться созданием нового муниципального образования или распространением юрисдикции органов иного муниципального образования того же уровня. В этом плане упразднение поселения принципиально отличается от его объединения или разделения, поскольку при преобразовании существование муниципального образования прекращается одновременно с созданием нового муниципального образования, территория которого принципиально отличается от территории первоначального поселения" <1>.
--------------------------------
<1> Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 59.
В последнее время довольно часто в средствах массовой информации появляются сообщения об упразднении вымерших (сгоревших, разрушенных, затопленных и др.) деревень и иных сельских населенных пунктов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поселок Шахтинский. Упразднение во имя спасения. URL: http://www.erdv.ru/index.php/news/778-2010-07-01-03-42-56; Упразднение деревни Рысева Тавдинского сельского поселения. URL: http://www.from-tyumen.ru/publ/2009_1007/122-1-0-161; Гиблые места. URL: http://www.ecology.md/section.php?section=news&id=2654; В Смоленской области стало меньше деревень. URL: http://www.gorodnews.ru/news/item.php?id=1881; С карты района исчезло 27 деревень. URL: http://selskayanov.ru/?p=11475.
Следует разделять упразднение муниципального образования <1> и упразднение населенного пункта <2>. Безусловно, одна процедура может повлечь другую, хотя не всегда <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Камчатского края от 31 июля 2012 г. N 93 "Об упразднении Ичинского сельского поселения"; Закон Магаданской области от 26 июля 2010 г. N 1307-ОЗ "Об упразднении сельского поселения "Село Тополовка"; Закон Республики Хакасия от 19 октября 2009 г. N 98-ЗРХ "Об упразднении муниципального образования Большеонский сельсовет и о внесении изменений в Закон Республики Хакасия "Об утверждении границ муниципальных образований Таштыпского района и наделении их соответственно статусом муниципального района, сельского поселения".
<2> См., например: Закон Самарской области от 25 октября 2011 г. N 108-ГД "Об упразднении населенного пункта поселка Подбельщина сельского поселения Мочалеевка муниципального района Похвистневский Самарской области"; Закон Владимирской области от 16 февраля 2011 г. N 10-ОЗ "Об упразднении отдельных административно-территориальных единиц муниципального образования "Небыловское (сельское поселение)" Юрьев-Польского района Владимирской области"; Закон Тюменской области от 9 ноября 2011 г. N 76 "Об упразднении деревни Петропавловка Покровского сельского поселения Сорокинского муниципального района Тюменской области и внесении изменений в отдельные законы Тюменской области".
<3> См., например: Закон Астраханской области от 4 июня 2012 г. N 35/2012-ОЗ "Об упразднении административно-территориальной единицы поселка Шагала и внесении изменений в Закон Астраханской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района" и Закон Астраханской области "Об административно-территориальном устройстве Астраханской области".
Согласно п. "л" ч. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" именно законом субъекта РФ устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения. Формально в действующем федеральном законодательстве не предусмотрен обязательный учет мнения населения при изменении границ, создании, упразднении или преобразовании административно-территориальной единицы. Однако в некоторых субъектах РФ такие механизмы закреплены как дополнительные гарантии для населения соответствующей территории.
Например, в ст. 16 Закона Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. N 184-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области" приведен перечень следующих документов, прилагаемых к проекту нормативного правового акта об изменении административно-территориального устройства области:
1) пояснительная записка;
2) картографическое описание, включающее описание границ и схематическое изображение предполагаемого административно-территориального изменения на схематической карте;
3) документы и материалы, отражающие результаты выявления мнения населения соответствующей территории по установленной форме;
4) решения представительных органов муниципальных образований, интересы которых затрагиваются предлагаемым изменением (предлагаемыми изменениями) в административно-территориальном устройстве области;
5) финансово-экономическое обоснование;
5.1) перечень нормативных правовых актов Нижегородской области, требующих принятия, изменения или признания утратившими силу;
6) отзыв правительства области;
7) акт, предусмотренный ч. 2 ст. 29 этого Закона, в случае упразднения населенного пункта по обстоятельствам, связанным с длительным отсутствием в нем населения, зарегистрированного в порядке, установленном законом, и находящегося в собственности физических и юридических лиц недвижимого имущества.
Статья 13.1, регулирующая процедуру упразднения поселений, была включена в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" только в 2008 г. Формально она посвящена упразднению поселений, хотя в ней идет речь об упразднении именно сельских поселений.
На основании указанной статьи упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Таким образом, для упразднения поселения требуется одновременное наличие следующих условий:
1) низкая плотность сельского населения;
2) труднодоступные местности;
3) численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек (причем речь идет не о числе избирателей, а о населении вообще).
Решение об упразднении поселения должно быть принято на сходе граждан.
В связи с этим С.В. Праскова обращает внимание на то, что могут быть ситуации, когда данную норму будет довольно сложно реализовать. Например, что делать, если население фактически отсутствует? Для решения этой и других аналогичных проблем С.В. Праскова предлагает предусмотреть механизмы возможного упразднения поселения исходя из его фактического несоответствия основным признакам муниципального образования - полное отсутствие населения муниципального образования либо его территории (например, в результате затопления в связи со строительством ГЭС), а также отсутствие на территории поселения населенных пунктов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости. С. 59.
Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеназванным Законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
В ст. 13.2 названного Закона предусмотрено создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. Иными словами, единственный критерий создания поселения - наличие у территории статуса межселенной. С инициативой может выступить такой же круг лиц, что и при упразднении муниципального образования.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения она оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения она оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
В ч. 5 ст. 34 указанного Закона предусмотрена возможность установления структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований непосредственно населением через проведение референдума, принятие решения на сходе.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 273; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!