Глава 4. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ТЕРРИТОРИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

§ 1. Понятие и виды муниципальных образований

В ст. 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такая формулировка означает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях - т.е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению. Вместе с тем допускается осуществление местного самоуправления в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный.

Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 г. и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 г., предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.

Для обозначения территориальной организации местного самоуправления был введен термин "муниципальное образование". В ныне утратившем силу Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой:

1) осуществляется местное самоуправление;

2) имеется муниципальная собственность;

3) имеется местный бюджет;

4) имеются выборные органы местного самоуправления.

Причем согласно ч. 3 ст. 61 указанного Закона отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не являлось основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

А.А. Замотаев указывает, что под населенной территорией в данном случае понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением. Понятие населенной территории не следует путать с понятием селитебной территории - территории, занятой строениями, предназначенными для жилья. Смешению этих понятий способствует довольно часто употребляемый термин "заселенная территория", который в одних случаях используется как синоним населенной, а в других - селитебной территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000. С. 75, 76.

В действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" термин "муниципальное образование" определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии с его ст. 2муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того, чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований. С точки зрения некоторых авторов, в качестве специальных видов муниципальных образований следует выделять, например, такие, как ЗАТО, наукограды, инновационный центр "Сколково" и другие территории <1>. Данная позиция представляется небесспорной: территория наукоградов и ЗАТО всегда имеет статус городского округа; инновационный центр "Сколково" расположен на территории двух поселений в Одинцовском районе Московской области. Поэтому следовало бы говорить не о специальном виде муниципального образования, а об особенностях организации местного самоуправления на данных территориях.

--------------------------------

<1> См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012. С. 95; Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012. С. 91; Соловьев С.Г. Муниципальное право России. М., 2013. С. 57.

Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.

По мнению Конституционного Суда РФ, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.

Фактически в названном Законе закрепляются два территориальных уровня местного самоуправления. Верхний, или второй, уровень (искусственно создаваемые территории) представлен муниципальными районами, причем административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Нижний, или первый, уровень (естественно сложившиеся территории проживания) образуют городские или сельские поселения. Городские округа действуют только на одном уровне - это территории, которые сложились в местах естественного проживания, но по своему значению могут быть соотнесены скорее с муниципальными районами, чем с поселениями <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 231, 232.

Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями, по его мнению, являются:

1) численность населения;

2) обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

3) социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

4) мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Указ. соч. С. 180, 181; Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2011.

В.И. Фадеев к обязательным признакам каждого муниципального образования относит:

1) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

3) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

4) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

5) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

6) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 301, 302.

Этот, казалось бы, теоретический вопрос имеет практическое воплощение. При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо установить наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории.

Например, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 38пв06 отмечается, что Закон Республики Карелия N 813-ЗРК в части образования Валаамского сельского поселения реализован не был, местное самоуправление в поселке населением не осуществлялось непосредственно или через выборные органы (органы местного самоуправления не избирались) и население поселка Валаам продолжало осуществлять права на самоуправление в рамках муниципального образования "Город Сортавала". В поселке отсутствуют муниципальное имущество, производство, транспортная и иная инфраструктура, что необходимо для решения вопросов местного значения.

При рассмотрении другого дела Верховный Суд РФ в своем Определении от 23 ноября 2005 г. по делу N 55-Г05-14 констатировал, что территория пос. Черемушки (Республика Хакасия) как муниципального образования и его границы в установленном законом порядке не определялись. Устав муниципального образования названного поселка не утверждался, государственным правовым комитетом Республики Хакасия не зарегистрирован и в реестр уставов муниципальных образований не включен. Поселок Черемушки не наделен муниципальной собственностью и не имеет местного бюджета. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также их наименование и полномочия не определены. Поселок находится в составе муниципального образования "Город Саяногорск" и, следовательно, не может быть признан муниципальным образованием. Тот факт, что в 1999 г. в пос. Черемушки были избраны органы местного самоуправления, осуществлявшие определенную деятельность по решению вопросов местного значения в пределах территории поселка, не может свидетельствовать об образовании самостоятельного муниципального образования пос. Черемушки, учитывая, что эти органы финансировались из бюджета г. Саяногорска, не имели своего устава и закрепленной территории и, более того, входили в структуру администрации г. Саяногорска.

В отдельных решениях суды формулируют новые признаки муниципального образования, не указанные в федеральных законах. Например, в Определении Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 19-Г05-11 подчеркивается: бесспорным и установленным судом обстоятельством является то, что место проживания заявительницы (пос. БРУООС, Ставропольский край) на протяжении нескольких лет относилось к территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление г. Буденновска (единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура и т.п.).

Эти же и некоторые другие признаки муниципального образования названы при рассмотрении другого дела. В Определении Верховного Суда РФ от 17 января 2007 г. по делу N 38-Г06-7 отмечается, что место проживания заявителей (пос. Озерный, Тульская область) относилось к территории, в пределах которой осуществлялось местное самоуправление г. Тулы (единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура и т.п.); жители пос. Озерный, как и жители Центрального района г. Тулы, участвовали в выборах депутатов городской Думы, главы г. Тулы, платили налоги и иные платежи в территориальные налоговые органы г. Тулы. Доводы заявителей о том, что территория населенного пункта "поселок Озерный" в соответствии с балансом земель относилась к территории муниципального образования "Ленинский район", являются несостоятельными, поскольку осуществление местного самоуправления не связано непосредственно с балансовым учетом земель.

В Конституции РФ (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132) указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления (решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов местного самоуправления). В судебной практике каждое из названных проявлений самостоятельности может истолковываться как признак муниципального образования, наличие или отсутствие которого соответственно подтверждает или отрицает существование конкретного муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.

По состоянию на 8 октября 2003 г. - дату опубликования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в Российской Федерации существовало 11733 муниципальных образования. Федеральное законодательство не предусматривало никаких видов муниципальных образований, во всех случаях использовался термин "муниципальное образование", перечень вопросов местного значения был единым для всех муниципальных образований. Все муниципальные образования формально должны были иметь равный статус. Особенно ярко это проявлялось при взаимодействии муниципальных образований, когда одно муниципальное образование находилось в границах другого. Для таких ситуаций предусматривалось, что в случае нахождения в границах территории муниципального образования (за исключением города) других муниципальных образований предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ (п. 3 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г.).

Конституционный Суд РФ сформулировал в связи с этим несколько позиций. В Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П подчеркивается, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному ч. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Позднее в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П Суд указал, что "особенностями территориальной организации местного самоуправления предопределяется необходимость установления правовых начал финансовых взаимоотношений муниципальных образований, имеющих различные территориальные основы своего создания, в частности, в случае нахождения сельсоветов, поселков как муниципальных образований в границах других муниципальных образований - районов... Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Российской Федерации и в конечном счете является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства".

--------------------------------

<1> В Постановлении речь идет о Законе 1995 г.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем.

1. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. фактически установлено определенное соотношение вида административно-территориальных единицы и вида муниципального образования. Например, сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов); городское поселение - город или поселок (иными словами, на территории городского округа не может быть двух городов).

2. Предусматриваются разные принципы территориальной организации, установлены разные критерии создания муниципальных образований <1>. Например, критерий транспортной доступности действует только в отношении муниципальных районов; пешеходной - сельских поселений.

--------------------------------

<1> Об особенностях установления границ муниципальных образований см. в § 3 настоящей главы.

3. Возможность изменения статуса путем преобразования в другой вид муниципального образования предусмотрена только для городских поселений и городских округов, т.е. не закреплена процедура преобразования городского округа в муниципальный район, и наоборот; городского поселения в сельское поселение, и наоборот и т.п.

4. Упраздняться или создаваться могут только сельские поселения. В отношении иных видов муниципальных образований, видимо, должен использоваться термин "преобразование", означающий в данном случае разделение или объединение.

5. Для разных видов муниципальных образований предусмотрен разный перечень вопросов местного значения, который содержится в разных статьях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": для городских и сельских поселений - в ст. 14; для муниципальных районов - в ст. 15; для городских округов - в ст. 16; для внутригородских территорий городов федерального значения - в ст. 79. Причем вопросы местного значения муниципальных районов законодатель именует вопросами межпоселенческого характера. Такая формулировка связана с особым статусом муниципального района как муниципального образования, объединяющего в обязательном порядке городские и сельские поселения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Захаров И.В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 88 - 93.

6. О возможности осуществления отдельных государственных полномочий говорится преимущественно в контексте муниципальных районов и городских округов (ст. 2, а также ч. 3 ст. 19 вышеназванного Закона). По замыслу законодателя, именно эти виды муниципальных образований обладают достаточным потенциалом, инфраструктурой и ресурсами для указанной деятельности. Однако не предусмотрен запрет на наделение поселений отдельными государственными полномочиями.

7. В указанном Законе предусмотрены разные модели системы органов местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования (ст. ст. 23, 34 - 37). Например, только для муниципального района закреплен косвенный порядок формирования представительного органа; только в сельских поселениях возможно проведение сходов; только в сельских поселения и на внутригородских территориях возможно совмещение для одного человека должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа; пропорциональная система не применяется к подавляющему числу сельских поселений, а для значительного числа городских округов и муниципальных районов, наоборот, не применяется мажоритарная система.

8. Имеются значительные различия в сфере бюджетных отношений. Например, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района (ст. 52 указанного Закона).

9. В ст. ст. 61 - 63 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены разные источники доходов местных бюджетов, в том числе разный размер отчислений от федеральных и региональных налогов. Например, в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%; в бюджеты муниципальных районов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 10% и налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 20%; в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%. В бюджеты муниципальных районов и городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 40%. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов.

10. Имеются различия и в распределении межбюджетных трансфертов между разными видами муниципальных образований. Например, в ч. 5 ст. 137 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ.

В научной литературе не исследуется вопрос о том, должны ли все муниципальные образования иметь равный статус, быть равными, или равными во взаимоотношениях с субъектами РФ (по аналогии с субъектами РФ и Российским государством - ст. 5 Конституции РФ). В действующем законодательстве данный вопрос также не урегулирован. Периодически он возникает в правоприменительной практике, например при рассмотрении жалоб граждан на то, что их территория получила статус городского поселения (и вошла в состав муниципального района с самостоятельной системой местного самоуправления), а не городского округа. В таких случаях правоприменитель обращает внимание только на то, что конституционное право на осуществление местного самоуправления у граждан реализовано и что конкретные территориальные пределы организацией местного самоуправления ни Конституцией РФ, ни действующим законодательством не установлены. Вопрос о разностатусности муниципальных образований начал подниматься в связи с созданием "Новой Москвы" <1>. Очевидно, что он должен быть урегулирован на федеральном уровне.

--------------------------------

<1> Речь идет о Москве в новых границах с учетом присоединенной части территории Московской области.

П.А. Астафичев обращает внимание на то, что "некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как "внутригородская территория города федерального значения", в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию" <1>.

--------------------------------

<1> Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 26.

Согласно ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В ч. 1 ст. 85 указывается, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Причем земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с вышеприведенными нормами обычно содержится указание на то, что территорию муниципального образования составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения муниципального образования, рекреационные земли, земли для развития муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории муниципального образования входят в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Устав муниципального образования "Город Новомосковск"; Устав муниципального образования "Город Михайловск".

Довольно часто в уставах содержится лишь перечень населенных пунктов, совокупная территория которых составляет территорию муниципального образования.

Территория одного муниципального образования отграничивается от другого границей. Граница муниципального образования - это линия, определяющая пределы его территории, отображаемая на картах (планах) и закрепляемая законом субъекта РФ. В большинстве случаев под границей понимается линия, проходящая по поверхности земли. Однако высказываются суждения о том, что под границей муниципального образования следует понимать линию в пространстве (вертикальная поверхность). Такой подход представляется небесспорным, поскольку воздушное пространство, недра находятся под государственной юрисдикцией.

В отличие от Государственной границы РФ границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 27.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" в кадастр вносятся сведения о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, в том числе описание местоположения границ муниципальных образований; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.

В отношении муниципального образования подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости реквизиты закона субъекта РФ об установлении или изменении границ муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования. При осуществлении же записи о границах населенных пунктов необходимо указать реквизиты правовых актов:

1) утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, - схемы территориального планирования муниципального района);

2) изданных органами государственной власти субъектов РФ документов, подтверждающих установление или изменение границ населенных пунктов либо их упразднение.

Кроме того, в кадастр в обязательном порядке заносится информация о дате внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Афонина А.В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

§ 2. Соотношение понятий "муниципальное образование",

"административно-территориальная единица",

"населенный пункт"

Исследование понятия и признаков муниципального образования будет неполным без анализа еще одного термина - поселение, который используется для объяснения того, что представляет собой муниципальное образование <1>.

--------------------------------

<1> Любопытное определение термина предложено членами Академии архитектуры и строительных наук: "Если термин "населенный пункт" в Законе используется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление". При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов". Цит. по: Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. С. 39 - 40.

Термин "поселение" имеет широкое значение. В словаре русского языка С.И. Ожегова слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает" <1>. Под населенным пунктом понимается "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях <2>. По мнению автора словаря, понятие "поселение" шире, чем понятие "населенный пункт".

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 350.

<2> Там же. С. 565.

В российскую правовую систему понятие "поселение" введено Конституцией РФ, в которой в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления (в соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Базаркин Д., Лобачева Е. О землях населенных пунктов // ЭЖ-Юрист. 2007. N 1.

А.Н. Дементьев обращает внимание на то, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин муниципальные образования. Термины "поселение" и населенный пункт имели практически одно и то же значение и использовались в законодательстве для обозначения географических и градостроительных объектов <1>. В действующем Федеральном законе 2003 г. вводится существенно иное толкование этого термина - "поселение". Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому необходимо четко разграничивать употребление термина "поселение" в территориально-географическом (физическом) смысле и термина "поселение", используемого для характеристики статуса муниципального образования <2>.

--------------------------------

<1> См.: Першин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ переходных положений новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. N 7 (227).

<2> См.: Дементьев А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004. С. 10 - 12.

В Градостроительном и Земельном кодексах РФ термин "поселение" употребляется только для обозначения соответствующего вида муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом "О наименовании географических объектов" регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежат следующие территории: города и другие поселения, районы, волости. Иными словами, под поселением по-прежнему понимается географический объект.

Федеральная служба государственной статистики в своей деятельности опирается на две параллельные системы общероссийской классификации: Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). Объектами классификации в ОКАТО являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты <1>. Объектами классификации в ОКТМО являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений <2>. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования <3>.

--------------------------------

<1> См.: Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). ОК 019-95, утв. Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413.

<2> См.: Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). ОК 33-2005, утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 г. N 310-ст.

<3> По мнению ряда авторов, "территориальные органы Росстата пытаются представить документы об образовании (преобразовании) муниципальных образований взамен документов об административно-территориальных преобразованиях, справедливо предполагая наличие определенной корреляции понятий" (цит. по: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. С. 41).

Терминологическая путаница наблюдается в нормативных правовых актах субъектов РФ, которые не всегда оперативно вносят изменения в собственное законодательство. Например, в Читинской области действовал Закон от 30 января 1997 г. N 71-ЗЧО о территориальном устройстве <1>, в ст. 11 которого устанавливалось, что в целях эффективного осуществления местного самоуправления, совместного решения общих задач из поселений, связанных между собой тесными организационно-хозяйственными и административными отношениями (общие государственные органы и (или) органы местного самоуправления), могут создаваться следующие территориальные единицы - объединения поселений: сельские округа, поселковые округа, районы. Прокурор Читинской области обратился в суд, посчитав данные нормы не соответствующими Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отказывая прокурору, суд подчеркнул, что данная правовая норма не решает каких-либо вопросов местного самоуправления, а лишь перечисляет виды территориальных единиц - объединений поселений, в связи с чем необоснованны ссылки прокурора на ст. ст. 2 и 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в указанном Законе городское поселение и сельское поселение рассматриваются как виды муниципальных образований, в то время как ст. 11 Закона Читинской области, что следует из ее наименования и текста, закрепляет виды территориальных единиц - объединений поселений. При этом из содержания статьи не следует, что в сельском либо поселковом округе будет создан общий, единый орган местного самоуправления <2>.

--------------------------------

<1> Утратил силу в связи с принятием Закона Читинской области от 14 февраля 2007 г. N 902-ЗЧО "Об административно-территориальном устройстве Читинской области".

<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. по делу N 72-Г06-8.

Другой пример. Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления Кабинета министров Республики Татарстан от 17 августа 2006 г. N 422 "Об утверждении изменения черты села Константиновка Высокогорского муниципального района и переводе земель из одной категории в другую", ссылаясь на то, что Кабинет министров Республики Татарстан, принимая данное Постановление, превысил свои полномочия, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границы муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Кроме того, изменение черты села Константиновка было принято без учета мнения населения, выраженного представительным органом Константиновского сельского поселения. Все судебные инстанции подтвердили законность оспариваемого Постановления. В судебных решениях, в частности, указывалось, что в силу "п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации черта поселения - это внешняя граница земель, используемых и предназначенных для застройки и развития поселения.

Понятие поселения подпадает под определение населенного пункта. Это территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы (черты) и служащая постоянным местом проживания населения... Доводы о том, что при изменении черты населенного пункта необходимо было учитывать мнение населения, нельзя признать состоятельными, так как нормы п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на которые ссылается прокурор, не могут применяться при регулировании вопросов об административно-территориальном устройстве" <1>.

--------------------------------

<1>Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. по делу N 11-Г07-15.

В.И. Васильев обращает внимание на то, что путаница в определениях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ.

Следует отметить, что вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. "территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению... Конституция РФ в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. подтвердил ее отсутствие. Он "развел" территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство" <1>. Вместе с тем продолжала существовать неясность относительно содержания этих понятий и их соотношения. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в Постановлении по "удмуртскому делу", предусмотрев возможность создания в субъектах РФ административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Учебник В.И. Васильева "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2012 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 202 - 203.

<2> См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. С. 202, 203.

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П Конституционный Суд РФ отметил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует разграничивать понятия "территория административно-территориальной единицы (населенного пункта)" и "территория муниципального образования". Вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении <1> и могут решаться ими самостоятельно без согласования с кем бы то ни было <2>. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующей территории в порядке, предусмотренном федеральными законами. При этом следует учитывать мнение Конституционного Суда РФ, высказанное в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П, о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения.

--------------------------------

<1> Однако в литературе высказываются предложения об изменении этого порядка. "Изменение административно-территориального деления субъектов Федерации не должно ими осуществляться без согласования и/или учета мнения и проведения консультаций с федеральными институтами власти, так как при таких изменениях затрагиваются интересы федерального центра, требуются организационные, правовые и иные меры, а также финансово-бюджетные затраты. Данный вопрос требует урегулирования федеральным законодательством" (Гречаная А.В., Дубинин А.В. Некоторые проблемы территориальной организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом // Поддержка внедрения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Информационный бюллетень. 2007. N 1 (май). С. 42).

<2> Однако в некоторых субъектах РФ при решении вопросов административно-территориального устройства заручаются мнением населения. Например, Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 августа 2004 г. N 1311 "О преобразовании рабочих поселков Ленинск и Тургояк города Миасса Челябинской области" указанные поселки преобразованы в сельские населенные пункты - поселки Ленинск и Тургояк. Но предварительно на основании решения Миасского городского Совета депутатов от 27 февраля 2004 г. N 3 был проведен опрос граждан этих поселков, согласно которому большинство граждан выразили согласие на изменение статуса населенных пунктов. См.: Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. по делу N 48-Г05-10.

Такой же позиции придерживаются суды субъектов РФ. Так, Конституционный Суд Республики Коми в Постановлении от 17 сентября 2004 г. отметил, что необходимо разграничивать понятия "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальная единица" и, соответственно, "муниципальное устройство" и "муниципальное образование". Первые два подразумевают лишь территориальную организацию Республики Коми, а муниципальное устройство связано с организацией местного самоуправления, и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории. Однако в связи с принятием в 2003 г. нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "муниципальное образование" претерпело существенные изменения, которые не могут не повлечь изменения в административно-территориальном устройстве. Поэтому вопрос образования города районного значения в пределах границ района как вопрос административно-территориального устройства связан с организацией местного самоуправления в соответствии с указанным Законом. Иное истолкование искажало бы смысл проводимой реформы местного самоуправления.

Выше рассматривался вопрос о том, что такое муниципальное образование. Теперь проанализируем термин "административно-территориальная единица (административная единица)".

Ряд ученых считают, что ключевым отличием муниципального образования от административно-территориальной единицы является наличием у него собственного территориального коллектива (местных жителей, местного сообщества) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 88, 89; Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. С. 274; Белоусова Е.В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. 2011. N 7. С. 5 - 12; Астафичев П.А. Указ. соч. С. 26.

А.Н. Чертков справедливо указывает, что функциональное назначение административно-территориального устройства субъектов РФ состоит в организации деятельности органов государственной власти, а территориальной организации местного самоуправления - в организации местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований <1>. Аналогичной точки зрения придерживается и Н.Л. Пешин, который отмечает, что административно-территориальная единица - это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения; муниципальное образование - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. решаются преимущественно вопросы местного значения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. С. 22.

<2> См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 136.

В отдельных законах субъектов РФ содержится подобное определение. Например, в ст. 2 Закона Свердловской области от 20 мая 1997 г. N 30-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" определяется, что административно-территориальная единица - часть территории Свердловской области в установленных границах, имеющая собственное наименование, созданная для осуществления функций государственного управления. Населенный пункт - место постоянного компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее жилые, административные и хозяйственные постройки.

Однако в большинстве законов субъектов РФ об административно-территориальном устройстве под административно-территориальной единицей понимается часть территории субъекта РФ в установленных границах, имеющая наименование и соответствующий статус.

В Законе Белгородской области от 15 декабря 2008 г. N 248 "Об административно-территориальном устройстве Белгородской области" используется два разных термина: "административно-территориальные единицы Белгородской области" и "административно-территориальные единицы муниципального образования". Административно-территориальные единицы Белгородской области - части ее территории, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти и иных государственных органов Белгородской области. Кроме того, в их границах осуществляются функции федеральных органов государственной власти, выполняется кадастровое деление территории РФ, уточняется юрисдикция районных судов, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования - части территории муниципального образования, в пределах которых могут функционировать территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования согласно структуре администрации соответствующего муниципального образования.

Как уже говорилось выше, территория муниципального образования может совпадать или не совпадать с административно-территориальной единицей.

Например, столица Свердловской области - г. Екатеринбург - является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории муниципального образования "Город Екатеринбург" входят следующие населенные пункты: г. Екатеринбург, пос. Шабровский, Березит, Глубокое, Гора Хрустальная, Зеленый Бор, Исток, Козловский, Лиственный, Медный, Мичуринский, Московский, Мостовка, Палкинский Торфяник, Перегон, Полеводство, Приисковый, Садовый, Светлая Речка, Северка, Семь Ключей, Совхозный, Сысерть, Хутор, Чусовское Озеро, Широкая Речка, Шувакиш, Ягодный, с. Верхнемакарово и Горный Щит <1>. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования не совпадают.

--------------------------------

<1> См.: решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. N 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "Город Екатеринбург".

Столица другого субъекта РФ - Новосибирской области - г. Новосибирск - также является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории городского округа г. Новосибирска входит только один населенный пункт - г. Новосибирск <1>. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования совпадают.

--------------------------------

<1> См.: Устав г. Новосибирска.

Населенный пункт - часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных перегонах, разъездах, в лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшему населенному пункту.

Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, иных населенных пунктов, а также муниципальных образований.

Все населенные пункты подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" к городским населенным пунктам были отнесены города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским - все остальные населенные пункты. Поскольку большинство существующих населенных пунктов создавалось еще в советское время, их статус формировался с учетом данного нормативного акта <1>.

--------------------------------

<1> В Указе были сформулированы достаточно четкие критерии отнесения территории к конкретному виду населенного пункта. К категории городов республиканского, краевого и областного подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. К категории городов окружного подчинения относились населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тыс. человек. К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85%.

К категории рабочих поселков относились населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85%, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения.

К категории курортных поселков относились населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляло не менее 50% постоянного населения.

К категории дачных поселков могли быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них.

Поэтому в субъектах РФ учитывают данный подход при разработке и принятии собственных законов. Например, в соответствии с Законом Московской области от 17 января 2001 г. N 12/2001-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" к городским населенным пунктам относятся: город областного подчинения, город районного подчинения, поселок городского типа (рабочий поселок или дачный поселок); к сельским населенным пунктам относятся: село, поселок, деревня, хутор, слободка, местечко.

Четкое определение административно-территориальной единицы, отграничение ее от муниципального образования важно для того, чтобы избежать смешения процедур изменения административно-территориального устройства (например, при изменении границ административно-территориальной единицы мнение населения получать не обязательно) и муниципально-территориальной организации (при изменении границы муниципального образования необходимо учитывать мнение населения, а в ряде случаев необходимо получение согласия населения), подмены одной процедуры другой.

Эта позиция была сформулирована в Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 406-О-П. Вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Это, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 10 июля 2003 г. N 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении.

Устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае, оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

В Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 406-О-П впервые была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Указ. соч.

Однако на практике такие примеры имеются. Например, Законом Красноярского края от 19 ноября 2004 г. N 12-2549 "Об отнесении поселка Овсянка к категории сельских населенных пунктов" раб. пос. Овсянка, входящий в состав территории муниципального образования "Город Дивногорск", был отнесен к категории сельских населенных пунктов и стал с. Овсянка. Это позволило включить село в состав городского округа "Дивногорск" <1>. Следует напомнить, что в состав городского округа может входить один городской населенный пункт: либо город, либо поселок.

--------------------------------

<1> См.: Закон Красноярского края от 28 января 2005 г. N 13-2928 "Об установлении границ муниципального образования "Город Дивногорск" и наделении его статусом городского округа".

Как говорилось выше, все населенные пункты в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). Можно выделить различные основания классификации городских и сельских населенных пунктов.

В зависимости от численности населения ранее, в соответствии со ст. 5 Градостроительного кодекса РФ 1998 г., городские и сельские поселения подразделялись на крупные, средние и иные населенные пункты <1>. С принятием в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ от такого подхода отказались, однако в отдельных случаях в законодательстве субъектов РФ до сих пор используются эти термины, причем понимают под ними разные по численности населенные пункты. Например, в Мурманской области под крупным городом понимается город с населением свыше 30 тыс. человек <2>. В Калининградской области к крупным городам отнесены Калининград (424,6 тыс. человек), Советск (43,2 тыс.), Черняховск (41,7 тыс.), Балтийск (33,2 тыс.), Гусев (28,1 тыс. человек) <3>. Такое разнообразие связано с тем, что вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении. Органы государственной власти субъектов РФ принимают решение исходя из особенностей территорий.

--------------------------------

<1> Выделялись: сверхкрупные города - с населением свыше 3 млн. человек; крупнейшие города - от 1 млн. до 3 млн. человек; крупные города - от 250 тыс. до 1 млн. человек; большие города - от 100 тыс. до 250 тыс. человек; средние города - от 50 тыс. до 100 тыс. человек; малые города и поселки - до 50 тыс. человек; крупные сельские поселения - свыше 5 тыс. человек; большие сельские поселения - от 1 тыс. до 5 тыс. человек; средние сельские поселения - от 200 до 1 тыс. человек; малые сельские поселения - менее 200 человек.

<2> См.: Постановление правительства Мурманской области от 22 февраля 2008 г. N 74-ПП/3 "О концепции по оптимизации управления отходами потребления в Мурманской области".

<3> См.: Закон Калининградской области от 28 декабря 2006 г. N 115 "Об утверждении Программы социально-экономического развития Калининградской области на 2007 - 2016 годы".

В ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. используются термины "территория с низкой плотностью населения" и "территория с высокой плотностью населения". К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой или низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время эти перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.

В зависимости от наличия или отсутствия внутреннего деления городских поселений соответственно выделяются города с внутренним делением (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов, а города Бердск или Обь не имеют районного деления. Анализ уставов городов позволяет сделать вывод, что в районах в городах, как правило, создаются только исполнительные органы местного самоуправления - администрации, которые являются структурными подразделениями городских исполнительных органов местного самоуправления.

В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения, которые являются субъектами РФ (Москва и Санкт-Петербург), города республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Барабинск Новосибирской области). Города регионального значения (республиканского, краевого, областного значения), как правило, имеют деление на районы в городе.

В зависимости от функциональной направленности можно выделить курортные города (например, Ессентуки, Пятигорск), города - научные центры или наукограды (например, Обнинск Калужской области), города-здравницы и т.п. Определенными особенностями обладает, например, г. Сочи - не только как курортный город, но и как центр проведения зимней Олимпиады <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

§ 3. Особенности установления границ

муниципальных образований

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. при формировании муниципальных образований использовались несколько иные подходы, чем те, что предусматриваются сегодня. В частности, на первоначальное формирование муниципальных образований влияли следующие обстоятельства <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 93 - 96.

1. При формировании муниципальных образований приоритет отдавался поселенческому принципу (в границах городских и сельских поселений).

2. Была предусмотрена только одноуровневая модель местного самоуправления; подчинение одного муниципального образования другому не допускалось.

3. Сложившаяся к 1995 г. система административно-территориального устройства большинства субъектов РФ предполагала наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц.

4. Если в границах одного муниципального образования создавалось другое муниципальное образовании, то необходимо было разграничивать предметы ведения, полномочия и собственность между этими муниципальными образованиями.

5. В Конституции РФ нет однозначного ответа на вопрос о том, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Допускается создание местных органов государственной власти в границах части территории субъекта РФ. В 1990-х гг. такие органы власти, как правило, создавались в границах искусственных территориальных единиц (районов, округов).

В Законе предусматривалось, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Кроме того, следует учитывать, что во многих субъектах РФ на момент первоначального создания муниципальных образований (1995 - 1997 гг.) не было принято всех необходимых нормативных актов. Во многих регионах отсутствовали законы об административно-территориальном делении, территориальном устройстве или о муниципальных образованиях. Зачастую срабатывал принцип "кто не успел, тот опоздал". Пока региональные законодатели думали, какими должны быть муниципальные образования, к какому территориальному уровню их лучше отнести, некоторые территории объявляли себя муниципальными образованиями. Например, в соответствии с первоначальной редакцией Закона Новосибирской области от 11 декабря 1996 г. N 51-О "О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области" в Новосибирске (как и в других крупных городах области) должны были формироваться только местные органы государственной власти. Формирование органов местного самоуправления в этих границах не предполагалось. Однако к тому времени в Новосибирске уже были проведены местные выборы, сформировано городское собрание, разработан и утвержден Устав города. Поэтому фактически город сам объявил себя муниципальным образованием. Позже в упомянутый областной Закон были внесены соответствующие изменения.

Указанные выше и некоторые другие обстоятельства предопределили различия в подходах к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления. Субъекты РФ учитывали свои национальные, региональные, экономические, исторические, политические и иные особенности. Поэтому существовали различные модели формирования муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 112 - 117.

1. Муниципальными образованиями являются только естественные городские и сельские поселения. Эта модель наиболее полно отвечает сути местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных образований на территории одного субъекта РФ могло бы быть очень большим. Например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 1,7 тыс. Кроме того, все создаваемые муниципальные образования должны обладать всеми атрибутами муниципального образования, такими как выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и др.

2. Существовавшая к началу 1990-х гг. система двух или трех уровней территориального деления субъекта РФ упразднялась. Создавались новые территориальные образования, которые являлись немногим более крупными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы. Эта модель была реализована в Республике Карелия, Ленинградской, Псковской областях (волости), Московской области (сельские округа) и в ряде иных регионов. В соответствии с Законом Республики Карелия от 20 января 1994 г. N XII-23/621 "Об основах административного и территориального устройства Республики Карелия" волость - обособленная территория, включающая один или несколько населенных пунктов с прилегающей территорией, которая может быть административно связана с районом или городом республиканского значения.

3. Местное самоуправление осуществлялось в границах сельского района (искусственного образования) или города, имеющего деление на районы в городе. В крупных городах в абсолютном большинстве своем создавались единые муниципальные образования с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских районов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями (например, в Москве и Нижнем Новгороде). Такие подразделения не имели представительных органов власти, своей муниципальной собственности, не вправе были устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы этих администраций назначались главой администрации или главой местного самоуправления города <1>. Фактически районные администрации в городах, администрации сельских поселений рассматривались как структурные подразделения районной или городской администрации.

--------------------------------

<1> См.: Сахарнова В.Н. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления // Журнал российского права. 2001. N 10.

Данная модель использовалась в большинстве крупных городов, в ряде районов Омской области, на других территориях. Разновидностью этой модели в сельской местности являлось формирование на уровне сельсоветов, поссоветов внутрирайонных муниципальных образований. Такой подход использован в Алтайском, Приморском краях.

4. Вводились два уровня местного управления - местное государственное управление и местное самоуправление. В рамках этой модели на уровне сельских районов и городов областного значения создавались территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта РФ. Эта модель была реализована, например, в республиках Удмуртия, Карелия, Алтай, Новосибирской области, Ставропольском крае.

Возможно было выделение иных моделей либо создание новых на базе рассмотренных выше <1>.

--------------------------------

<1> Обзор разных моделей местного самоуправления, складывавшихся в 1990-е гг., см., например: Костюков А.Н. Указ. соч. С. 83 - 90; Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 10 - 12; Бабун Р.В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Городское управление. 2009. N 5. С. 13 - 22.

По информации Госкомстата России, по состоянию на 1 апреля 2003 г. в России было 11566 муниципальных образований. В табл. 3 приведены, на основании сведений того же источника <1>, данные о муниципальных образованиях по состоянию на 1 января 2012 г.

--------------------------------

<1> Госкомстат России переименован в Федеральную службу государственной статистики.

Таблица 3

Данные о муниципальных образованиях

Федеральные округа	Муниципальные образования
	всего	муниципальные районы	городские округа	внутригородская территория города федерального значения	поселения
	всего	муниципальные районы	городские округа	внутригородская территория города федерального значения	городские	сельские
Центральный	4977	416	107	125	495	3834
Северо-Западный	1705	159	40	111	224	1171
Южный	1743	144	30	-	94	1475
Северо-Кавказский	1712	114	30	-	43	1525
Приволжский	6138	452	74	-	358	5254
Уральский	1349	93	110	-	78	1068
Сибирский	4116	319	77	-	258	3462
Дальневосточный	1378	124	49	-	161	1044
Всего в Российской Федерации	23118	1821	517	236	1711	18833

В настоящее время принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. в гл. 2 (ст. ст. 10 - 13.2) и гл. 12 (ст. ст. 84, 85). Иногда эти принципы называются требованиями, условиями.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П была выражена правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения. Как указал Суд, согласно п. 1 ст. 82 Устава (Основного закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.

Кроме того, при определении территории муниципального образования необходимо учитывать следующее <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о критериях формирования муниципальных образований разных типов, анализе судебной практики см.: Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008; Она же. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7; Она же. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления // Современное право. 2008. N 6; Она же. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ без каких-либо изъятий. Согласно ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2. Местное самоуправление основано на поселенческом принципе. В п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 11 указанного Закона устанавливается, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

В соответствии с п. п. 3 и 4 ч. 1 ст. 11 Закона территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.

3. Местное самоуправление является территориальным, т.е. осуществляется на определенных территориях, которые могут отличаться от территорий поселений. Предусматривается возможность осуществления местного самоуправления в границах муниципальных районов; впервые введено понятие межселенных территорий, под которыми понимается территория, находящаяся вне границ поселений.

Кроме того, территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, отграничены друг от друга. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст. 11 - 13 названного Закона.

В ст. 85 этого Закона предусмотрено, что органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусами городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. При утверждении границ муниципальных образований допускалось утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2012 г.

В случае если границы муниципальных образований не были утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г., границы муниципальных образований утверждались до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Приказами Минрегиона России были утверждены границы муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской, Ленинградской, Тульской областях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказы Минрегиона России от 25 марта 2005 г. N 34 "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области"; от 31 марта 2005 г. N 36 "Об утверждении границ муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике"; от 28 марта 2005 г. N 35 "Об утверждении границ муниципального образования в Ленинградской области"; от 23 марта 2005 г. N 32 "Об утверждении границ муниципальных образований Тульской области".

4. Территория муниципального образования является целостной, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. В соответствии с п. п. 12, 13, 16 ч. 1 ст. 11 указанного Закона устанавливается, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

5. Муниципальное образование - это всегда населенная территория. Из этого следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения - очень важный фактор. В ст. 11 Закона несколько норм посвящено особенностям учета численности населения.

Например, устанавливается, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый).

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского поселения. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

В табл. 4 приведены сведения о численности населения по типам муниципальных образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 26.

Таблица 4

Численность населения по типам муниципальных образований

Тип муниципального образования	Количество муниципальных образований, % от общего количества	Количество населения, % от общего количества
Городские округа	2,2	38,3
Городские поселения	7,2	16,1
Сельские поселения	82,2	35,2
Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения	1,0	10,4

6. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктуры, что может потребовать объединения нескольких населенных пунктов в одно муниципальное образование. При определении территории муниципальных образований целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования.

Например, в п. 5 ч. 1 ст. 11 указанного выше Закона устанавливается, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

В ряде регионов при определении территории местного самоуправления пытаются использовать так называемую теорию экономической целесообразности, достаточности, ставя территорию муниципального образования в зависимость от экономического потенциала, наличия предприятий.

7. В названном Законе закреплены критерии соотношения вида населенного пункта и вида муниципального образования, что на практике привело к необходимости переименования сельских населенных пунктов в городские и наоборот. Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

8. Для некоторых типов муниципальных образований установлены требования по размеру территории - так называемые критерии транспортной и пешеходной доступности. В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 11 границы сельского поселения, в состав которого входят два населенных пункта и более, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

9. Немаловажное значение имеют исторические и иные особенности. Для подтверждения того, что территория муниципального образования сложилась исторически определенным образом, используют различные документы и даже исторические справки. Например, при определении статуса городского округа "Тула" учитывались документы 1965 г., Карачевского поселения Брянской области - 1916 г., г. Волжский Волгоградской области - 1964 г., г. Красноярска - 1979 г. <1>. Так, при рассмотрении спора о создании Камышловского района Свердловской области судом было установлено, что с. Галкинское, Б. Пульниковское, Квашнинское, Куровское, Кочневское являются единой географической и исторически сложившейся территорией Камышловского района, поскольку были основаны в период с 1665 по 1723 г. и располагались в одной географической зоне: северная часть Камышловского района по обеим сторонам Ирбитского тракта. В списке населенных мест Пермской губернии, Камышловского уезда, по сведениям 1869 г., значатся "расположенными по Ирбитскому почтовому тракту следующие населенные пункты: с. Галкинское, д. Пульникова Большая, д. Пульникова Малая, д. Квашнина Большая, д. Квашнина Малая, с. Кочневское, с. Куровское" <2>. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности использования таких древних документов, тем более что в них говорится об отнесении населенных пунктов к Пермской губернии. Явно должен быть более поздний документ, свидетельствующий о включении данных населенных пунктов в Свердловскую область.

--------------------------------

<1> См.: Определения Верховного Суда РФ от 17 января 2007 г. по делу N 38-Г06-7 (Тульская область); от 25 января 2006 г. по делу N 83-Г05-16 (Брянская область); от 7 декабря 2005 г. по делу N 16-Г05-19 (Волгоградская область); от 12 октября 2005 г. по делу N 53-Г05-40 (Красноярский край).

<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 сентября 2005 г. по делу N 45-Г05-28 (Свердловская область).

В целом, анализируя правоприменительную практику, связанную с попытками формирования муниципальных образований согласно критериям, установленным в вышеназванном Федеральном законе 2003 г., следует согласиться с мнением исследователей о том, что единообразный подход к организации местного самоуправления, которая законодательно закреплена и существует ныне без учета его разнотипности и дифференциации, порождает трудности и проблемы. Нельзя объяснить простой случайностью, что в одних субъектах РФ местное самоуправление было организовано на уровне городов и районов при отсутствии его в поселках, станицах, селах; в других - на уровне городов, сел и поселков при отсутствии на районном уровне <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 15; Пешин Н.Л. Уровни местного самоуправления // Меняясь сам, изменял мир к лучшему: Матер. науч. конф., посвященной памяти Г.В. Барабашева. Москва, 17 ноября 2004 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2005. С. 141.

§ 4. Особенности организации местного самоуправления

Очевидно, что на формирование муниципального образования, осуществление местного самоуправления влияют особенности территорий.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. выделяются следующие виды территорий, на которых, по мнению законодателя, имеются особенности осуществления местного самоуправления:

1) города федерального значения Москва и Санкт-Петербург;

2) ЗАТО;

3) приграничные территории;

4) муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции);

5) территория инновационного центра "Сколково".

Вместе с тем имеется более широкий перечень таких территорий. Так, в ряде регионов (например, в Хабаровском крае, Республике Якутия) существуют общины коренных малочисленных народов. В субъектах РФ, созданных в результате объединения ранее существовавших, появились территории с особым статусом: там также есть особенности в организации местного самоуправления.

Рассмотрим особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях более подробно. В зависимости от специфики конкретной территории эти особенности могут касаться правовых, территориальных, организационных, экономических, компетенционных основ местного самоуправления.

Особенности организации местного самоуправления в муниципальных районах. В ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Иными словами, это второй, искусственно созданный для управленческих целей уровень осуществления местного самоуправления. Как правило, территория муниципального района представляет собой совокупность территорий других муниципальных образований.

На основании названного Закона в составе муниципальных районов могут находиться только межселенные территории. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. На таких территориях собственные органы местного самоуправления не формируются, но на эти территории распространяется юрисдикция органов местного самоуправления муниципальных районов.

Создание межселенных территорий возможно только на территориях с низкой плотностью населения.

В табл. 5 приведены данные о межселенных территориях <1>.

--------------------------------

Таблица 5

Межселенные территории в Российской Федерации

Субъект РФ	Количество межселенных территорий	Количество населенных пунктов	Численность населения, человек
Республика Коми	2	0	0
Архангельская область	4	0	0
Псковская область	1	2	326
Республика Адыгея	2	3	163
Тюменская область	1	3	29
Ханты-Мансийский автономный округ	9	9	400
Ямало-Ненецкий автономный округ	7	8	882
Республика Бурятия	6	16	206
Красноярский край	4	35	12913
Иркутская область	5	20	818
Томская область	5	3	10
Читинская область	6	8	377
Республика Саха (Якутия)	23	5	427
Камчатский край	3	5	315
Приморский край	2	2	156
Хабаровский край	17	31	131
Амурская область	10	Нет данных	Нет данных
Магаданская область	8	16	854
Всего	115	166	18007

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что правоприменитель не всегда правильно понимает, что такое межселенная территория, и этим обусловлено наличие соответствующих судебных решений <1>. Одним из наиболее громких стало так называемое "Кабардино-Балкарское дело" <2>. В Определении Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П подчеркивалось, что органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики при решении вопроса о межселенных территориях обязаны руководствоваться Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р, которое, как изданное на основании и во исполнение Федерального закона, обязательно к исполнению в Российской Федерации (ч. ч. 1 и 2 ст. 115 Конституции РФ). Это означает, что положения п. 8 ст. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", касающиеся межселенных территорий, могут быть реализованы лишь при наличии условий, отвечающих установленным вышеназванным Федеральным законом общим для всей Российской Федерации критериям определения территорий с низкой плотностью населения, на которых только и возможно выделение межселенных территорий, что, в свою очередь, потребует внесения соответствующих изменений в указанное распоряжение Правительства РФ, имеющее, по существу, не столько нормативно устанавливающий, сколько исполнительно-распорядительный характер. Таким образом, в системе правового регулирования России указанные положения Закона Кабардино-Балкарской Республики не могут служить основанием для выделения межселенных территорий.

--------------------------------

<1> См.: Определение Владимирского областного суда от 2 февраля 2012 г. N 33-408/2012; Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. N 21-Г06-1.

<2> По этому делу были приняты три решения Конституционного Суда РФ, решение Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики, несколько решений судов общей юрисдикции, включая решение Верховного Суда РФ. Подробнее см.: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.

Согласно ч. 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении местная администрация не образуется. Поскольку данная форма организации власти в действующем законодательстве четко не урегулирована, потребовались разъяснения Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы <1>. Совместные администрации пытаются внедрить в Ленинградской, Калининградской областях, но не всегда удачно, о чем свидетельствуют судебные решения <2>.

--------------------------------

<1> См.: разъяснение Комитета о применении части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона N 315-ФЗ. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053048051124056048050.html.

<2> См.: Кассационное определение Калининградского областного суда от 15 февраля 2012 г. по делу N 33-793/2012.

Е.В. Гриценко обращает внимание и на иные особенности муниципального района. С одной стороны, муниципальный район признается самостоятельным видом муниципального образования со всеми присущими ему основными элементами статуса, как то: собственное население, собственная территория, собственный круг вопросов местного значения. С другой стороны, он рассматривается как объединение входящих в него сельских и городских поселений (возможно, с включением межселенных территорий) и приобретает в связи с этим некоторые черты, которые обычно присущи межмуниципальным объединениям. По мнению Е.В. Гриценко, это выражается в следующем:

1) допускается косвенный порядок формирования органов муниципального района путем делегирования в них представителей органов входящих в район поселений;

2) вопросы местного значения, входящие в компетенцию муниципального района, сформулированы не всегда как "районные";

3) широкое распространение получила практика заключения соглашений о передаче органам местного самоуправления муниципального района осуществления части полномочий входящих в него поселений <1>;

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1; Шугрина Е.С. Анализ судебной практики по отдельным вопросам соглашений, заключаемых в порядке части 4 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Городское управление. 2011. N 2; Она же. Соглашения о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями // Практика муниципального управления. 2010. N 10; Она же. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 2.

4) поселения, входящие в район и образовавшие его представительный орган путем делегирования, обязуются перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гриценко Е.В. Муниципальный район и совместная администрация: проблемы соотношения // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Сб. матер. междунар. конф. М., 2010.

Кроме того, в ч. 5 ст. 37 вышеназванного Закона предусмотрено, что при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе 1/3 членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, 1/3 - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, 1/3 - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Выделение таких особенностей позволяет сделать следующий вывод. С одной стороны, подобная гибридная форма муниципального района выглядит для поселений весьма привлекательной, поскольку позволяет им через район непосредственно взаимодействовать с органами государственной власти субъекта РФ. С другой стороны, данный подход противоречит природе района как самостоятельного муниципального образования, ведет к подмене района межмуниципальным союзом, что делает избыточными иные административные и хозяйственные формы межмуниципального сотрудничества, а значит, не способствует развитию района <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

В п. п. 11 и 15 ч. 1 ст. 11 указанного Закона установлены определенные требования к размеру территории и ее качественным характеристикам. В частности, границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Кроме того, границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Особенности организации местного самоуправления на территориях с особым статусом (территориях бывших субъектов РФ). Как указывалось выше, особый статус территорий бывших субъектов РФ устанавливается федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов в составе Российской Федерации. В настоящее время, о чем также уже говорилось, этот статус имеется у территории бывших автономий - Агинского Бурятского автономного округа, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Корякского автономного округа, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, Коми-Пермяцкого автономного округа.

Специфика правового статуса рассматриваемых административно-территориальных образований проявляется и в особенностях организации власти на данных территориях. Это позволяет некоторым авторам делать вывод о том, что указанные территории близки к административным автономиям <1> или их национально-территориальной разновидности <2>. О.Е. Кутафин посчитал образование административно-территориальных единиц с особым статусом возникновением на территории РФ нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом РФ <3>.

--------------------------------

<1> См.: Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации. С. 43.

<2> См.: Брежнев О.В. Административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 30 - 36.

<3> См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. С. 450, 451.

Отмечая, что государственная власть на таком уровне минимальна, О.В. Брежнев предлагает выделять три модели управления этими территориями:

1) в структуре органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом (Пермский край);

2) в структуре органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ создается орган общей компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом (Забайкальский край, Иркутская область);

3) на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование - муниципальный район (Красноярский край) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Брежнев О.В. Указ. соч.

Необходимо обратить внимание на то, что территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом смысле в качестве самостоятельного национально-территориального образования. Во всех федеральных конституционных законах об объединении субъектов РФ установлены гарантии того, что будет сохранена территориальная целостность (территориальное единство) в пределах ранее существовавших границ.

Во вновь образованных субъектах РФ по-разному решили вопрос о соотношении территорий бывших автономий и муниципальных образований. Так, в Красноярском крае муниципальные образования созданы в границах бывших автономий - появились органы местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района и Эвенкийского муниципального района. В Забайкальском крае создан Агинский Бурятский округ, территория которого разделена на три муниципальных района (Агинский, Могойтуйский и Дульдургинский) и городской округ "Поселок Агинское". В ч. 2 ст. 38 Устава Пермского края предусматривается, что при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края может быть образовано единое муниципальное образование.

К другим особенностям местного самоуправления можно отнести следующие:

1) в силу низкой плотности населения и некоторых иных причин на территории некоторых из рассматриваемых административно-территориальных образований допускается отступление от требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части порядка определения границ муниципальных образований (ч. 3 ст. 13 Федерального конституционного закона об образовании Пермского края, ч. 2 ст. 17 Федерального конституционного закона об образовании Красноярского края);

2) устанавливается особый порядок решения органами государственной власти субъекта РФ вопросов бюджетной обеспеченности и реализации ими иных полномочий, касающихся муниципальных образований, находящихся на территории административно-территориальных единиц с особым правовым статусом (ст. 165 Устава Красноярского края);

3) предусматривается, что наименования представительного органа и главы муниципального образования, главы местной администрации в муниципалитетах, находящихся на территории соответствующего административно-территориального образования, устанавливаются законами субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, сложившихся на соответствующей территории (ч. 1 ст. 19 Устава Иркутской области);

4) устанавливается возможность наделения муниципальных образований, находящихся на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом, отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 3 ст. 38 Устава Пермского края, ч. 2 ст. 19 Устава Иркутской области);

5) формирование законодательных (представительных) органов государственной власти новообразованных субъектов РФ должно обеспечивать специальное представительство административно-территориальным единицам с особым статусом;

6) устанавливается режим помощи проживающим там коренным народам, предусматривается, что органы публичной власти создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности этих народов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Брежнев О.В. Указ. соч.; Княгинин К.Н. Административно-территориальные единицы с особым статусом": под силу ли юриспруденции "искусство невозможного" после "искусства возможного" политики? // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Города федерального значения являются, с одной стороны, субъектами РФ, т.е. их территории должны быть разделены между муниципальными образованиями, а с другой - городами, которые имеют единую систему городского хозяйства. В ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" фактически предусмотрена возможность ограничения местного самоуправления исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения неоднократно была предметом рассмотрения судов различной юрисдикции. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде его решений, недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не закреплены в федеральном законодательстве <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О; от 9 июня 2004 г. N 231-О; от 27 мая 2004 г. N 176-О; от 5 июня 2003 г. N 274-О; от 6 февраля 2003 г. N 75-О; от 10 ноября 2002 г. N 281-О.

Согласно ч. 1 ст. 79 вышеназванного Закона в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. По смыслу ст. 2 этого Закона внутригородские территории - самостоятельный вид муниципального образования (такой же, как, например, городской округ или сельское поселение), который существует только в городах федерального значения. Создание иных видов муниципальных образований в пределах городов федерального значения федеральным законодателем не предполагалось. Однако законами городов Москвы и Санкт-Петербурга термину "внутригородская территория" придается иной смысл - законодатель субъекта РФ рассматривает только как указание на часть городской территории.

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" местное самоуправление в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях - муниципальных округах, городских округах, поселениях. Таким образом, законодатель субъекта РФ указывает на наличие нового вида муниципального образования, неизвестного федеральному законодательству, - муниципального округа. Следует отметить, что предыдущая редакция данной статьи была более корректной и больше отвечала букве и духу федерального закона. В ней до возникновения "Новой Москвы" предусматривалось, что местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве, создаваемых на территории районов Москвы (включая районы города Зеленограда). Внутригородское муниципальное образование в городе Москве - часть территории Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Термин "муниципальный округ" первоначально был использован в законодательстве Санкт-Петербурга. Так, в ч. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" указывается, что внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга - часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга (муниципальный округ, город, поселок), в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. В настоящее время Законом Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" предусмотрено, что в состав Санкт-Петербурга входят 111 муниципальных образований, в том числе 21 поселок, девять городов и 81 муниципальный округ. Вместе с тем Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2005 г. N 449 Петергофу был присвоен статус наукограда. Согласно действующему законодательству это означает, что Петергоф должен быть самостоятельным муниципальным образованием - городским округом.

Выше упоминалась позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой недопустимо самостоятельное установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не предусмотрены федеральным законодательством. Федеральный законодатель не наделяет субъектов РФ правом вводить новые виды муниципальных образований, вносить изменения в перечень их видов, установленный на федеральном уровне.

Иной подход приводит к фактическому установлению разного статуса внутригородских муниципальных образований. Наиболее ярко это проявилось после присоединения к Москве части территорий Московской области. Кроме того, в состав присоединяемых территорий входит и Троицк - наукоград, который согласно действующему законодательству имеет особый статус как самостоятельное муниципальное образование. Получается, что в Москве возникают "три сорта" муниципальных образований: старые (внутригородские территории), новые (городские и сельские поселения, муниципальный район) и наукоград (городской округ) <1>. В связи с этим возникает вопрос о принципе равенства муниципальных образований в городах федерального значения, о том, до каких пределов возможно ограничение местного самоуправления на разных территориях одного субъекта РФ.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? С. 5.

Другая особенность организации местного самоуправления в городах федерального значения проявляется в процедуре установления и изменения границ муниципальных образований. В декабре 2011 г. ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была дополнена ч. 3, согласно которой при изменении границ между субъектами РФ требования ст. ст. 12 и 13 данного Закона не применяются (речь идет, в частности, о выявлении и об учете мнения населения). В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Такая позиция представляется небесспорной. С одной стороны, изменение границ субъектов РФ относится к компетенции органов государственной власти, поэтому указанная норма выглядит вполне логичной. С другой стороны, согласно ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике вопрос об изменении границы субъекта РФ приобрел особую остроту в 2011 г. при изменении границ между Москвой и Московской областью. В одних случаях территории муниципальных образований целиком переходят из Московской области в Москву в существующих границах (т.е. их границы и статус не меняются) - одна правовая ситуация. Но предлагаемый проект предусматривал переход части территории муниципальных районов, части территорий поселений из Московской области в Москву. Иными словами, предполагалось изменение границ ряда муниципальных образований, фактическое их разделение на несколько таким образом, что одна часть остается в Московской области, а другая переходит в состав Москвы.

При передаче территории Московской области Москве голосований об изменении границ муниципальных образований или о преобразовании муниципальных образований не проводилось. Но решения представительных органов соответствующих муниципальных образований имеются. Однако во всех решениях указывается, что они принимаются с учетом полученных гарантий сохранения статуса входящих в состав Москвы муниципальных образований.

Действительно, в Законе г. Москвы от 28 июля 2011 г. N 36 "Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" фактически сформулированы определенные гарантии для присоединяемых территорий. В частности, предусматривается, что присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.

Иными словами, Москва, осуществив опережающее правовое регулирование, массово "подкупила" присоединяемые муниципальные образования, пообещав им горы золотые. Надолго ли это? Как быстро город может отменить (изменить) собственное решение и что в этом случае могут (должны) сделать муниципалы, вынужденно становясь из очень сильных очень слабыми?

В ст. ст. 34, 35, 37, 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указаны и иные особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, а именно:

1) местная администрация может не формироваться;

2) уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (т.е. один человек может быть одновременно и главой муниципального образования, и главой местной администрации, и председателем представительного органа);

3) численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек;

4) представительный орган внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (т.е. возможны ситуации, когда представительный орган не является юридическим лицом);

5) в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на эту должность;

6) перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

7) источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

8) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Анализ изменений, внесенных в федеральное законодательство, в связи с появлением "Новой Москвы" позволяет выделить и ряд других особенностей, влияющих на организацию местного самоуправления на территории городов федерального значения <1>.

--------------------------------

<1> См.: "Новая Москва": введение преимущественного права покупки земельных участков и изменение правового статуса лесов // СПС "КонсультантПлюс"; Аверина Ю. Москва новая - проблемы старые // ЭЖ-Юрист. 2012. N 36. С. 2; Шугрина Е.С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? С. 5; Городецкая Н., Бекбулатова Т. Столица отдает области обещанное // Коммерсантъ. 2012. 3 апр.; Два округа сразу // Российская газета. Столичный вып. 2012. 18 апр.; Егорова Е., Пичугина Е. В деревню, в глушь - в Москву! // Московский комсомолец. 2012. 22 марта; Винокурова Е. Неприкосновенный и переходный муниципалитет. Правительство Москвы сохранит полномочия и бюджет органов самоуправления новых территорий, но только на переходный период. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2011/07/22_a_3703153.shtml; Ляув Б. Шойгу просит Путина вернуть анклавы Подмосковью. URL: http://www.vedomosti.ru/realty/news/2294036/sobiratel_zemel.

Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО. Согласно ст. 1 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" ЗАТО признается муниципальное образование, на территории которого имеется объект военного и (или) ядерного назначения. Очевидно, что для данных объектов необходим особый режим безопасности и секретности.

Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО обусловлены необходимостью определения баланса между обеспечением особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны, что предполагает определенную централизацию, и местным самоуправлением, что предполагает децентрализацию. Установленный баланс интересов влияет на организацию местного самоуправления, что проявляется в следующем:

1) ЗАТО - самостоятельный вид муниципального образования, который создается только в виде городского округа (в свою очередь, это обусловливает соответствующий перечень вопросов местного значения, имущества, входящего в состав муниципальной собственности, особенности формирования системы органов местного самоуправления); городские округа не входят в состав муниципальных районов, на территории которых они расположены;

2) действующее законодательство предусматривает особый порядок присвоения территории статуса ЗАТО (необходимо решение Президента РФ по представлению Правительства РФ при согласовании с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории). Решение о преобразовании или об упразднении ЗАТО также принимается Президентом РФ;

3) территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов;

4) при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его преобразовании требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются;

5) границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ;

6) ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по отдельным вопросам, в частности по вопросам установления административной подчиненности, границ муниципального образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам;

7) существуют особенности, связанные с ведением хозяйственной и иной экономической деятельности на территории ЗАТО;

8) на органы местного самоуправления возложены дополнительные полномочия, связанные с необходимостью обеспечения режима безопасности, предотвращения возможных негативных последствий в случае аварии на объекте и иной чрезвычайной ситуации;

9) органы местного самоуправления ограничены в осуществлении ряда полномочий по решению вопросов местного значения (например, согласовывают с федеральными органами исполнительной власти планы и программы комплексного социально-экономического развития ЗАТО; генеральный план ЗАТО; подготовленные на основе генерального плана ЗАТО проекты планировки территории);

10) глава местной администрации назначается по результатам конкурса по контракту; при формировании конкурсной комиссии 1/3 ее состава назначается федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО;

11) ЗАТО получает дополнительное финансирование из федерального бюджета (например, на благоустройство территории).

Особенности организации местного самоуправления в наукоградах. Как указывалось выше, наукоград - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Особенности организации местного самоуправления обусловлены необходимостью определения баланса между развитием научного потенциала в пределах соответствующей территории, исходя из общефедеральных интересов, что предполагает определенную централизацию, и местным самоуправлением, что предполагает децентрализацию. Установленный баланс интересов влияет на организацию местного самоуправления, что проявляется в следующем:

1) наукоград - самостоятельное муниципальное образование, которое создается только в виде городского округа (как уже говорилось выше, этим обусловлены соответствующий перечень вопросов местного значения, имущества, входящего в состав муниципальной собственности, особенности формирования системы органов местного самоуправления); городские округа не входят в состав муниципальных районов, на территории которых они расположены;

2) действующее законодательство предусматривает особый порядок присвоения территории статуса наукограда (необходимо соответствующее решение Правительства РФ; статус присваивается на определенный срок, Правительство РФ утверждает приоритетные направления развития научной деятельности в соответствии с государственными приоритетами);

3) медицинская помощь населению наукограда оказывается в медицинских учреждениях Федерального медико-биологического агентства, а не в муниципальных учреждениях здравоохранения;

4) наукоград получает дополнительные межбюджетные трансферты из федерального бюджета через бюджет субъекта РФ.

Особенности организации местного самоуправления в инновационном центре "Сколково". В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" инновационный центр "Сколково" - совокупность инфраструктуры территории инновационного центра "Сколково" и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Иными словами, это не муниципальное образование; инновационный центр "Сколково" расположен на части территорий двух муниципальных образований: городского поселения Новоивановское и городского поселения Одинцово в восточной части Одинцовского района Московской области.

В пределах территории Центра существенно ограничены полномочия органов местного самоуправления (например, резервирование земель и изъятие земельных участков). Кроме того, органы местного самоуправления должны размещаться вне территории Центра.

Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера. Особенности данных районов связаны с их географическим расположением и суровыми климатическими условиями. Для таких районов характерно наличие большого числа межселенных территорий, что обусловливает специфику организации управления (межселенные территории входят в состав территории муниципальных районов, и на них распространяется юрисдикция органов управления района). Доступность к этим территориям возможна либо по воздуху, либо Северным морским путем, что требует организации завоза грузов (продукции) в течение весьма короткого теплого времени года.

Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 402 "Об утверждении Перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)".

Кроме того, в районах Крайнего Севера границы муниципальных образований могут совпадать с Государственной границей РФ. А это означает, что изменение государственной границы влечет автоматическое изменение и соответствующих границ муниципальных образований; при этом нормы законодательства РФ о местном самоуправлении не применяются.

Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях. Эти особенности обусловлены необходимостью обеспечения охраны и защиты Государственной границы РФ. Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" предусмотрен, в частности, особый порядок въезда и выезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне, ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне.

Кроме того, уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица органов местного самоуправления по пограничным вопросам.

Органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для нужд защиты Государственной границы РФ, выполняют дополнительные функции, связанные с содействием пограничным органам в защите Государственной границы.

Глава 5. ИЗМЕНЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ:

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 362; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 9 10 11 12 13 14 151617 18 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!